新一輪科技革命和數字技術的廣泛應用對政府治理產生了全方位影響。數字技術對政府治理具有明顯的“數字賦能”效應，但同時也提出了數字行政如何融入行政法治框架的新命題。在數字行政的場景中，大數據與算法相結合而形成的“數字權力”與政府治理的“行政權力”相結合，催生出一種新的治理技術及模式，即“數治”。有別于“數目字化”的治理，數治是行政權力以數字技術為核心驅動，通過大規模、深度化、持續性地收集、挖掘、分析、應用數據以發現、界定和解決社會問題的一種治理技術。

數治具有自我指涉及自我強化的特性，其賦能政權力與相對人權利關系結構的失衡。“數治”的廣泛應用，對行政法治所遵循的規則之治、理由之治、程序正義、權利救濟等價值和機制將帶來挑戰，相應地，行政法治系統需要進行轉型升級。但這種轉型升級并不意味著數治對行政法治原則和價值的顛覆，而是行政法治系統的技術調整和工具改進。回應數字政府和法治政府的深度融合、數字行政的法治約束等命題，一方面需要重申和堅持法治的價值系統，另一方面也需要依循協同演化邏輯，從數治的源頭控制、過程控制、結果控制、社會控制等維度，改進行政法治控制技術，改善行政法治外部生態。

一、問題與概念界定我們身處一個“數字化生存”時代。在我國，源于自下而上的技術驅動和自上而下的國家推動之合力，數字技術在國家和社會治理中得到越來越廣泛的應用。與此同時，數字化治理與法治之間的關系如何協同，已成為數字時代國家和社會治理法治化的重大課題。2022年6月，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》(國發〔2022〕14號文件，以下簡稱《意見》)提出了數字政府建設的整體框架和路線圖，其中就明確提出數字政府與法治政府深度融合的要求。在數字行政的背景下，基于“數字賦能”理念，數據采集、挖掘、計算等技術得到廣泛運用，國家治理對各種數據的需求不斷增大，大數據與算法技術的結合催生了一種“數字權力”。如果我們將權力理解為一種主導性、控制性力量，那么，數字權力就是基于對數據的占用和應用而獲得的一種控制和支配力量。在數字政府建設的背景下，以行政機關為代表的公權力主體利用大數據及相應技術而進行公共管理、風險監控、行政執法、社會服務的實踐，已展現了一幅數字行政的宏大愿景。一種數字權力與行政權力相結合的治理技術開始呈現，本文稱其為“數治”(governance by data)。“數治”是權力與數據處理及算法應用深度融合的治理技術。從實踐看，這種治理技術既可能與資本相結合，如平臺通過個人數據畫像(profiling)挖掘消費者潛在偏好、個性化定向推送內容信息、商品服務信息等；也可能與國家權力相結合，如行政機關根據公共監控數據預測公共安全、疫情、金融等風險。數治已成為大數據時代國家和社會治理的基本事實。本文所探討的數治，限于行政權力與數字權力相結合的行政活動領域。從法治視角看，無論是英美的“法治原則”(rule of law)，還是德國的“法治國”(Rechtsstaat)原則，都強調政府權力必須受法律控制、個人權利受法律保障等基本價值立場。

圍繞這些基本價值，傳統法治發展出相應的法律控制工具和機制，例如規則公開、程序正義、裁量理性、權利救濟、司法審查等。但以數據和算法為技術驅動的數字行政，對上述法治控制技術提出了新挑戰。本文的基本問題就是:數字技術在行政活動中的廣泛應用，將對傳統行政法治帶來什么樣的挑戰?數治是否會顛覆行政法治?行政法治系統應如何回應數治的挑戰?對上述問題，既有的政策表述與學理研究已有一定關注。從政策和實踐層面看，在“電子化”“自動化”“數字化”等概念，這種變化的背后所體現的其實是行政權運行技術的不斷發展。2002年，我國出臺首個國家電子政務總體規劃，強調政府利用IT技術尤其是互聯網改善公眾信息服務，塑造電子化、網絡化行政活動過程，促進“無需在場”的行政技術轉型。隨著電子政務與計算機技術的發展，多地提出政務辦公自動化的目標，行政行為自動化應用范圍不斷拓展。不過，從電子化到自動化的行政技術變遷，主要是通過行政程序變革，促進行政行為高效、便捷、透明。這些技術主要是在微觀的程序維度進行流程再造，尚未在宏觀上改變行政權運行的邏輯及治理模式。而隨著新一輪科技革命興起，特別是大數據和人工智能技術的廣泛應用，基于數據累積及算法技術迭代更新，行政的決策方式、治理手段、執法機制等正迎來系統性的變革。通過對個人和組織數據的大規模采集、處理分析及應用，行政機關獲得了巨大的數字權力，而這種數字權力與行政權力的結合正是數字行政的特質。法學界對數字行政的現有研究，主要以行政的“電子化”“自動化”為場景，分析這些場景中行政活動的程序性變化；對于數字行政造成的權力關系結構變化、行政權運行邏輯變遷等宏觀的、整體性問題，現有研究還顯得薄弱。實際上，數字技術驅動的行政，所帶來的不僅是技術權力與行政權力疊加的“量變”效應，而可能導致“質變”甚至“突變”效果。例如數字賦能可能導致行政權——相對方權利關系的進一步失衡，數字行政所遵循的技術邏輯與行政法治邏輯之間存在諸多緊張甚至沖突。從法治邏輯看，由于數字行政本質上仍然是行政權的活動，故理應納入行政法治框架，受到法律的控制，但問題是：面對高度技術化、迭代更新、依賴代碼和算法進行決策的數字行政，行政法治系統當如何有效應對?

二、數字權力與行政權力結合的場景化展開從行政活動目標對手段的需求看，數治技術與當代公共行政風險管理和控制的目標存在高度耦合。在現代風險社會中，行政的治理目標已從傳統的秩序維護和修復，逐步轉向風險預防和調控。政府需要針對各種不確定的經濟和社會風險進行未雨綢繆式的調控，以高效、精準地維護社會安全與秩序。傳統的行政權運行在組織維度上依靠科層制的分工，側重于在一個個特定的場景中執行法律，對處理整體性、大規模、跨部門的風險防控任務力有不逮。因此，一旦大數據、算法等技術興起，其實現政府治理目標的潛在效用自然會得到行政的青睞。這就是數字技術對行政權賦能效應的底層邏輯。與此同時，在利害關系愈發復雜、行政資源相應地愈發不足的政府治理領域，行政主體需要高效、精準地對交織的利害關系進行識別和調整，對瞬息萬變的復雜事實進行識別和化約。在傳統行政技術中，受限于執法者的認知、協調和抽象化能力，政府對于利益分配、利害關系調整的微觀處理能力受到多重約束，難以智能、高效地應對社會生活的復雜性。而在數字技術的支持下，大數據、智能算法、自動化決策等要素得到廣泛運用。新技術運用的規模效應，可以擴展治理所涵蓋的人口與地域范圍，化解行政領域的一系列治理難題。在治理的技術路線上，數字技術驅動的行政依賴對治理領域的人和事進行大規模數據化。人和事被化約為可由機器進行理解、分析、計算的數據集；基于對數據的處理分析，進一步由算法進行輔助性決策。在這一治理的路線圖中，數據、技術和權力深度融合，共同服務于政府治理的目標。例如，在風險規制領域，面向市場主體的數字化監管、面向公共安全的監控技術得到廣泛應用；在給付行政與福利行政領域，通過數據和算法的數字行政已漸成主流；在傳統的秩序行政領域，以數據加算法為核心技術的“預防式執法”模式也已在很多場景中得到應用。下文圍繞這些代表性場景，對行政過程中數治的基本運行機理進行分析。

（一）數字化監管

在傳統監管觀念和治理手段基礎上，為回應市場與社會中復雜、多樣的風險治理難題，政府將數字技術廣泛運用到行政監管領域。從現實背景來看，政府監管和執法的核心在于市場主體相關信息或數據的獲取，但由于資源與介入方式的限制，監管主體往往面臨信息不足、調控能力有限等困境。而數據采集、分析與算法模型的應用，可緩解數據信息不足、監管能力受限等困境，增強行政監管的效能和效率。正因為如此，政府高度重視數字化監管技術的運用。例如，《意見》提出：“以數字化手段提升監管精準化水平。加強監管事項清單數字化管理，運用多源數據為市場主體精準‘畫像’，強化風險研判與預測預警。”在風險規制的現實需求下，以高質量的大數據為基礎的數字化監管成為提升監管效能的基石。監管機構通過采集、分析數據，運用算法模式進行決策，從而對監管對象的行為及其趨勢進行分析，預測未來風險，并采取風險干預等措施。金融監管、市場風險監管、社會信用監管等，便是數字化監管的典型場景。例如，在社會信用監管的場景中，監管主體首先通過公民個人身份證號碼和組織機構代碼建立起統一的社會信用代碼，將市場主體的身份數字化，從而打破監管機構之間的數據壁壘，為數字化監管提供數據基礎的底層架構。在此基礎上，監管主體對監管運行架構加以改造，搭建專門的公共信用信息平臺，實現數據高效收集、共享、流動和開放。而后，在數據互聯互通的基礎上，監管主體可以大規模、持續性地處理匯集的大數據，通過算法對監管對象進行信用評價，這種信用評價，實際上就是對監管對象的數據畫像，可觸發后續相應的信用獎懲機制。例如，通過信用畫像導出的“黑名單”，不僅可以通過聲譽機制直接減損市場主體的信譽、商譽，還可以經由公共信用信息平臺銜接多元的監管手段，激活失信聯合懲戒措施。在此情境下，一旦信用數據出現錯誤，或者數據處理的算法模型出現偏差，就可能導致個體或者群體被“誤傷”并承受后續的不利影響。進一步，在數字化監管中，基于對行為人過往行為數據的分析，可預測其未來行為模式及風險，這種持續性、累積性數據處理，可提升風險規制的科學性與精準性。例如，在金融審慎監管的場景中，監管者不斷將新的數字技術應用到監管過程中，建立涵蓋監管機構和被監管對象在內的大數據監管平臺以及“監管沙盒”(regulatory sandbox)等機制，以提升風險識別、風險衡量、風險決策的能力。在北京地區對非法集資行為的監管實踐中，通過機器學習和計算得出的“冒煙指數”越高，表明監管對象越接近非法集資的特征，監管部門可以及時監測預警，做到“打早打小”。不過，在實際操作中，這類預測式的數字化監管可能大幅壓縮監管對象的程序性權利，且可能會因為數據質量問題而導致預測精準性下降，這些都會影響數字化監管的理性、公平和公正，導致治理失靈。

（二）公共監控

在社會治理層面，為應對復雜、多樣的公共安全風險，監控技術得到廣泛運用。例如，在疫情防控、網絡管控、反恐等領域，政府大量運用數字技術，采取視頻監控、生物識別、行程軌跡排查等方式，對個人數據進行采集、分析和挖掘，從而防控相關風險。隨著監控技術的迭代更新及其大規模應用，“監控型國家”(surveillance state)初露端倪。監控型國家并非一種國家形態，而是一種國家治理技術。例如，在應對新冠疫情的防控中，疫情防控機構通過與第三方合作，引入區塊鏈、大數據、通信網絡、人工智能等監控技術；借助這些技術，以自然人生物信息和物理活動軌跡等數據作為要素，運用算法對數據進行分析、挖掘、評估、決策，從而助力風險防控等治理目標。在上述場景中，健康碼、場所碼、數字哨兵等“碼治理”，實際上就是數治的典型樣態。“碼治理”是基于數據采集和分析的政府治理。就數據采集看，政府可經由大量渠道采集個人數據———除個人自主申報以外，還包含平臺、單位、社區、商業場所、醫療衛生機構等提交的數據；就數據處理看，“碼治理”依靠算法對數據進行計算，并將計算結果轉化為行政性的決定。相較于傳統的依靠科層制的組織、法律規則、行政程序、證據規則等技術進行治理的行政活動，“碼治理”主要依靠數據、代碼、算法模型等技術而展開。有研究者指出，包括“碼治理”在內的數治有助于提高治理的規模效率。但同樣值得注意的是，“碼治理”技術也具有負外部性。例如，數字化監控以行政職權為后盾，數字技術與行政權疊加，加劇了行政主體與相對人之間的信息不對稱和權力結構失衡，這不僅限制了相對人的程序性權利，而且也制約了其救濟權。同時，數治具有“自我指涉”的邏輯特性，實踐中也存在技術運用的慣性和路徑依賴。已有一些地方基于路徑依賴，試圖將原本限于疫情防控用途的健康碼技術延伸到常態化、全方位的社會風險監控。這種數治技術的廣泛應用，還將對社會主體權益產生漣漪效應。比如，健康碼信息經由聯動機制直通各層級、各地域，并關聯多元場景下的人身自由、財產權、名譽權、平等權、受教育權等重要權益。在這一背景下，“影響我們生活的將不再是守則規定，而是由觀察、監視、預測、評價、引誘和勸告所組成的一個多面的復合體”。面對全方位的個人信息權益侵害風險，“碼治理”模式尚欠缺有效的權利保障機制。

（三）福利算法系統

數治不僅廣泛應用于風險行政領域，也深度嵌入給付行政與福利行政領域。應當承認，數據和算法驅動的福利分配，可以提升行政的便利性，降低管理成本；可以更精準地測算申請人的基本情況，標識與評估各種變量與約束性條件，進而導向一種具體情境考量與動態反思平衡的實踐理性。例如，澳大利亞近年來的收入支持福利算法系統(income support payments)經由高頻、準確、大規模的數據來分析受資助者的行為模式，進而確定資源分配政策與資格標準，有效實現了防止福利依賴和促進合理給付的雙重目標。在我國，公共服務、社會保障中的數據收集、共享及應用也不斷推進。《意見》提出：“推進基本公共服務數字化應用，積極打造多元參與、功能完備的數字化生活網絡，提升普惠性、基礎性、兜底性服務能力。”不過，值得注意的是：在福利行政領域，通過數據和算法的決策雖可能增進行政效率和決策一致性，但也可能帶來負面效應。例如，對個人而言，國家給付雖是授益性的行為，但對個人數據的大規模采集、處理及算法自動化決策，也會給個人信息權益帶來侵害風險。福利行政的柔性外衣，也可能遮蓋行政權變相減損公民人格尊嚴、歧視等問題。例如，在印度，聯邦政府主導的生物身份識別工程(Aadhaar)對全國人口進行生物識別數據收集，進而設計社會福利分配算法，結果導致行政權擴張過度與侵害個人權益之后果：表面上基于自愿、實際上變相強制的身份識別碼適用范圍不斷擴大，導致諸多“數字難民”的出現；商業機構搭車獲取政府數據庫資源，大規模數據泄露事件頻頻發生，公民的主體自治、身份權益、安全保障、平等權益受到巨大沖擊。又如，在數治技術主導的分配行政中，一旦個人數據出錯或者算法內嵌歧視，一些個人將會面臨被系統“鎖定”的困局。基于數治的“自我指涉”特性，如果個人被系統誤判，不公正、歧視將會被固化。

（四）預防式執法

將目光投向秩序行政領域，也可以發現數治的應用場景。預防式執法、預測式警務這類治理技術日益受到青睞。執法者基于監控、數據、算法、預測等技術，可采取“先發制人”的執法措施。例如，德國警方利用AI技術分析犯罪數據，劃定違法高發地區，通過提高警惕強度和警力投放來預防違法犯罪。又如，2010年之后，洛杉磯警方借助Predpol公司的預測性警務技術，分析警方內部機密數據和其他數據，預測公共安全和治安風險。該技術可預測給定時空范圍內違法犯罪活動的發生概率分布地圖，警方據此可精準分配警力。在我國，國務院發布的《新一代人工智能發展規劃》也提出：“要利用人工智能提升公共安全保障能力。促進人工智能在公共安全領域的深度應用，推動構建公共安全智能化監測預警與控制體系。”《意見》也強調：“著力提升矛盾糾紛化解、社會治安防控、公共安全保障、基層社會治理等領域數字化治理能力。”就此，一些地方已有了相關實踐，如廣東公安推進防空圈、智能感知安防區大數據建設，通過安防區、聯網門禁、卡口等設備，根據算法預測加強巡邏防控與疑犯追蹤。可以預見，數字技術驅動的預防式執法，對于秩序行政的效率、精準、威懾性具有促進作用。但以大規模監控為基礎的預防式執法，微觀層面可能導致對公民私人空間的過度窺探，宏觀上則可能帶來社會的寒蟬效應。與此同時，對預測性警務技術的依賴，會誘發執法者的思維定勢，而執法者的思維定勢又可能進一步被植入到數據處理的算法之中，這將加劇算法決策的偏見。這樣一來，法治主義所要求的權力制約、程序理性等原則將受到侵蝕。綜上可見，在諸多行政場景中，數字技術日益受到青睞，數字技術與行政權力相結合的應用場景不斷拓展。隨著數據集成度越來越高，在個別場景中的數字技術運用將會聯動其他領域，導致漣漪效應和輻射效應。我們有必要從場景化觀察切入，對數治的特質及其整體效應進行探討。二、數治的內在邏輯及外在效應

（一）數治作為治理模式的內在邏輯

從學說史看，“數治”的源頭可追溯到將數目字和量化統計(number)引入治理理論(governance theory)的努力，其關注點是治理中的量化和數理統計工具。制度經濟學的奠基人之一康芒斯和諾貝爾獎得主威廉姆森，都主張治理范式以“沖突，互利與秩序”(conflict ， mutuality and order)為中心，強調制度與規則的基礎性地位，并未將數理統計置于治理技術的核心。不過，1990年代興起的公司治理(corporate governance)，2000年代開始的全球治理(global governance)和多元中心治理(polycentric governance)等治理理論，不斷突出以概率計算、統計規則而非制度權威為中心的治理模式。在總結治理理論變遷的基礎上，法國學者阿蘭·蘇皮特(Alain Supiot)提出了“數目字化治理”(governance by numbers)概念。他結合統計學與社會學家德魯西耶爾對統計史的研究，指出“數目字化治理”的本質是以數字及其運算(calculation)為主要治理手段的治理模式。該模式的核心是基于人工語言(數字)、運用量化和數理統計方法進行決策，決策主體既可以是正式的國家和政府，也可是非正式的組織和私主體。“數目字化治理”強調以個體選擇、統計模型和量化工具為核心的治理。在該理論的圖景中，傳統的法律規制手段(如行政許可、處罰)逐漸被指標設定與量化評估取代，而由于這些量化統計工具本身來源于對市場交易的分析，因此，公共決策在運用這些工具時，自然會吸納市場供需均衡及價格機制的分析邏輯，其實踐一定程度上也就自然會向市場化決策靠攏。在蘇皮特看來，“數目字化治理”技術淡化了傳統的國家和法律在治理中的作用，模糊了國家與市場的邊界。相比較而言，法治以國家強制權力為基礎，運用基于自然語言的法律規范而展開，因此在治理的主體、技術等維度與“數目字化治理”有本質區別。“數目字化治理”的核心在于運用基于人工語言的量化統計方法，并不強調國家與市場主體間清晰的邊界，也不對正式與非正式制度規則做本體區分。“數目字化治理”的目標是以數字(numbers)及其運算(calculation)管理社會，依靠數理統計機構作為更加中立的裁判者，實現共同體的良善治理。其試圖以精確而完備的人工語言構建量化和統計的數理模型，取代以模糊而開放的自然語言構建的法律規范及其解釋(interpretation)體系。如果說現代法治的模型是一臺初步的“自動售貨機”，其運轉仍需法律實踐者通過文本解釋進行維系的話，那么“數目字化治理”的理想便是進一步去除人的因素，嘗試在量化與計算之中使個人裁量最小化。應該看到，當下數字政府的建設與行政權運行過程，的確應用了很多量化統計技術，但究其本質而言，“數目字化治理”與“數治”的底層邏輯存在明顯差別。“數目字化治理”以人工語言構建數理統計模型，強調數字計算相對于國家權力的獨立性、中立性、超脫性，數目字計算與公共權力是“脫鉤”的、保持距離的；而在“數治”場景中，以數據處理、算法決策為代表的數字權力，與行政權高度融合。數字權力與行政權深度結合，甚至數字權力嵌入行政權運行過程，以技術賦能行政，這構成數治的底層邏輯。這種邏輯的實踐展開自然會對現有的政府治理模式和行政權運行方式產生巨大影響。

（二）數治的技術效應

1.數治賦能效應如前所述，數治是公共權力以數據處理為核心驅動，通過數據技術和算法，以識別、界定、解決社會問題的一種治理技術。在這種治理技術輻射之下，每個給定的治理場景和語境都需要對資源配置、關系設定、工具選擇等治理要素展開重新考慮。輻射到國家治理中的數字技術具有顯著的政治和社會功能，數字技術與公共權力的結合，增強了國家的社會測量能力，拓展了國家權力的作用范圍。依靠數字技術的力量，國家可進一步延伸和放大其權力作用效果。“我們的身體、我們的社會關系、自然界，以及政治和經濟———一切都將以更精細、精確、透徹的方式被獲取、分析和評價。”例如，通過監控、數據分析、算法等技術，行政權力可深度進入各治理場域，針對各種不確定的社會因素和風險，進行未雨綢繆式的預先調控和風險管理。以數據處理、分析、算法決策為代表的數治技術的廣泛運用，不僅延伸了行政權輻射的范圍，放大了行政權的作用效果，而且在一定意義上對原有的公共治理結構、組織模式、運作機制、歸責原理等產生沖擊。在傳統的治理格局中，政府通常被認為是最主要的甚至是單一的權力主體，但在數字時代，掌握數據和技術的資本集團，聚合了經濟權力與技術權力，對國家中心的治理格局造成沖擊。國家權力與資本集團之間，存在著微妙的既競爭又合作的關系。例如，作為監控中介(Surveillance intermediaries)的大型互聯網平臺，在一些場景中往往會根據國家設定的“協助義務”或者合規要求，獲取和分析特定對象的歷史數據和實時動態數據，協助行政機關對特定目標和事項進行風險監控及管理。上述觀察提醒我們，分析數字時代的治理主體、治理結構及治理工具，視野不能僅限于傳統的國家組織的治理，而需要考慮資本、技術、權力融合共生的治理格局和生態。數字行政不僅是行政技術的變化，也是治理模式的變化。

2.“自我指涉”效應從系統論的視角觀察，數治具有明顯的自我指涉(self-referential)效應。數治依賴數據、事先編寫的代碼、機器學習、算法等技術進行計算和決策，其遵循的邏輯是一種數據和算法“自足的”邏輯，亦即“計算結果來自算法與大數據本身”，因此，很難從外部視角對基于數據和算法的分析結果進行反思性的評價。在這個意義上，數治幾乎是不可能犯錯的，因為其遵循一種封閉和自我循環的邏輯。即便出現錯誤，也只能在技術的自我循環邏輯指引下，按照技術給定的路徑尋求解決方案。例如，在以“健康碼”為代表的“碼治理”場景中，如果數據輸入錯誤或者算法模型的特定參數出現偏差，系統對特定個體的數據畫像就會出現錯誤或偏差。但針對這些錯誤和偏差，很難從外部進行反思性的評價，也很難進行有效的審查和糾偏。不幸的是，基于數據和算法模型展開的數治，在技術上恰恰依賴對復雜社會事實的簡化處理，也就是“復雜性化約”技術。如果不對現實中復雜的社會現實進行數字化和編碼，轉換為系統可以理解的語言，數治技術系統就很難運行。數治內在的“復雜性化約”需求，意味著技術系統所面對的世界與真實的世界之間并不總是重合的，治理技術與治理情境之間可能發生錯配，從而導致治理的失靈和異化。

3.“自我強化”效應上述“自我指涉”效應，在數治的應用過程中會進一步導致“自我強化”效應。數治本質上是一種遵循“技術至上”邏輯的工具理性系統。這一系統基于數據、代碼、算法而發生作用，具有知識和技術的壟斷性特征，在運行程序上具有封閉性和自足性，這容易淡化和忽視權力運行的反思性和開放性要求，呈現不斷“自我強化”(self-reinforcing)的特性。例如，數治系統中的學習型算法，不斷將前端的數據處理結論反饋到后續的模型調整和算法改進之中，自我產生出新的代碼與腳本。這一過程不斷在閉環中延續展開，難以防止系統自身運行的慣性。系統的慣性作用不是修正錯誤，而是通過新的數據和模型調整來掩蓋錯誤。這一可能性意味著數治的工具理性并非必然的、絕對的。在現實中，國外福利管理系統和預防式執法場景中的數治實踐，已經暴露出這方面的問題。如果不對數治“自我強化”的效應保持足夠警惕，行政組織將面臨路徑依賴甚至“被鎖定”的困境，被數字技術反向控制。數治的數據整合與算法演進技術，契合了韋伯所講的現代社會對于工具理性的追求。受“大數據神話”、技術賦能與績效激勵等因素驅動，加之社會對風險控制、社會福利之偏好的助推，數字時代的政府治理無一例外地追捧數字技術。特別是在法律系統對數據處理活動的約束比較寬松的環境中，政府獲取數據與利用數據的法律門檻很低，從國家的視角看，社會中的人和物都是數據。政府對數據的需求和欲望與日俱增，甚至出現先收集數據，再考慮其用途的目的—手段倒置，這在公共監控場景比較明顯。同時，隨著技術不斷迭代，數治應用場景越來越多，社會現實的數字化程度不斷提高，公共治理對數治的依賴程度也隨之不斷增強。行政組織成為日益依賴數治的“計算組織機構”，數治的自我指涉和自我強化效應也將投射到行政組織系統。在這個意義上，數字賦能并非沒有風險。數字賦能效應可能為行政權力的非理性行使披上摩登的技術合理性外衣。在更糟糕的情況下，權力主體可能利用數治的自我指涉和強化邏輯，對特定的個人、群體進行支配和操縱。

4.關系失衡效應數治也加劇了行政權力與相對人權利關系結構的失衡。傳統行政法上所擔心的行政權相對于個體權利的不對稱優勢，在數治場景中進一步強化。對大數據技術、算法技術等技術權力的占有和行使，需要很高的技術和資金門檻。這些技術權力與行政權力相結合，在政府治理的結構維度和程序維度，都顯著強化了行政權力。這也正是“數字賦能”的含義之一。但數字賦能效應具有明顯的非均衡性。從治理結構維度看，行政權獲得了技術賦能效應，而面對政府所擁有的龐大政務數據和數字技術，相對方所面臨的被壓制感更加凸顯。從行政程序維度看，傳統行政程序所強調的公開、參與、程序公正、說明理由等理性化要求，在數治場景中遭遇空前的危機。數治技術所依賴的數據集往往是不公開的，即便公開，個人也往往無法處理和分析代碼化的數據集。算法決策存在著邏輯閉環、自我指涉等特性，大大限制了行政程序中參與、辯論、說明理由等機制，甚至影響到后續的司法審查等救濟程序的功能。

四、數治對行政法治的影響

（一）數治與法治間的張力

前文分析表明，作為一種治理技術的數治，主要關注治理的工具有效性和效率，而非治理的價值理性與可接受性。但作為行政權與數字技術相結合的數治，本質上仍是行政權的行使方式，因此必須納入行政法治的約束框架。行政法治具有豐富的內涵，但可從三個方面來理解其核心。第一，法治是“規則之治”。行政法治原則要求政府權力受法律約束，行政活動依法進行。法律規則應當具有公開性、明確性、可預測性，以“指引社會主體的行動”。我國的依法行政原則及法治政府建設，也強調這種以法律規則為基礎的政府治理模式。第二，法治是“理由之治”。法治以規則為治理基礎，但行政權行使需要圍繞規則展開理性化的討論和說服。瑪蒂爾德·柯恩(Mathilde Cohen)指出:“法治所要求的無非是國家無論做什么都是以一種可預期的、持續一致的方式做出并通過理由加以證成。”因此，行政權依法行使，不等于行政主體單方面、壟斷性地執行法律規則，而需要通過開放和競爭性的程序展開討論和說服。公共理由(public reason)是制約權力并促成其理性化運行的實質要素，可增強法律規則的實踐理性。第三，法治是“價值之治”。法治所依賴的規則和實踐理性，意味著法治不僅是一套治理工具系統，更是一套治理的價值系統。無論是英美的“法治”理論，還是德國的“法治國”原則，都將個人尊嚴和權利保障作為價值依歸。例如，在論述法治的基本價值時，拉茲指出:“尊重人的尊嚴意味著將人視為能夠規劃和謀劃未來的人。因此，尊重人的尊嚴包括尊重他們的自主權，尊重他們控制自己未來的權利。”作為規則之治、理由之治的法治，在邏輯上是通過規則的形式理性及實踐理性，來保障個人的尊嚴、權利和自由。當事人參與機制、司法審查機制、權利救濟機制、行政問責機制等行政法治的基本制度，都服務于行政法治的價值目標。關注工具有效性和效率的數治，與行政法治之間存在著緊張關系。首先，從法治的“規則之治”要求來看，法治建立在事先制定并公開的法律規則基礎之上，法律規則構成法治的底層架構。這些規則以自然語言作為載體，可以為社會主體所理解。數治以大數據、代碼、算法為底層架構。這些以人工語言為載體的、高度技術化的邏輯規則，存在著很強的技術鴻溝，很難為普通人所理解。技術治理需要對社會事實和法律規則進行數字化轉換，但這一“轉譯”過程面臨很高的簡單化約甚至“誤譯”風險，由此往往帶來數治的不確定性和偏差。例如，現實中的社會信用評價、“碼治理”等數治場景，便存在明顯的算法黑箱、算法偏見等問題。其次，從法治的“理由之治”要求來看，法治強調通過公開、參與、競爭性的法律程序呈現事實和理由，進而將法律規則的形式理性進一步轉化為得到公共理由支持的實踐理性。而在數治場景中，數據處理、算法決策等計算活動，是由技術系統在封閉的、自足的閉環中展開。算法決策并不需要其他理由，因為算法就是理由，代碼就是法律。數治的上述程序特性，實際上消解了行政主體行使權力時在程序上所負有的公開、公平、說明理由等法定義務。例如，行政機關將特定主體列入“黑名單”、健康碼“彈窗”等行為，都是對當事人權益產生重大影響的行政決定，但在上述數治場景中，當事人的知情、參與、抗辯等程序權利被架空，行政機關的證明義務、說明理由義務被虛化。類似地，在預防式執法、金融審慎監管等數治場景中，通過監控、數據分析和算法進行決策，其所依據的是算法的邏輯而非法治所要求的公共理由。再次，從法治的“價值之治”要求來看，法治強調對權力的約束、對個人尊嚴和權利的保障。但數治主要是一種關注工具有效性和效率的治理技術，側重于治理的事實和工具維度而不是價值維度。從技術維度看，雖然也可以通過行政機關采集、處理個人信息的正當性、必要性等法律要求，以及通過設定算法的倫理和法律規則等方式，將法治的價值訴求“內嵌”到數治系統中，但這一過程依然需要借由技術化路徑而展開，因此，不可避免地存在著工具理性對價值理性的影響甚至主導。從數治的工具有效性邏輯看，為了讓數治更為有效，就需要更多、更精準的數據，需要更深入的數據分析，需要更強大的算法。因此，工具有效性的邏輯與價值體系的維護之間所存在的張力將是激烈而持續性的。最后，從責任和歸責機制看，行政法治關注針對特定機構及決策主體的“授權—歸責”邏輯，強調權責對應，有權必有責；而基于數據和算法而進行的行政活動，盡管本質上仍然是行政主體行使權力的行為，但由于行政權的行使與數字技術高度融合，特別是基于數據分析和算法計算而作出的“自動化決定”，有可能使原本清晰的權力—責任機制模糊化。例如，對于自然人“健康寶”的彈窗行為，到底如何認定其行為性質?是否可以通過行政復議、行政訴訟機制進行審查?這些問題在行政法理論和實踐中都需要回答。進一步，如果對數字行政的決定提起司法審查，面對數字化、智能化技術驅動的行政決定，法院是否有足夠的能力和手段進行審查?數治在行政過程中的廣泛應用，強化了行政對司法的信息和技術優勢，這種技術優勢可轉化成行政權相對司法權的結構性、系統性優勢，使得數據支撐取代了證明，算法決策取代了說明理由，在這種情況下，司法對行政活動的問責和監督將逐步被虛置。與此同時，數治技術也削弱了行政相對人的參與和救濟權，面對技術外衣包裝下的行政權活動，利害關系人往往覺得很難進行挑戰，提起訴訟的動力也會受到抑制。例如，在現實中，雖然列入“黑名單”“碼治理”決定等數治場景引發很多爭議，但向法院提起訴訟進入司法審查的案件寥寥無幾。

（二）法治如何應對數治?

面對數治與法治之間的張力，行政法治應如何應對?對此，法學界已給予越來越多的關注。歸納而言，現有研究對數治時代的法治變遷提供了兩種路徑。一種觀點認為，數字化、數智化將對原有法律系統造成顛覆性的影響，將導致原有法治范式發生重大變革，故法治亟須系統性的范式重構。另一種觀點認為，數治技術的廣泛應用并未對法治系統構成根本性挑戰，不應過度估計大數據、人工智能、算法等技術應用對法治系統的影響，現有的法治系統只需適當調適，便可以應對數治實踐帶來的挑戰。面對數字技術廣泛應用于國家和社會治理的現實，法治系統需要相應調整已成共識，分歧在于應該調整什么?如何調整?為回答上述問題，我們需要剖析數治技術沖擊下法治的“變”與“不變”之道。數治的內核是行政權力與數字技術融合的一種治理技術，它本質上是一套工具系統。行政法治是對行政權進行理性化約束的規則和價值系統，是對行政權活動所提出的規范性要求，“是一個在實踐中可以在不同程度上實現的一般性的規范性原則”。但需要注意的是，法治不僅是一套規范約束工具，它還是一套價值系統。法治的規則之治、理由之治具有一定的工具意義，這些工具最終都指向法治的價值系統。法治是工具理性和價值理性的復合體，其工具理性服務于價值理性。在數治的場景中，法治的“失靈”主要是因為數治這一工具系統對法治的工具系統(如規則、程序、歸責、司法審查、權利救濟等機制)帶來巨大沖擊。但在數治的應用場景中，我們不能拒絕行政法治中價值系統所提出的要求，例如程序正義、公正裁量、權利保障等規范性要求。因此，數字行政、數智行政、數字政府或本文所稱的“數治”，本質上都屬于行政權行使的技術范疇，“變化”的是行政權活動的方式、技術和工具，“不變”的是行政權這一權力要素。數治既然屬于行政權的活動形式，就必須被納入法治系統控制。《意見》所強調的“數字政府與法治政府建設深度融合”的命題，也體現了前述規范邏輯。數治帶來的行政活動方式、技術、邏輯等變化，都屬于行政的工具和技術變遷，這要求行政法治的控制技術及工具進行相應變革。在行政法治的演化和發展歷程中，這種情形并非今日獨有。例如，消極國家時期的英美行政法對行政權進行控制的核心機制是司法審查，但隨著“行政國家”和“福利國家”的興起，行政的方式、技術發生了巨大變化，傳統的司法審查機制很難全方位控制行政活動，行政程序法迎來了發展的浪潮。法律與行政之間的這種互動，類似于行政技術與法律控制技術之間的“裝備競賽”，是一個不斷延續、不斷展開的過程。此時，法治的價值系統正是驅動法治不斷回應、變革其控制系統的內在力量。上述分析表明，數治技術的運用將會對法治的工具系統帶來巨大沖擊，但并不會顛覆法治的價值系統。在規范意義上，數治仍要服從法律的命令。但法治價值系統的維護離不開有效的法律工具，法治的工具失靈將會導致價值承諾的落空。面對數治帶來的行政方式和技術變遷，行政法治的工具轉型升級，已是數字時代行政法制度變革的重大任務。我們需要重申法治價值系統的根本立場，并以行政法治的價值系統為指引，針對數治的基本要素，例如數據處理、算法倫理、算法歸責機制等，對行政法治的工具系統進行調整和優化。五、法治約束數治的路線圖數治背景下法治的工具轉型，整體思路是針對數治的基本要素，結合數治應用場景，來改進行政法治的控制工具和機制；隨著數治要素的變化(例如新技術的出現)及應用場景的拓展，法治的工具轉型也需要同步調整。這種情形非常類似于行政法發展史上“行政—法律”之間的互動關系。數治是行政方式和工具變遷的結果，行政變遷需要法治的調控和回應，而這也正是驅動行政法控制工具和機制變遷的動力。“數治—法治”之間相互作用的變遷過程，類似于系統論中的“協同演化”(co-evolution)機制。數據、算法、自動化技術等因素，是數治相較于傳統行政活動的關鍵技術變量。遵循協同演化邏輯，法治系統對數治的約束，也需要針對數據、算法等關鍵變量而進行控制手段和機制的改進。

（一）源頭控制：對數據處理的規則約束

數治以數據為基礎。在數字化時代，國家是最大的數據處理平臺。當代行政活動以海量的數據處理為基礎。數據采集、處理、分析以及在此基礎上的新型決策、監管、執法形式，提升了國家的管制和治理能力，但從個人和社會的視角看，數據處理對個人權益具有復雜的外部性影響。一方面，國家的數字化治理在提升治理效能的意義上有助于增進公共福祉，因而具有“正外部性”；另一方面，數字化治理所帶來的國家過度侵入私人自治空間的威脅及其心理效應，對個人權益也帶來“負外部性”影響。行政機關違法的、過度的個人信息處理活動，不僅會直接侵害個人信息上承載的相關權益，也會造成社會成員在心理層面的焦慮和恐懼感。因此，對數治的法治約束，首先需要對行政機關處理個人信息等數據處理活動進行法律控制。當下諸多關于數字法治、法治的數字化轉型等討論，已經意識到對數據處理進行法治化調控的重大需求。在立法層面，《網絡安全法》《民法典》《數據安全法》以及《個人信息保護法》等法律，都注意到了將行政機關處理數據活動納入法律控制框架的必要性。例如，《網絡安全法》規定了處理個人信息的正當、合法、必要原則，《民法典》對公共場所的監控作了規定，《個人信息保護法》明確行政機關處理個人信息的活動原則上適用該法的規定。從行政法角度分析，行政機關處理個人信息和其他數據的行為，在法律性質上屬于行政行為，理應受行政法治原則的約束。例如，為履行法定職責收集、處理個人信息，行政系統內進行數據共享、行政機關委托市場主體處理信息等行為，具有行政性、高權性、單方性等特質，具備行政行為的典型要素。但無論是《民法典》還是《個人信息保護法》，對于數字行政場景中行政機關處理個人信息和其他數據的法律控制機制，都存在系統性不足。例如，對于行政機關處理個人信息活動中如何貫徹正當、必要和最小原則，行政所追求的公共利益與個人信息權益如何平衡，行政機關間的數據共享和利用應當按照何種標準和程序規則進行，法律責任機制應該如何設計等制度和實踐問題，都亟須在行政法治維度進行回應。在當下的數治實踐中，受數據賦能效應的激勵，行政對數據的需求和胃口越來越大，傳統行政法比例原則對數據處理行為的控制效用遞減。從行政活動目的來看，行政機關處理數據目的寬泛，甚至在手段—目的關系上出現邏輯倒置，將數據處理這一手段異化為行政目的。對此，應當堅持數據處理目的明確、權限合法、程序合法、內容合法等要求，完善行政機關處理數據的合法性框架。制定國家機關處理數據的專門性立法，是對數字行政進行法律控制的起點。法治作為“規則之治”的邏輯，要求行政法從行政機關數據處理的正當性基礎、權限合法性、內容合法性、程序合法性等方面，對作為數治基礎的數據處理活動提供有效的規則指引。面向數治的現實場景，根據行政法治基本原理，盡快制定調整行政機關處理數據活動的專門立法，應是當前我國“數字法治政府”建設的緊迫課題。

（二）過程控制：行政程序的變革

數字時代的行政法治需要重點關注數治的過程，從行政程序維度優化法律對數治的控制技術。以“行政國”背景中的行政活動為控制對象而發展起來的行政程序制度，主要通過公開、公平、參與、競爭等原則和程序機制對行政活動進行約束，以實現行政活動的程序正義和程序理性。但隨著“行政國”轉向“信息國”(information state)，大數據和算法驅動的行政技術應用于越來越多的場景，傳統行政程序對行政過程控制的功能受到極大限制。針對數治帶來的沖擊，我們亟須反思行政程序控制機制的有效性問題，展開行政程序控制技術的升級。首先，數治對行政程序的公開原則帶來極大沖擊。行政公開要求行政行為的規則依據和活動過程對社會和當事人公開。以行政處罰為例，公開原則要求處罰的依據公開、事實公開、理由公開、結果公開，但在“黑名單”“碼治理”等數治場景中，行政決定主要是通過數據處理和計算而自動化作出的，行政主體并不會向當事人公開相關依據、事實和理由。即便行政主體愿意公開，個人也無法理解以機器語言作為載體的數據集、代碼、算法。其次，數治將顛覆行政程序的參與原則。基于數據處理和算法決策的技術系統構成一個代碼所控制的邏輯閉環，當事人無法參與到這一由行政和技術合一的權力作用過程中，他們所能做的只是接受將要到來的命運，而不是參與其中并為自己的權益而斗爭。對當事人參與權的技術化限制，將進一步加劇行政權———相對方權利的結構關系失衡：面對技術和權力的聯合，個人的“無力感”增強，而行政的力量被進一步放大，可以單方面對技術系統進行操縱。再次，數治對行政程序公平原則帶來極大沖擊。一般認為，程序公平的核心要求是程序的“中立性”(neutrality)。在行政法上，無論是英國法上的“自然正義”(natural justice)還是美國法上的“正當程序”(due process)，都將程序的中立性作為程序正義的底線要求。在傳統行政程序中，程序中立性要求體現為職能分離、回避、克服偏私和偏見等程序機制。而在數治場景中，作為行政權行使基礎的大數據，要求不同職能部門的數據共享，這實際上會導致調查、決定、執行等行政職能的融合。數據處理技術、算法技術等，從形式上看具有“技術中立”的特性，但常識和經驗都表明，技術是人設計的，必然受到人的影響。無論是數據還是算法模型，作為系統運行指令的代碼，不可避免都會受行政機構目標和價值偏好的影響。在某種意義上，對技術系統輸入指令代碼的過程，也是一個輸入偏好的過程。技術的“中立性”只是一種想象而非事實。最后，數治對行政程序的公開、參與和中立等控制機制及其功能的弱化，消解了傳統行政程序所強調的“權力—權利”競爭性結構。在數字技術主導的行政過程中，行政對知識、話語、權力的壟斷性地位不斷強化，身處這種行政活動過程中的當事人，不斷地被技術和權力邊緣化，失去了對行政權進行競爭性約束的能力，甚至陷入技術和權力控制的“閉環”。例如，在“碼治理”場景中，即便健康碼系統對個人作出錯誤決策，個人既無法在決定作出的過程中進行抵抗，也很難對其認為錯誤的決定進行挑戰，只能按照技術系統的邏輯和指令采取補救性的措施。這種由權力和技術主導的程序結構一旦形成，傳統行政程序所要求的通過“說明理由”機制就會被逐步瓦解，數據、代碼和算法邏輯取代了理由。對此，數治技術的運用必須堅持正當程序的價值理念，應設計必需的程序理性標準與框架作為數治的運用前提。

（三）理由之治：對算法的法治約束

算法技術與行政的結合，一方面影響行政的程序正義，如程序中立性、當事人參與和抗辯權，對此前文已做討論；另一方面也影響到行政的理性化過程，即“理由之治”的法治要求。對算法的法治約束是數治時代法治技術變遷的緊迫要求。限于篇幅，本文僅針對算法行政的適用范圍及適用程序兩個方面，探討相應的法律控制技術。

1.算法決策的適用范圍限制無論多么強大和有效的技術，都是手段而非目的。手段的適用必須受到目標約束和價值指引。應當看到，并非所有行政活動都適宜引入算法決策。僅僅強調技術的工具有效性而忽視價值和目的，行政活動就會偏離國家目的，導致手段與目的關系的錯位。例如，在涉及社會成員核心權利和自由的場景中，算法的應用意味著將人的權利“轉譯”為數據、代碼、參數，通過數學模型進行計算、決定人的命運。這種算法應用把人當成技術操控之下的一組數據，這將導致政治哲學層面的巨大爭議。還應當認識到，算法雖然可以有效率地處理和分析事實，但未必能有效地計算和處理價值選擇的難題。在當代行政過程中，行政決策不僅面臨事實判定難題，也面臨價值選擇難題。例如，個人自由與社會秩序、個體權益與公共利益等價值權衡，始終貫穿于行政活動之中，對這些價值難題的求解無法依靠數學模型的計算，而只能依靠在法律程序框架中進行的競爭和妥協。對此，當下法治實踐已有所認知。例如，歐盟《通用數據保護條例》與我國《個人信息保護法》都規定，當自動化決策影響個人重大權益時，個人有權拒絕。有理由認為，當事人在行政過程中有類似的“算法決策拒絕權”。又如，德國《聯邦行政程序法》35a條在自動化行政的適用范圍中，排除了不確定法律概念與裁量，自動化行政僅適用于羈束行政行為，并通過法律授權機制對算法決策的適用范圍作出限制。我國也需要在立法規則層面，針對不同職能部門和行政領域，制定算法技術應用的負面清單。

2.算法決策的程序控制學術界圍繞“算法治理”已經進行了大量討論，這些討論涉及算法透明、算法可理解、算法可信任等問題。從行政法治視角看，算法其實是一種行政程序技術，算法透明、可理解、可信任等問題本質上是程序理性問題。在數字行政中，算法嵌入行政權的行使之中，理應滿足程序理性之要求。這要求算法模型的建構和調整，應當接受法治“價值之治”的指引，將價值理性通過代碼、編程嵌入算法模型之中，體現“技術向善”(tech for good)，防止行政與技術結盟將私利或偏好的“特洛伊木馬”植入技術系統之中。此時，法治價值理性的實現有賴于技術輔助與監督者的善意履職。在技術維度，算法系統的模擬測試、算法可解釋性機制、算法影響評估等規制手段，對提升算法的安全性、可靠性、可接受度等具有一定的作用。從法律維度看，算法所帶來的程序理性和程序正當問題，提出了完善行政程序控制機制的緊迫要求。在數字政府和法治政府融合的進程中，這一要求已開始受到公共政策層面的重視。例如，針對“算法黑箱”問題，2019年發布的《新一代人工智能治理原則》明確要求“人工智能系統應不斷提升透明性”。算法透明度要求可根據不同情況作出不同要求：對于一般公眾可理解、不存在技術隔閡的算法，應當無條件公開，除非該算法因特定治理需要(如預防式執法的警力配置)經法定程序被認定為應當保密；對于存在技術門檻、常人難以理解的學習型算法，應面向專業且中立的第三方技術人員公開，由其進行影響評估，這可以引入以技術制約技術的機制。比如，構建基于“虛擬沙盒”的算法測試機制，可實質性突破“黑箱”審查的難題。針對算法可解釋性問題，可根據算法的技術復雜性程度，確立“常識可解釋性”標準和“專業可解釋性標準”，前者要求算法框架在公共知識意義上得到解釋，后者要求對算法技術作出專業領域人員可理解的解釋。這種社會知識和專業知識層面的“可解釋性”要求，有助于公眾和專家對算法的分層監督，相應地也有助于對算法的社會信任。

（四）結果控制：數治歸責邏輯的明晰化

數治是技術驅動之下的行政，邏輯上仍要遵循行政法上權責相應原則。但在數字行政中，行政權力與技術權力深度融合，權責對應的邏輯呈現出不確定性。例如，在“健康碼”等“碼治理”的場景中，數據采集是由電信、平臺、醫療機構、社區等主體實施的行為，這些數據進一步與行政系統中各部門的數據結合，再經由算法模型進行計算處理導出相應的結果，系統據此作出相應的決定。在這一情境中存在眾多主體，且主體相互之間存在多種行政法權利義務關系，如果決定出現錯誤，結果的歸因將變得非常復雜，相應地，法律上的歸責難度也大大增加。面對這種復雜性，傳統行政法治的權責相應邏輯，需要在厘清數據治理和算法治理中多重法律關系的基礎上，依循權責統一原則回歸到“事務之本質”。從數治場景中紛繁復雜的關系看，數治本質上是行政權運行的技術，數治所帶來的問題一定程度上與技術應用有關，但歸根結底仍然是行政的問題。從表面上看，數治由數據、算法、代碼來進行，呈現出技術外觀和模型、計算的中立性和客觀性，但本質上數治依然受行政主體控制和主導，數治的“自我指涉”效應也與主體的意志、管理目標、價值理念等因素有關。相較前數字化時代的行政權運行方式而言，數治中的行政權及其主體似乎退隱到幕后，但其對權力和技術的操控并不必然減弱，反而有可能增強。在數字行政的場景中，數治并不會消除行政權的支配性邏輯，但可能會轉移歸責的視線與焦點，增加權力歸責鏈條的復雜性。在時空維度，數治實踐往往表現為新老問題的交織：傳統行政法所關注的權力行使的恣意、裁量濫用、正當程序缺失等問題，在很大程度上會被數治放大或以新的形態呈現。例如，“健康碼”錯誤彈窗現象的普遍發生，原因往往不是系統代碼設計失誤，而是因為算法邏輯過分簡單、粗暴，以及糾偏機制延遲甚至失靈，這其中便內含著執法懈怠、正當程序觀念缺失等原因。又如，數字化監管中一些算法模型的治理失靈，很大程度上是因為模型操作主體的恣意或尋租所致，而非算法本身的技術瑕疵。可以說，在數治場景中，法律控制與歸責既涉及對數字權力的控制，也涉及對傳統行政權的控制，而后者更為關鍵。也就是說，數治雖然使行政歸責問題變得復雜化，但在根本上依然可以適用權責相應的歸責邏輯。回歸“事物之本質”，我們可以進一步追問：數治場景中的各種違法和侵害風險，究竟來源于技術人員、代碼設計者、系統運營者的偏差，還是行政主體的意志、目標選擇、技術懶政等因素?數治所帶來的問題中，哪些是技術的問題?哪些是權力的問題?對這些問題的反思是構建技術和法律融合視角下責任框架的基礎，而判定問題屬性、識別風險根源及構成是適用權責統一邏輯的前提。例如，根據算法復雜性程度，可對具有較強可理解性與控制技術可能性的算法應用適用較為嚴格的過錯責任；對復雜程度較高、專業性強、可預見程度較低的算法，可設定算法設計者與應用者的保護義務及相應責任，根據是否盡謹慎職責和注意義務而認定責任。與此同時，在行政問責的整體機制設計層面，需要警惕“數字避責”現象，防止數治背后的行動者通過營造數字景觀、操控數據信息等策略性行動，來應付“數字生產體制”的考核要求及規避責任。反思和明晰數字行政的歸責邏輯及機制，對于數字行政時代的司法審查及權利救濟制度也至關重要。以司法審查為中心的制衡性、救濟性機制是行政法治的重要保障，但在數字行政時代，這一制度是否還能夠有效約束行政權、保障相對人權利?數治所依靠的數據分析、算法決策等技術，具有極強的專業性和技術性，法院是否有足夠的能力(competence)對這種行政行為作出判斷?這的確是一個重大的、現實的挑戰。司法審查所依賴的行政合法性分析技術，主要從權限合法、內容合法、程序合法等要素展開對行政行為的司法審查，但數治改變了行政行為的方式和邏輯。這種情形不獨存在于數字行政場景中，也存在于私法領域。例如，對自動駕駛汽車所造成的侵權損害，法院應當如何判斷侵權主體、因果關系、責任分配等問題，這已成為算法侵權損害賠償訴訟的新問題。回歸數治的“事務之本質”，明確各種法律關系的屬性及其相互關系，可以為數字行政的歸責邏輯提供一個建設性的方案。

（五）社會控制：數字賦能與公眾賦權

前文從法治系統內部的控制機制角度，探討了法治對數治的約束機制如何在行政技術變遷下作出相應調整。還應當注意的是，行政技術的變遷不僅直接沖擊行政法治的控制機制，也會間接改變行政法治的社會生態。行政對數據的累積、處理、計算，行政技術的變遷，加劇了國家和社會之間的權力結構失衡。技術變革的非均衡效應帶來了“數字鴻溝”。以數據為要素、以網絡為載體、以技術為驅動的數治，在空間上造成行政與人民之間的距離感，在技術和能力上加劇了權力—權利的不對稱，公民的知情權、參與權、監督權、救濟權等權利受到數治的沖擊。因此，考慮數字行政背景下的法治轉型，不僅要關注法治系統內部的控制機制轉型，也需要關注法治系統外部的生態修復。我們在不斷強調“數字賦能”作為數字政府建設正當性邏輯的同時，必須高度關注數字賦能的單向度、非均衡等效應。數字技術在對行政“賦能”的同時，對相對人權利會產生哪些影響?對法治的外部社會環境和權力結構會產生哪些影響?這些都是值得追問和反思的重大理論和現實命題。消解數治技術鴻溝所帶來的社會和政治權力結構失衡之危險，要求我們關注對個人及社會的“數字賦權”(digital empowerment)。“數字賦權”概念受到政治和民主理論中的“公眾充權”(public empowerment)概念的啟發。本文使用“數字賦權”概念，意在強調：在數字技術驅動的國家治理中，需要克服數字技術對社會中權力間關系結構的非均衡影響，使數字技術的應用發揮充實公民權利的效應。在強調對政府的“數字賦能”時，應同時強調對公民的“數字賦權”。只有堅守這一原則，才能為數治時代的法治系統營造可靠的社會和政治環境。通過數字賦權可緩解技術的非均衡性效應，維護數字時代公民的主體性，改進政府部門、市場力量、社會組織、公民個體等多元治理主體之間的關系結構。如何進行“數字賦權”?這需要重新定位作為傳統法治核心技術的個體化賦權機制。為個體設置權利請求與救濟機制，并規定權利所指向的義務，這是法律構造權利關系、形塑行為模式的核心技術。不過，在數字時代，如果僅注重個體的權利清單，忽視相應的社會整體性權力結構，個體權利體系就難以成為具有現實意義的制度框架與社會架構。從整體性角度看，數字賦權首先需要一個自下而上的、超越分散化個體的數據治理框架。在比較法層面，“個人數據的公共信托”“數據合作社”等模式已經對此展開了有益的探索。這類模式其實是在權力主體自我約束與個人自主防護之外發揮著“第三條道路”的作用，即挖掘社會層面結構性、集體性的力量，使所有的利益相關者都能夠富有成效地參與到數據治理體系之中。在這個意義上，數字賦權提出了數據治理框架和體系的公平化、民主化、法律化要求。與此同時，為了矯正國家與社會之間的數據權力關系的失衡，應當推動公共數據、政務數據對社會的充分開放，實質性推動社會主體對公共數據的公平利用權。數字行政帶來了行政活動方式的技術變革。在對行政活動進行“數治賦能”的同時，行政權與數字技術深度融合的數治，對行政法治也帶來了巨大挑戰。面對數治實踐帶來的挑戰，行政法治一方面應當重申和堅守法治的價值系統；另一方面也需要根據數治的技術特性和權力屬性，遵循法治價值系統的指引，對行政法治的控制技術和機制進行轉型升級。隨著數字技術的迭代更新，將技術應用于更為廣泛的國家治理和社會治理之趨勢不可阻擋，“數字賦能”已成共識。但我們需要注意的是，數治所具有的強大“賦能效應”存在明顯的非均衡性。因此，在中國的數字政府建設中，不僅需要重視技術與行政的結合，更需要重視數治與法治的融合，將數治納入法治框架中；不僅需要重視技術對行政的“數字賦能”，也需要重視對個人和社會的“數字賦權”。數治與法治融合、賦能與賦權并重，應成為我國數字法治政府建設的基本共識和實踐指引。?