建設法治政府，推進國家治理體系和治理能力現代化是黨的二十大報告中提出的重要目標之一。數字時代，如何通過數字政府建設加快政府職能轉變、推進國家治理體系和治理能力現代化成為一個關鍵性問題。

以轉變職能為核心的政府治理現代化將加速推進

國家治理現代化在中國式國家治理結構中占有特殊地位。黨的二十大報告對2035年我國現代化的遠景目標進行了系統性的概括和規劃，可稱之為“六化三治五強”結構框架。“六化”即基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化、國家治理體系和治理能力現代化、國防和軍隊現代化；“三治”即基本建成法治國家、法治政府、法治社會；“五強”即建成教育強國、科技強國、人才強國、文化強國、體育強國。在推進新型工業化中，還提出加快建設制造強國、網絡強國、數字中國。在結構框架中，雖然“國家治理體系和治理能力現代化”提出的時間不長，但在整個框架體系中卻占有重要地位——沒有國家治理體系和治理能力現代化，其他目標的現代化就很難達成。

政府治理現代化在整個國家治理體系和治理能力現代化中處于關鍵地位。作為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，政府治理現代化的重要性顯而易見。政府作為處在國家治理前臺的公共機構，其治理能力、管理手段、服務模式等都會直接影響國家治理體系和治理能力現代化的成效和實現程度，這就決定了政府治理現代化的重要性。黨的二十大報告雖未直接提出“政府治理現代化”概念，但在法治政府的闡述中所提出的一系列要求都體現著這一重要思想。比如，黨的二十大報告中提出“扎實推進依法行政”“轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力”的目標是構成政府治理現代化的重要內容，預示未來中國政府治理現代化目標的實現將主要從法治化和數字化兩個方面加速推進。只有通過法治化和數字化雙輪驅動，才能加速政府治理現代化目標的實現。

政府職能轉變取得的成就與面臨的挑戰

政府職能轉變是改革開放以來我國在行政體制改革中的一項重要任務，也與政府自身改革密切相關。

第一，黨的十八大以來我國在政府職能轉變方面取得諸多成就。

一是政府與市場關系理論的突破為政府職能轉變提供理論支撐。自1992年提出“中國經濟體制的改革目標是建立社會主義市場經濟體制”以來，我國堅持市場在資源配置中發揮的基礎性作用。黨的十八屆三中全會把市場對資源配置的“基礎性作用”上升為“決定性作用”。雖然只有三個字的差別，但意味著在政府與市場關系問題上有了新的認知和突破，也是理論上的重要成果。這為后來在改革實踐中進一步處理好政府與市場的關系奠定重要的思想基礎。黨的十八屆三中全會后，我國逐步減少政府對市場的干預，盡量發揮市場在資源配置中的決定性作用。

二是“放管服”改革取得重大進展。“放管服”改革是過去十年中我國持續推進的一項重要改革，簡政放權、放管結合、優化服務是在全面深化改革的實踐中逐步完善的。比如，最早的簡政放權是指“斷腕”式革命，之后強調逐步強化監管，不留“死角”，最后提出落到優化服務上。可以說，“放管服”改革是深化行政體制改革的重要抓手，包括建立不動產統一登記制度和預算公開制度等改革。“放管服”改革中，下放審批事項1000多項，減少國務院行政審批事項占50%，釋放了市場活力、社會活力。

三是商事制度改革取得重要突破。為降低公眾創業的制度成本，我國推進“先照后證”改革。例如，將152項工商登記前置審批調整為后置審批、大部分行政審批事項從“前置”改為“后置”。另外，從“三證合一、一照一碼”登記制度改革發展到“五證合一”登記制度、“證照分離”改革等。通過下放審批權，精準優化中小微企業服務，落實事中事后監管等相關政策措施，特別是加強對小微企業的服務。2015年以來，新增加的企業中96%屬于小微企業，新業態迅猛發展。商事制度改革降低市場門檻，激發市場主體活力。截至2021年，我國市場主體達到1.5億戶，其中個體工商戶突破1億戶。

2023年6月，長三角政務服務“跨省通辦”遠程虛擬窗口上線發布，企業和群眾在就近政務窗口就能獲得與屬地窗口“同質”服務。

四是探索行政審批制度、行政執法體制改革。在“放管服”改革中，有的地方政府成立行政審批局，實現審管分離；有的縣域探索綜合行政執法體制，如江蘇南通在智慧城市建設中推行“五個一”改革，即一個機構管市域、一個號碼管受理、一個App管服務、一個網格管監管、一支隊伍管執法；有的地方建立清單制度，如權力清單、責任清單、負面清單等，浙江省還曾建立財政資金專項使用清單。清單制度為“互聯網+大數據”的應用提供了發展條件，如今的全國一體化政務服務平臺與清單制度和大數據應用都有直接關系。

五是改善營商環境、降低市場準入。在“放管服”改革中，“互聯網+政務服務”發揮了重要作用，成為變革公共服務手段的重要途徑，在優化營商環境中扮演重要角色。通過降低市場準入、加大“放管服”改革力度，利用“互聯網+政務服務”等方法使我國的營商環境明顯改善，市場化、法治化、國際化營商環境逐步形成。

2023年5月安徽省淮南市，企業和群眾通過網上政務服務自助機辦理業務。

第二，當前政府職能轉變存在的問題。

雖然我國在政府職能轉變方面取得明顯成效，但仍有部分問題不容忽視。一是政府結構不盡合理對政府職能轉變仍有很大影響，部門設置過多、分工過細、政府職能不合理的問題較為明顯。二是政府治理行為對政府職能轉變的影響，包括觀念阻力、行政審批改革阻力、部門利益阻力等，這些政府治理行為對政府職能轉變還存在制約作用。三是政府數字化轉型與政府職能轉變還存在不協調因素，主要表現為數字化驅動的大部制、扁平化趨勢與傳統科層制組織結構的沖突；政務服務跨部門、跨層級、跨區域的“三跨”目標與傳統服務體制機制的沖突；政府業務模式重構、業務流程再造與部門主導的傳統法律規章的沖突等。隨著技術的進步，許多政務服務、監管業務都需要實行跨部門、跨系統的業務重構和流程優化，但是往往會受到部門法規的阻礙，這些問題都需要予以重視并加以解決。

用數字化重塑政府履職能力體系是未來政府治理現代化的必然趨勢

要把政府職能轉變放在數字化的大格局中審視，數字政府形態下，政府職能發生重要變化。

第一，數字政府、數字經濟、數字社會不是并列關系，數字政府引領數字經濟發展和數字社會建設。

數字政府在整個經濟社會發展中扮演更為重要的角色。包括政府數字化履職能力體系、安全保障體系、制度規則體系、數據資源體系、平臺支撐體系在內的數字政府建設“五大體系”在結構上發生重大改變。如果用傳統思維來看待政府職能轉變就是“隔靴搔癢”。

第二，數字化重塑政府履職能力，引發政府職能實現形式的重大變化。

政府數字化表現在七個方面：強化經濟運行大數據監測分析，提升經濟調節能力；大力推行智慧監管，提升市場監管能力；積極推動數字化治理模式創新，提升社會管理能力；持續優化利企便民數字化服務，提升公共服務能力；強化動態感知和立體防控，提升生態環境保護能力；加快推進數字機關建設，提升政務運行效能；推進公開平臺智能集約發展，提升政務公開水平。用數字化重塑這七大能力，意味著政府職能轉變的四個變化：一是政府職能底層邏輯發生的變化；二是權力行使路徑的變化；三是履職能力方式方法的變化；四是智能實現服務場景的變化，借助平臺、數據不斷創新智能服務場景，構建實體政府之外的“孿生政府”。

第三，順應政府職能轉變數字化趨勢，進一步優化政府結構。

進一步厘清政府、市場和社會邊界，堅持政府治理的人民中心屬性、公共屬性和有限責任屬性。橫向機構的設置要體現大部制原則，縱向的行政層級要逐步走向扁平化。例如，浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮“撤鎮設市”，實行大部制扁平化改革，黨政機構共設置15個部門，縱向管理102個社區，真正實現扁平化治理，取得了良好成效。可見，數字化優化政府結構存在很大的改革空間，應引起各級政府的重視。

第四，堅持改革第一要義，降低成本、提高效率。

把提升數字治理能力作為轉變政府職能的重要抓手仍是一個新命題。政府職能轉變的重要抓手就是提升政府的數字治理能力。須加強政府對數字基礎設施資源的統籌，防止重復建設、注重改變觀念。提高數據治理能力不是到處建數據中心，要統籌數據整合共享和開發利用，提高鞏固數據資源的共享度。打通數據邊界，整合政府、事業單位、國有企業乃至互聯網企業等的數據資源。例如，浙江省麗水市“最多跑一次”改革刀刃向內，對政務數據資源進行整合，破解部門壁壘、重塑部門關系，集成數據要素，實現黨政群聯動。在數據資源的開發利用共享方面，還須制定基礎性制度規范，保障數據資源的開放、流動和有序交易，并處理好數據安全與數據開放的關系，處理好國家安全和保護個人信息隱私的關系，這樣包括政府公共數據在內的各種數據資源才能得到更加充分的利用，為政府治理現代化乃至國家治理現代化提供保障。