摘　要：《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》提出“全面建設數字法治政府”，開啟了法治政府建設的新篇章。數字法治政府意味著科技、法律與行政的高度融合，統一于國家治理體系與治理能力的現代化。數字時代法治政府的治理任務更加豐富，秩序行政與給付行政兩個面向都有所拓展；法治政府的治理理念有所更新，強調包容治理、整體治理、智慧治理和風險治理；法治政府的治理模式發生變革，組織結構需要重塑，行政程序需要再造。數字法治政府的治理任務、治理理念和治理模式三者有機統一，共同構筑起數字時代法治政府的新圖景。關鍵詞：數字政府；法治政府；數字法治政府；數字治理 DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.08.006?

一、問題的提出

習近平總書記指出：“數字技術正以新理念、新業態、新模式全面融入人類經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域和全過程，給人類生產生活帶來廣泛而深刻的影響。”數字技術的發展和數字時代的來臨，不僅引領了社會生產新變革，創造了人類生活新空間，而且也拓展了國家治理新領域。2021年8月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》，其中第九部分提出要“健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數字法治政府”，標志著我國的法治政府建設進入了新階段。“數字法治政府”不能簡單理解為“法治政府的數字化”或者“數字政府的法治化”，而是對科技、法律與行政的深度融合，統一于國家治理體系與治理能力的現代化之中。政府治理在國家治理中處于核心地位，是整個國家治理體系中的一個最為重要的子系統。按照功能主義的主張，社會組織體的結構與其功能作用密切相關，反映到政府治理上，就是政府的組織樣態、運行過程與政府職能間的緊密聯系。基于功能主義原理，我們將數字法治政府治理體系分解為治理任務、治理理念與治理模式。其中，治理任務是行政活動的先導，“治理能力現代化”的總體任務是整個“治理體系”的目的和結果，治理任務的豐富“決定”治理理念的更新；治理理念是指導行政活動的精神原則，其目標是塑造政策議程并提供前瞻性的指導方案，治理理念的更新“引導”治理模式的變革；治理模式是行政活動運轉的框架，政府要通過一整套治理模式輸出治理產品，治理模式的變革最終“實現”治理任務的豐富。治理任務、治理理念與治理模式構成有機統一、相互保障的整體，共同構筑起數字時代法治政府的新圖景（參見圖1）。

二、數字法治政府治理任務的豐富

治理任務是數字法治政府建設的“航向標”，只有準確辨識治理任務才能正確推行改革。公共行政最基本的分類之一是秩序行政和給付行政，前者指為維護共同體秩序依法規制人民追逐利益的活動，通常采用負擔行政行為，后者指為共同體成員提供或者改善生活條件，直接或間接地協助人民追求利益的活動，通常采用授益行政行為或事實行為。30-31秩序行政與給付行政最明顯的區別在于是否為行政相對人帶來損害（或權利限制）。需要指出，行政活動的復雜性決定了秩序行政與給付行政的劃分并非涇渭分明，現實中兩者難以截然分開，但是這種劃分方式在法律保留以及行政的形成自由上有重要的區分價值。下面以此為框架討論數字法治政府治理任務的變化。

（一）秩序行政之拓展

“與法律永遠相伴隨的基本價值，便是社會秩序。”維護社會秩序是法律和政府最基本的職能，法律對社會秩序的應然狀態預先作出規定，依靠行政的力量來塑造和維持這種秩序。“智能社會法律秩序”對秩序行政提出新要求。以下三點體現了政府對行為人逐利活動的規制和對危險的預防與排除，往往采取限制、禁止、取締等手段，屬于傳統意義上秩序行政的范疇。

第一，保護公私數據安全。在大數據時代，人們日常的通訊信息、購物記錄、瀏覽記錄、活動軌跡甚至睡眠質量的數據，被源源不斷地送回互聯網公司。有人認為，“大數據”不僅僅是一種科技手段，它其實是“監控資本主義（surveillance capitalism）”的生產方式。這種新型的信息資本主義旨在通過預測和操控人們的行為以達到獲取利潤和控制市場的目的。在數據和算法的解析下，我們每個人的各種信息都暴露無遺，時刻面臨被操控和被曝光的風險，“算法操縱”“信息繭房”等便是侵犯人的尊嚴、消解人的自主性的典型例證。為了讓公民過上有尊嚴的生活，政府必須承擔起保護數據安全的職責，構建數字時代的數據安全體系，為公民數據、企業數據和公共數據提供全面有力的保護。

第二，維護數字經濟秩序。在數字經濟活動中，借助于技術的巧妙偽裝，不正當競爭手段不斷翻新，惡化了競爭秩序，損害了消費者、勞動者和其他經營者的利益，如“大數據殺熟”“電商平臺二選一”“外賣小哥被困在籠子里”，等等。2020年，我國互聯網企業中排名前十的企業營收總額占比達到64.5%，排名前二十的企業營收總額占比達到86.1%，行業集中度持續上升。數字經濟中不同市場主體的控制力差異懸殊，無法通過市場自發調節實現均衡，需要政府的有力干預，規制“市場失靈”。為此，2022年《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》要求“破除平臺企業數據壟斷等問題，防止利用數據、算法、技術手段等方式排除、限制競爭”，以及“加強對平臺經濟、共享經濟等新業態領域不正當競爭行為的規制，整治網絡黑灰產業鏈條，治理新型網絡不正當競爭行為”。

第三，尊重保障數字人權。數字時代的“數字人權”作為“第四代人權”，具體包括數據信息自主權、數據信息知情權、數據信息表達權、數據信息公平利用權、數據信息隱私權、數據信息財產權等。與此同時，網絡謠言、網絡信息泄露、網絡暴力等亂象時有發生，損害人民權益。數字時代缺乏信息資源與算法制衡能力的個人無法憑借“信息自決”來實現對侵權風險的防御與保護，而以事后救濟為主的私權保護模式對于控制大規模、持續性的信息處理風險而言顯得捉襟見肘，此時只有借助政府的保護才能有效防范數據處理風險，讓個人免于時刻被數據權力支配的恐懼。例如，2021年公安部開展“凈網2021”專項行動，全年偵辦網絡違法犯罪案件6.2萬余起，抓獲犯罪嫌疑人10.3萬余名，行政處罰違法互聯網企業和單位2.6萬余家，切實維護了網絡空間安全和網上秩序穩定，增強了人民群眾網上安全感和幸福感。

（二）給付行政之深化

現階段，“以人民為中心”“共同富裕”的理念進一步充實了服務型政府理念，給付行政變得必要而迫切。當前，我國網民規模已超過10億，形成了全球最為龐大、生機勃勃的數字社會，數字生活成為人民群眾的重要生活方式。互聯網、智能手機與家常日用的水、電、燃氣一樣對人民生活不可或缺，政府必須承擔起照顧“數字生活”的重要任務。

第一，促進數字產業發展。發展數字經濟是把握新一輪科技革命和產業變革新機遇的戰略選擇和推動經濟社會高質量發展的重要引擎。2020年，我國數字經濟產出達到39.2萬億元，占GDP的38.6%。數字產業是數字經濟發展的龍頭，發達的數字產業能夠催生技術創新，提高我國的科技競爭力，也可以為傳統產業賦能，不斷提高傳統產業數字化、智能化水平，帶動整體經濟增長。為此，政府需要激勵和保護科技創新，通過積極的產業政策和財稅政策扶持科技企業發展。

第二，推動數據有序流動。“數據”是數字時代最重要的生產要素。目前，我國80%以上的數據資源掌握在各級政府部門手里，然而很多數據與世隔絕，造成極大的浪費。不僅政企之間數據分享水平較低，政府部門間也存在壁壘。國家“十四五”規劃提出，“開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用”。政府自身要擴大數據開放，促進公共數據有效利用，同時要建立數據分享的平臺和機制，做好數據確權，引導市場主體依法有序分享數據。《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》指出：“在依法保護國家安全、商業秘密、自然人隱私和個人信息的同時，推進政府和公共服務機構數據開放共享，優先推動民生保障、公共服務、市場監管等領域政府數據向社會有序開放。”

第三，建設數字基礎設施。此前，興建學校、醫院、交通等公共基礎設施是給付行政的重要內容。公共基礎設施在經濟學上屬于“公共品（public goods）”，其具有正外部性、非競爭性和非排他性等特征，私人生產激勵不足，難以從中得到回報，因此主要依賴政府提供。進入數字時代，數字基礎設施建設的數量和質量不僅影響著人民數字生活水平，還決定了一國經濟發展前景與科技潛力。2021年，美國發布萬億級“重建更美好未來”基礎設施計劃，重點考慮“21世紀的數字基礎設施”，企圖鞏固并延續新時期全球互聯網和海底光纜網絡中心地位；歐盟委員會發布《2030數字羅盤：歐洲數字十年戰略》（2030 Digital Compass: The European Way for the Digital Decade），提出到2030年實現可持續的下一代固定、移動和衛星等千兆連接，建設高性能計算能力和綜合的數據基礎設施。我國《“十四五”國家信息化規劃》提出“建設泛在智聯的數字基礎設施體系，全方位推動基礎設施能力提升”。下一步，政府應統籌推進通信網絡基礎設施、算力基礎設施、融合與創新基礎設施等建設，聚焦5G、IPv6、衛星互聯網、物聯網、人工智能平臺等重點領域，推進體系化建設、規模化部署、產業化應用，確立數字基礎設施的生產、管理和使用機制。

三、數字法治政府治理

理念的更新“理念”是主導、引導人們從事實踐活動的抽象精神原則。“改革未動，理念先行”，數字時代治理任務需要新的與之配套的治理理念，以指導政府正確履行公共職能和推進自身改革。

（一）從違法必究到包容治理

數字中國建設依靠創新引領，有效的制度環境在提升創新效率、激發創新活力、促進技術轉化和推動信息化健康發展等方面發揮著基礎性作用，這意味著，國家的科技競爭力最終取決于制度競爭力。數字經濟更新變化快、發展方向不確定的特點要求行政具備更高的自主性和靈活性，如果墨守“有法必依、執法必嚴、違法必究”的傳統執法理念，采取單向性、直接性的執法方式，勢必難以順應數字經濟發展。為此，《中共中央、國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》要求，“健全對新業態的包容審慎監管制度”。李克強總理指出：“我們對新產業、新業態、新模式，如電子商務、移動支付、共享單車，實行包容審慎監管方式，促進了其快速健康發展。”比如，數字經濟中的新業態有時突破了現行管理規范，處于法律“灰色地帶”，對此，監管部門不能毀之于萌蘗，要謹慎觀察并仔細研判：如果新業態沒有對公共利益帶來危險和損害，就要容許其發展以觀后效，在確定新業態屬于健康經濟模式的情況下，需要及時修改相關的法規政策，為市場創新騰出空間；反之，如果新業態存在不合理之處確需規制，可以先就部分地區和部分行業開展試驗性立法，認真評估規制效果，最后再進行終局性立法。需要注意的是，對市場主體的包容可能導致誠信環境欠佳、規則意識較弱、私人腐敗凸顯等問題，因此需要政府引導行業自律、扼制私人腐敗以及強化社會規則意識。事實上，“違法必究”與“包容治理”之間的張力，本質上是多元現代社會規范性和包容性之間的沖突。消解之道在于，包容性不是一種無原則的包容，而要在規范性基礎之上體現包容，規范性也不是一種先在的、既定的規范性，而是一種模糊的、開放的規定，是一種始終處于塑造過程中的規范性。數字法治政府強調包容治理，不是放棄應有的監管職責，人們有理由相信，長期以來的行政法價值在未來“自動化國家”中能夠繼續存在并得以更好地實現。

（二）從合作治理到整體治理

“合作治理（cooperative governance）”是產生于20世紀晚期的“新行政法”的內容之一，信息化是其重要推動力。有人認為，合作治理是后工業時代社會治理的歸宿，“參與到治理過程中的每一個治理主體都能夠平等地在治理活動中發揮其應有的作用，對于關涉到公共利益的每一項公共事務，都能夠平等地發表意見和積極地采取合作行動。”數字時代的“整體治理（holistic governance）”是對合作治理的繼承和深化。整體治理強調在實施公共政策與公共服務的過程中采用交互、協作和一體化的管理方式與技術，促使各種公共管理主體（政府、社會組織、私人組織以及政府內部各層級與各部門等）在管理活動中協調一致，為公民提供無縫隙服務。“相比于狹隘的協同治理模式，整體治理追求簡化和改變政府與公民間的整體關系，重新設計行政程序，削減不必要的步驟和支出，建立能夠快速和靈活回應社會環境變化的‘敏捷’政府。”與合作治理相比，整體治理在深度和廣度上都有所提升：第一，以政府內部職能和組織整合為基礎推動治理；第二，追求治理的全面性和整體性，而非在某一領域、某一事項上尋求合作；第三，政府在治理中發揮主導作用。相比之下，將公共服務外包給私人主體是合作治理的典型方式，但該方式在運行中暴露出許多弊端，對此，整體治理要求“重新政府化”。例如，英國承包鐵路軌道建設的公司在2000年破產后再次被收回國有，以及美國28000名機場安全人員從私人承包商轉到聯邦文官系統。數字法治政府的整體治理要求政府“硬法”與社會組織“軟法”之間的整合、銜接與協調，“通過法治政府與法治社會的良性互動實現跨越統治與自治的善治秩序”。

（三）從技術治理到智慧治理

技術治理指在社會治理中，以提高社會運行效率為目標，系統地運用現代科學技術成果的治理活動。技術治理重視技術的應用，卻容易忽視“人”的主體性價值，產生技術的異化。“公民同一地點違章被拍百余次罰款萬余元”等事件的發生，就是過分依賴技術而忽視了程序正義等法治原則。智慧治理更加關注技術理性與價值理性的深度融合，規制由技術變革引發的“人文失落”和價值盲區，在重構服務型政府的同時實現社會“善治”。法治的使命是降低科技發展可能帶來的風險與非理性，控制科技對人類文明、尊嚴與未來的威脅。智慧治理所追求的“善治”是科學技術與法治原則的統合，“運用技術工具幫助政府確立一種具有更高治理效能并符合法治精神的公共秩序”，通過建立“法治-效能”的雙向調適框架，“保全法治與效能的平衡共生關系并化解二者之間的張力。”行政機關要重視數字技術的應用，樹立以科技優化治理方式的理念。例如，大數據能夠全面、客觀地呈現研究對象的信息，因而可以將其運用于行政立法和行政決策；區塊鏈具有分布式記賬、透明公開、不可篡改的技術特性，將其應用于供應鏈管理、身份認證、稅收、不動產登記、金融監管等領域能夠極大提高準確率與效率。《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》指出：“優化政務服務流程。加強對大數據的分析、挖掘、處理和應用，善于運用大數據輔助行政決策、行政立法、行政執法工作。”在治理中要堅守法治底線，尊重“人之尊嚴”，彰顯“人的價值”，滿足多主體、多元化、多層次的個體社會利益表達訴求。比如，在自動化審批中為公民保留人工處理渠道，尊重信息弱勢群體的需要，貫徹“平等”的法治原則，是智慧治理理念的展現。

（四）從危險排除到風險治理

傳統行政任務限于對已經觀察和預料到的危險的排除。數字時代的科學技術“既滿足了人類無盡的欲望，又將人類置于無窮的風險之中”，科技創新加劇了風險擴散的速度與危害程度，以危險排除、應急管理為主的傳統模式在瞬息萬變的風險社會面前顯得捉襟見肘。“在風險社會中，未知的、意圖之外的后果成了歷史和社會的主宰力量。”數字時代的“風險”難以預判，并且帶有系統性，一旦爆發會給社會帶來嚴重危害，必須借助政府強大的行政力量予以預防和排除。首先是對風險的全面預防。政府要制定風險預防計劃和應急預案，運用大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等技術監測各領域可能的風險，及時向公眾提供風險信息。例如在金融監管領域，利用科技手段進行實時、動態和透明的智能監管，提高了監管效率，彌補了傳統監管方式面對科技創新的局限性。大數據預測下“一切沖突現象的爆發和終止都會對應著一系列信息映射（數據）上的變化，通過觀察這些作為沖突表征的信息映射（數據）的關聯性變化，可以感知沖突臨近與否以及即將到來的沖突烈度如何。”《“十四五”國家信息化規劃》要求：提升公共衛生、疾病防控、食品藥品安全、生產安全、城市安全、自然災害、快遞物流等重點領域風險防控能力和公共安全風險識別、預報預警能力，全面提升多部門協同的監測預警能力。其次是對風險的及時控制。“在風險社會中，行政介入的條件被放寬。只要有發生損害的可能性，就有行政介入的必要性。”政府無須等到風險的產生和擴大即可果斷干預，但是要把握干預的方式與限度，遵守比例原則，將對公民造成的損害控制在最小范圍內。

四、數字法治政府治理模式的變革

進入數字時代，技術沖擊著傳統組織與程序的變革，“其中的關鍵不在于網上政務、組織官網這類電子化形式，而在于現實組織樣態、組織結構、組織流程甚至組織功能因不得不適應網絡邏輯而被重新塑造。”在新的治理理念的指導下，必須努力調和新舊結構和程序，推進治理模式的變革。數字法治政府治理模式的變革，體現在組織結構之重塑與行政程序之再造。

（一）組織結構之重塑

政府的組織架構要與其功能相適配是現代憲法的基本要求，“為了確保每一項任務都能得到與其特性相適配的恰當圓滿的解決，這些機關的結構、組成與人員便更多需要滿足功能屬性的要求”。功能主義原理之下，行政任務與行政組織之間具有目的與手段的關系，行政任務決定著行政組織的存廢、規模和結構形態。傳統科層制的政府組織形式適應工業時代的行政任務，在此模式下，信息和命令的傳達是單向的，其優點是有利于命令的執行。到了變化迅速、信息豐富、知識密集的時代，這種專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統已經不能有效地運轉，變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下。美國行政法學家施瓦茨曾形象地比喻：信息是行政機器的燃料。數字時代“信息燃料”的空前釋放催化行政組織的變革。“信息資源的分布和傳輸的開放性，以及信息資源交互的縱橫交錯性，促使政府組織機構向著扁平化的方向發展，通過減少行政管理層次、壓縮職能機構、裁減人員而建立起來一種緊湊、富有彈性的新型管理模式。”然而，政府的組織重塑和職能重整，挑戰了現有的組織法基礎，沖擊了“職權法定”這一現代法治的基本要求和現代公法的基本原則，展現出技術與法律之間的張力，為此需要正確認識改革方向并合理規劃改革線路。在數字法治政府組織重塑過程中，不僅要遵循傳統的組織法定原則、分權原則、效能原則等，還要符合數據治理對協作性、權威性、參與性等特別要求，做到授權明確、權責統一的同時保持組織彈性和靈活性。

第一，政府各部門間組織、職能的整合。浙江省“最多跑一次”改革被譽為“一場深刻的行政革命”，其背后是技術對行政組織的強大整合能力。政府組織職能整合的目標是打造“整體政府”。1997年，英國學者佩里?希克斯提出整體政府（holistic government）概念，主張以公民需求為治理導向、以信息技術為治理手段，跨越組織的功能邊界，為公民提供整體性政府服務。“要想通過信息技術和相關的組織變革實現當代行政效率的提高，就需要從更根本的角度抓住全面數字化運作的機遇，而不是將電子渠道視為傳統行政和業務流程的補充。”為此需要在大數據、區塊鏈等技術支撐下，對政府組織結構進行有力重塑。例如，2019年，北京市利用區塊鏈打造了“目錄區塊鏈”系統，將全市53個部門的職責、目錄以及數據高效協同地聯結在一起，53個部門數據10分鐘內實現共享，原本需要5天的不動產登記一次性即可辦結。

第二，不同政府間職權的配置與協同。2022年中央深改委通過的《關于加強數字政府建設的指導意見》指出，要統籌推進技術融合、業務融合、數據融合，提升跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務水平。互聯網經濟的“地域貫通性”挑戰了傳統執法的“地域分割性”，“跨界融合性”挑戰了傳統執法的“行業分割性”。在數字經濟活動中，一個App可以集成不同地區的不同服務，基層執法隊伍難以應對，同時“互聯網+監管”等新型監管方式對監管機構和執法人員的專業性提出較高的要求。為此，一方面需要集中執法力量，提升監管層級，在重要領域由國務院或省級政府行使監管職權，建立跨地區監管執法協同機制。另一方面，借由數字賦能，基層政府的政務處理能力大幅提升，有條件進一步推動簡政放權，將更多社會管理事務交由地方政府承擔，實現垂直層面行政資源的再配置。

第三，專業行政組織的設立。行政任務先于行政組織存在，行政組織設置應當因事設位、因事擇人。推進公共數據的高效利用和有序共享，需要設置專業化、能充分調動各方資源的公共數據統籌管理協調機構，比如大數據管理局、政府首席數據官（Chief Data Officer），統籌數據匯聚共享開放、標準制定等相關工作。例如，成都市2019年正式建立政務服務管理與網絡理政辦公室，打造面向數字政府治理的“數據、決策一體化”機構，在政務服務、城市治理和疫情防控中發揮了巨大作用。當前，我國二十多個省（自治區、直轄市）已成立省級大數據管理機構，進一步需要在法律層面提升其權威性和獨立性，賦予其必要的職權。

（二）行政程序之再造

行政程序是指由行政機關主持，為作出行政行為而有計劃進行的信息收集和處理過程。196世界各國普遍將行政程序作為維護公平正義的基本手段，行政程序能讓政府“以看得見的方式實現正義”。行政程序的核心是行政機關與相對人就雙方掌握的信息進行充分交換，以保證行政決定的正確性與效率。傳統行政程序側重通過具體的制度安排，例如聽證制度、公開制度等促進信息交換，保障當事人的知情權、陳述權和申辯權。進入數字時代，技術理性與制度理性結合產生的“技術正當程序”成為主導，傳統行政程序的制度設計、證據規則等都面臨深刻的改變。當前，世界上許多國家和地區的行政程序法都增加了有關行政程序電子化的規定。然而，既有的立法僅能就某些環節和事項的電子化變遷作有限度的修改，無法也不宜進行整體性變革。我國的行政程序立法采取了“地方先行”的進路，地方行政程序規定已關注到信息技術對行政程序帶來的影響，但內容很有限。鑒于此，我國中央層面統一行政程序立法的滯后在某種程度上反而成了一種“優勢”，即可以對數字時代行政程序變革充分予以回應，當前由學者起草的立法建議稿中已體現了這種趨勢。一些專家建議稿將“電子政務”設專節或專章規定的做法值得肯定，但依然無法全面反映數字時代各類行政程序正在和即將發生的深刻變革。2021年“研究啟動行政基本法典的編纂”列入全國人大常委會年度立法工作計劃，意味著我國統一行政立法迎來重要契機。全面建設數字法治政府需要一部兼具科學性與時代性的行政基本法典加以支撐，無論立法機關傾向于制定“行政基本法”“行政法總則”還是“行政程序法”，都要體現行政程序在數字時代的新變化。

⒈重大行政決策程序

將大數據、區塊鏈等技術手段運用于重大行政決策，契合我國《重大行政決策程序暫行條例》第5條關于“遵循科學決策原則”“運用科學技術和方法”的要求。大數據改變了傳統的模糊判斷，代之以精確、量化的結果；改變了行政管理者依靠個人經驗的“相機決策”，代之以算法的動態、精準決策；改變了事物間的因果關系，代之以相關關系。除了輔助決策，大數據還可以用于重大行政決策社會穩定風險評估，通過充分挖掘風險數據價值以及建立雙向“對抗辯論式”評估程序，解決當前重大行政決策風險評估面臨的困境。但是，大數據決策對樣本數據以及決策系統的安全性提出了更高的要求，一旦算法存在缺陷，或輸入的數據值錯誤或不夠客觀，則會導致決策錯誤，并且難于追責；同時，由于行政機關自身并不能開發智能決策系統，需要從企業購買，在算法不透明的情況下，行政決策面臨被第三者實際操縱的風險；大數據為社會公眾參與決策提供了平臺，通過廣泛采集信息和收集民情保證決策的科學性和民主性，但同時面臨著公民信息泄露和少數人訴求被“淹沒”的風險。為此，應構建數字時代多元主體參與、動態管理與全過程監督的重大行政決策機制，將數字技術貫穿于《重大行政決策程序暫行條例》中“草案擬訂”“公眾參與”“專家評估”“風險評估”“合法性審查”“集體討論決定與公布”“決策執行和調整”等程序，建立數據與算法安全審查機制，構建面向行政人員、數據管理者、算法開發者以及審查評估者的問責機制等。

⒉行政執法程序

行政執法是行政機關依據法律、法規和規章作出的行政許可、行政處罰、行政強制、行政給付、行政征收、行政確認等影響相對人權利和義務的具體行政行為的統稱。傳統執法程序的程序啟動、調查取證、決定、期限和送達等環節在數字時代都有新的改觀。

其一，執法程序的啟動。行政執法程序由行政機關依職權啟動，或依公民申請啟動。行政檢查是依職權啟動執法程序的前置環節，檢查中發現問題進而調查處置。數字時代“大數據行政檢查”令行政機關得以全面掌握市場監管、社會治理等領域的問題與風險，隨之依職權啟動執法程序。如此帶來的問題是“每個人處于監控之中”以及“全景式監獄”。有學者對技術的濫用表示擔憂：“大規模監控意味著每家窗戶前隨時有警察看守，此時被檢查對象無法按照自己的意志行動，也無法形成自主的人格”，“大數據檢查大幅壓縮了行政相對人的程序權利，其構成的全面監控、深度人格畫像、責任承擔異化有損人的尊嚴。”為避免行政權力過多干預市民生活、侵害意思自治，有必要規范大數據檢查的適用場合，限制執法程序的啟動條件，對數字技術檢查進行法治化建構。

其二，調查取證。在取證的手段上，行政機關獲得了更多的技術工具，但不能一味追求技術理性，需要限制技術手段的使用范圍、規范使用程序，減少對公民私人領域的干擾。在證據形式上，“電子數據”將成為重要的行政證據，為此，需要進一步明確電子數據的內涵和外延，以及電子數據的生成、存儲、處理和認定規則。在舉證責任上，簡化行政程序的同時也帶來舉證責任在行政機關和相對人之間的實質轉移。以行政許可為例，行政審批的無人化改變了《行政許可法》第34條、第37條對行政機關實質審查義務的設定，“告知-承諾”“容缺受理”代替了行政機關的實質審查，原許可程序的過濾篩查功能被交由信用監管等事中事后監管工具承擔。

其三，作出行政決定。“行政決定無人化”帶來了法律責任的承擔問題。當前某些領域執法決定的作出已采用自動化系統，未來行政裁量會越來越依賴機器作成。如果公民對自動化系統作出的執法決定不服提起行政復議或訴訟，是否要對自動化系統進行審查，以及采取什么程度的審查？如果行政復議機關和原決定機關采用了同一套自動化系統，是否會實質上剝奪了當事人的復議權？問題有待實踐與理論的回應。

其四，期限和送達。在數字技術廣為應用的今日，許多期限設置都需要重新檢討，譬如行政許可決定期限，如此方能激活行政效率。此外，在送達方式上也應允許多樣化的數字送達方式。

⒊行政調解和行政裁決程序

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》強調，“要創新工作方式，大力推廣現代信息技術在行政裁決工作中的運用”。借助數字技術，行政機關的糾紛解決效率和裁處能力都大為提高。如浙江省樂清市整合多平臺資源，打造數字化多元糾紛處理機制數據庫，以大數據支撐糾紛化解基礎信息來源，建立矛盾糾紛迅速流轉機制，把握矛盾糾紛排查主動性；推動全市人民調解員、律師通過微信群、“浙里調”“浙里辦”線上人民調解服務平臺開展線上調解，實現群眾矛盾糾紛化解“最多跑一地”。再如江蘇張家港的行政案件現場速裁機制，簡化了辦案流程和法律文書，采取智能的證據收集方式，大大提升了辦案效率。數字時代行政調解和行政裁決的審理主體、受案范圍、啟動條件、審理程序、證據要求等都需加以重新設計。

⒋行政公開程序

2008年開始施行的《政府信息公開條例》代表了傳統政府信息公開的模式，它以行政機關為中心，圍繞信息公開的程序加以建構，公開內容局限于“政府信息”，這難以適應數字社會對公共數據的需求。數字時代行政公開的功能除了滿足公眾知情權和建設陽光政府外，還有通過政務數據的開放共享促進經濟發展、提升社會治理水平的重要作用。因此，要實現政府信息公開范圍從政府信息向政府數據的轉變。2015年國務院發布的《促進大數據發展行動綱要》指出，要“修訂政府信息公開條例，積極研究數據開放、保護等方面制度，實現對數據資源采集、傳輸、存儲、利用、開放的規范管理，促進政府數據在風險可控原則下最大程度開放”。此后于2019年修訂的《政府信息公開條例》雖然細化了部分流程，擴大了公開范圍，但并未充分回應政務數據開放的需求，依然保持2008年條例中政府信息公開分散、保守的特點，也未對建立各部門之間的綜合協調機制和搭建統一的政府信息公開平臺作出規定。有學者進一步提議制定專門的“政府數據開放法”，完善政府數據開放的程序機制，界定政府數據開放的標準，建構統一的政府數據開放平臺，建構簡化、用戶友好型的政府數據開放系統。在將來行政基本法典的制定中，要將重點從政府信息公開轉到政務數據開放，為數字時代的數據流動提供制度保障。

五、結語

數字時代的到來令人民群眾對政府產生許多新要求與新期待，中央適時提出“全面建設數字法治政府”，為數治時代法治政府的轉型升級指明了方向。未來，各級政府要針對數字時代治理任務進行戰略規劃和分解細化，制定數字法治政府建設的路線圖和時間表；加強對公務員的技術與法治培訓，樹立包容治理、整體治理、智慧治理和風險治理等理念；穩步推進政府組織變革和程序改造，對法律原則和數字技術進行“法治-效能”的雙向調試。在總結以上經驗的基礎上將其落實為制度安排，以行政基本法典編纂為契機，明確數字法治政府的指導原則、組織與程序，為數字法治政府建設提供有力制度保障。