近年來，隨著數字經濟的快速發展，數據作為關鍵要素的作用日益體現，數據已成為最具時代特性的生產要素，數據作為數字時代的重要資源和關鍵要素已成為當下共識，積極發展以數據為關鍵要素的數字經濟已上升為國家戰略。黨中央、國務院多次明確提出要加快培育數據要素市場。2022 年 12月，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》強調，要積極探索數據產權制度和市場體系，盡快完善保障數據合規流通、有效利用、安全保護的數據要素市場體制機制。本文在梳理總結我國數據要素市場建設成效的基礎上，結合市場建設實踐進程和政策取向，深入把握市場建設面臨的挑戰，提出更具針對性和可操作性的對策措施，為推進適應中國式現代化要求的數據要素市場建設、推進數字經濟創新發展提供有益參考。

一、相關研究文獻評述

隨著數字經濟的快速發展，數據要素的重要性越來越凸顯并被廣泛認識，數據要素市場化呼聲越來越高，數據要素市場建設實踐加速推進。與此同時，數據要素市場化也成為學術研究的熱點，相關研究文獻也日漸豐富。

在理論研究方面，對數據要素市場化的理論內涵和重大意義進行了較系統闡述，通過數據要素市場化指數測度發現我國當前數據要素市場化面臨的挑戰，提出相應實踐解決路徑。構建“產權—治理”分析框架，指出數據市場治理對于數據要素市場健康發展具有重要作用。著重對數據要素市場化配置的產權制度進行理論研究，指出應完善相應制度體系，以解決目前市場建設中存在的問題。結合新發展格局剖析我國數據要素市場培育的邏輯機理、現實制約，提出培育數據要素市場的原則性對策。對數據要素屬性及其市場化配置改革進行了較深入思考，指出數據要素作為公共產品、商品和資本(資產)，需要相應的平臺建設、運行機制和制度安排。探討區域數據要素市場化建設的作用機制，提出全國統一的數據要素市場建設要分步驟、分區域穩步推進，因地制宜。基于對數據資產內涵與價值規律的認識，提出需要盡快建立數據要素分類分級標準體系等對策。

在實踐檢視方面，基于專家調查問卷結果，建議加快完善基礎性制度等，建立全國統一的數據要素市場。對打造新一代數據交易平臺加以研究，提出健全數據要素制度體系、豐富數據要素供給體系等對策。建設多層次數據要素市場是當前的戰略選擇，也是復雜系統工程，需要統籌考慮多類市場建設，形成主體合力。著眼完善數據要素交易體制機制，指出影響我國數據要素市場發育的關鍵堵點，提出分類界定數據要素產權等完善數據市場化配置建議。梳理了數據要素市場化面臨的主要挑戰，提出提高數據資產管理水平、平衡數據要素市場效率與秩序、合理和合法界定數據權屬等建議。總結了大數據產業和數據要素市場發展過程中我國部分省（市）先行先試的獨創性經驗做法和存在問題，提出加強關鍵核心技術攻關、強化數據要素市場化配套體系等建議。通過對深圳數據交易所的深入考察，總結其數據交易多維度成效。當前我國數據要素市場化流通的主要模式為政府數據授權運營和數據交易平臺，提出未來發展應豐富并創新應用場景等。從數據市場配置的關鍵環節提出數據要素市場標準化建設思路及重點標準研制方向，提出完善頂層設計等措施。對比分析我國省域數據要素市場化發展情況，對促進區域高標準數據要素市場建設提出建議。通過剖析當前全國數據要素統一大市場建設面臨的瓶頸與挑戰，提出全國統一數據要素市場體系“一體兩翼”“三基”“七要點”①的總體架構思路。

綜上，無論是對數據要素的理論探討，還是對數據要素市場建設實踐的分析總結，大都涉及我國數據要素市場化發展存在問題與面臨挑戰，對需要突破的障礙提出方向性對策建議，但問題揭示較一般化，特別需要結合我國數據要素市場化探索實踐的新進展深入把握，突出關鍵問題，進一步提升對策建議的針對性和可操作性。

二、我國數據要素市場建設實踐探索成效

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持和完善了土地、勞動力、資本、技術四種生產要素的市場化配置制度，創造性地將數據確立為生產要素，提出要構建以數據為關鍵要素的數字經濟，開啟了探索和實行數據要素市場化配置的歷程。縱觀這一歷程，大致分為初步探索數據資源價值、確立數據的生產要素地位和市場化配置制度以及開啟數據要素基礎制度體系化建設等三個階段。

1.截至 2015 年，初步探索數據資源價值。2015年 4 月，我國第一家數據流通交易場所——貴陽大數據交易所正式掛牌運營，開啟了數據要素市場培育的率先探索。同年 8 月，國務院頒布《促進大數據發展行動綱要》，明確數據是國家基礎性戰略資源，提出要“全面推進我國大數據發展和應用”。這是在國家層面獲得對數據價值的首次認可。2015 年 10月，黨的十八屆五中全會確立大數據上升為國家戰略，國家大數據戰略開始全面啟動。

2.2016-2021 年，確立數據的生產要素地位和市場化配置制度，深入探索數據要素配置和治理問題。2016 年 12 月，國家工信部印發的《大數據產業發展規劃（2016-2020 年）》再次強調數據是國家基礎性戰略資源，數據作為數字經濟的關鍵要素地位得以確立，數據基礎制度建設日益鋪開并逐步推進。2019 年 10 月，黨的十九屆四中全會首次將數據確立為生產要素，按貢獻參與分配。2020 年 3 月，中共中央、國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，作出加快培育數據要素市場的戰略部署。2021 年 3 月，《第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》強調，加快建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等數據要素市場建設的基礎制度和標準規范。2021 年，中央和地方政府圍繞網絡安全、個人信息主權與保護、數據分級分類管理等方面，著眼“兼顧安全與發展”，加快推進中央—地方兩級數據治理的制度建設，密集出臺數據安全相關法律法規，包括數據安全和個人信息保護方面的獨立法規等。

3.2022 年以來，數據要素基礎制度體系化建設深入推進。2022 年伊始，國家發展改革委開啟“我為數據基礎制度建言獻策”和“數據基礎制度觀點征集意見”活動，征集數據基礎制度構建總體思路等方面的意見和建議，以對數據確權、公開共享、流通交易乃至數據資源收益分配、安全治理等規則制定提供有價值的參考。2022 年 12 月，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（簡稱“數據二十條”），為構建我國數據基礎制度體系搭建起初步框架，這是我國構建數據基礎制度體系的里程碑事件。2023 年 10 月，國家數據局正式成立，其主要職能是協調推進數據基礎制度建設，統籌數據資源整合共享和開發利用，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設。無疑，國家數據局的成立將對推進數據要素市場建設、促進數據要素全面賦能經濟社會發展發揮不可替代的作用

隨著我國數據要素市場建設快速推進，形式多樣、機制自主的數據交易平臺和交易場所在各地紛紛涌現。截至 2023 年 8 月底，全國數據交易機構已達 53 家，一些數據交易機構運行較活躍，其上架數據產品超 12000 種②。特別是部分省（市）積極開展探索數據要素市場建設實踐，如“東數西算”工程啟動，我國區域數據要素市場建設已經呈現出集聚協同發展的局面。其中，北京、浙江、上海、廣東等經濟發達地區和數字化領先城市成為主要分布區域。各數據交易機構積極創新，拓展業務模式，強化權益保障，提升數據進場交易吸引力。當前，我國數據要素市場發展政策體系正逐步完善，市場規模持續擴大，公共數據開放積極推進，數據開放共享水平不斷提高。

三、數據要素市場建設面臨的主要挑戰

我國數字經濟發展規模與水平居全球前列，數據資源現有規模及未來潛力巨大，具備構建超大規模全球領先的數據要素市場的先天優勢。近年來，我國數據要素市場建設從初步探索到積極推進，大數據產業快速發展，已成為推動經濟發展的重要引擎。由于數據要素的獨特性和復雜性，數據要素市場建設在取得成績的同時，仍存在著諸多挑戰。

（一）數據要素市場總體發育尚不平衡不充分

我國數據要素市場體系目前呈“兩類兩級”特征（戎珂，2022）。所謂兩類，是指場內交易和場外交易，場內交易主要來源于數據交易所；所謂兩級，是指原始數據交易和數據產品交易。數據交易所為數據流通和交易提供場所，是典型的數據要素市場的物理平臺，也是數據流通和交易的重要公共基礎設施。總體而言，我國數據要素市場發育尚不平衡、不充分，需要進一步遵循數據要素市場化配置的原則構建數據交易體系，推進數據要素安全、合規、大規模、高效率的流通和交易，充分有效釋放數據要素的應有價值。

就數據交易機構分布而言，大多集中于經濟較發達的東部地區，中部地區隨著經濟發展也在積極布局，經濟發展基礎較為薄弱的西部地區布局較少。此外，場內交易發育不充分，數據要素市場建設未達到理想目標，仍處于初期萌芽階段。場外交易活躍，為數據交易主要形式。2022 年場外數據交易規模約為 1000 億元，是場內交易規模的 50 倍①。

（二）數據要素市場基礎設施有待健全

隨著數字經濟加速發展，數據作為關鍵要素發揮作用需要與之相匹配的基礎設施，以適應數據要素的獨特特征，促進數據順暢流通利用，發揮數據價值效用。數據基礎設施是指以網絡、算力等設施為支撐，涵蓋數據匯聚、處理、流通、應用、運營、安全保障服務的硬件與應用程序、開源協議、產品服務標準、流通應用規范、安全機制設計等軟件設施在內的有機整體。打造基于應用場景并可能創造新的應用場景的政府政務數據共享平臺，可以完善數據安全合規機制，使數據登記憑證、數據流通憑證、數據交易憑證相互印證，實現數據交易的合法合規、安全有序，推進數據和其他各領域數據融合應用，最大化釋放數據價值。

我國數字經濟公共基礎設施建設取得了長足進步，但與數據要素市場相匹配的上述基礎設施仍存在諸多不足，特別是交易系統等數據交易公共基礎設施仍處于探索和嘗試階段，交易生態系統尚不健全。這必然導致數據交易所場內交易成本過高，數據交易相關主體參與的積極性受限。官方撮合和引導成為數據交易的主要模式，市場主體自發參與的積極性不夠。數據要素市場創新生態亟待政府、企業、科研院所、創新創業園區孵化器、國際合作等多元主體積極參與協同推進。

（三）數據應用場景釋放不夠

場景是數據應用的主戰場，也是生成新的數據并催生數據應用新場景。在工業制造、現代農業、商貿流通、科技創新、文化旅游、金融服務、醫療健康等國民經濟諸多領域，大數據應用場景極為豐富，但都存在釋放不夠、挖掘不力等問題。數據應用場景釋放不夠必然導致數據流通不暢，數據交易難以活躍。以數據交易所場內交易為例，交易清淡還源于交易大多和應用場景不關聯。雖然有一些規范要求，但無法實現數據要素的便捷流通和低成本多場景應用，未能充分釋放數據要素價值。可以說，不含應用場景的數據市場難以形成真正活躍的數據要素市場。

與交易所數據交易相比，數據的場外交易大多都和應用場景相結合，是數據要素流通交易，占比大、較活躍，但由于交易基礎設施不健全，規則不統一、不規范，呈現無序狀態。場外數據“灰市”甚至“黑市”提供了大量數據需求交易。個人身份信息及與之相關的社會交往活動、生活購物行為、交通出行方式等數據被大量互聯網企業廣泛收集并關聯歸集，以為用戶“精準畫像”，成為“暗網”和數據“黑市”中潛在的熱門交易產品。近年來，由于“內鬼”盜賣和黑客攻擊，已經爆發逾數十起涉及千萬量級的用戶隱私數據泄露事件（王 璇等 璟 ，2021）。這無疑給數據安全治理帶來難題，凸顯了加快數據治理的緊迫性。

（四）多重難點制約數據交易要件體系完善

從數據市場建設全過程看，數據要成為可以自由流通的要素進入生產環節釋放應有價值，有賴于突破數據確權、數據定價和數據流通等市場化各環節的諸多難點，建立起支撐數據要素流通的完善交易要件體系。但目前我國仍面臨著基礎理論薄弱、數據權屬界定困難、數據產品標準化難以建立、數據產品難以合理定價等問題，數據作為一種生產要素所必須的商品化、資產化機制尚需加強。

1.數據要素確權難。市場交易需要交易對象有明晰的產權和完善的權屬登記制度作為基礎。與傳統實物商品不同，數據是一種虛擬環境物品，數據主體多元，數據衍生流動不定，權屬生成過程多變，確權視角多維，彼此之間難以通約，清晰界定數據權屬需要擴充和完善傳統民事權利體系理論，突破其中障礙。我國市場體制尚不成熟，數據確權原則尚不清晰，微觀主體難以施展拳腳。

“數據二十條”為擱置數據要素產權爭議，探索所有權、持有權、處置權、使用權、收益權分離與匹配提供了頂層安排，也為市場主體探索創新數據要素交易各類行之有效的方式和途徑帶來了可能。

2.數據要素定價難。數據產品不同于大多數商品可以先了解后使用，多數數據產品需要在使用過程中了解，無法事先確定數據可用性，對于數據價值的評估買賣雙方有不同認知，存在“雙向不確定性”。再者，數據難收集但易復制或擴散，因而固定成本高、邊際成本低，疊加數據來源多樣、產權確定不易、結構變化多端、數據運行管理復雜等特征，致使數據要素定價殊為不易，統一的數據定價規則難以形成并成為行業通則，針對特定應用場景一事一議定價為目前數據交易定價的通行模式。

3.數據交易雙方互信難。數據交易雙方互信是交易順利開展的基本要求，但目前缺乏權威、統一的數據可信流通基礎環境。在交易事前階段，“點對點”場外交易方式是當前流行方式，缺乏能被普遍認可和接受的數據產品評估體系，數據質量良莠不齊，“臟數據”、假數據難以識別。在交易事后階段，交易第三方監管機制缺乏，數據“買定離手”，數據移交后交易雙方彼此均很難控制對方的數據使用流向或再交易行為。數據交易雙方互信難，也導致逆向選擇和道德風險增加，市場交易成本提高。

四、加快我國數據要素市場建設的政策建議

我國數據要素市場建設在理論基礎、技術支持、規則設計、制度保障等方面已經取得諸多突破，進一步健全數據要素市場建設，還需要政府、企業乃至學界在深刻認識前述尚存問題的基礎上，做好以下更多功課。

（一）完善規則體系頂層設計，促進數據要素合法合規流通

加快推進數據要素市場建設，需要突破基礎理論瓶頸制約，厘清數據資源、數據要素、數據資產等基本概念的內涵，加快建立數據基礎制度和標準規范的頂層設計，完善數據要素市場配套規則體系。

1.完善數據產權登記制度。財產所有權、使用權與收益權分置與匹配相協調，是我國市場經濟體制探索伊始的創造性經驗，有效推動了生產率提高和生產力發展。“數據二十條”吸取了這一經驗，區分資源持有權、加工使用權和產品經營權等三類數據權利，創造性提出了三權分置框架，明確了我國數據產權制度體系建設的方向，也對數據產權登記制度提出了新要求。

2.推動數據價格形成機制建設。隨著我國數據要素市場化進程的推進，數據定價逐漸成為關鍵制度建設的瓶頸。應當在多層次、多樣化數據市場的框架下，加快構建有利于數據要素價格的形成機制，提高數據產品估值水平。要完善數據資源的場景定價模式，探索以成本法為主的數據要素定價模式，推進以收益法為主的數據產品和服務定價模式，堅持企業與個人數據市場自主定價原則，鼓勵各類市場主體與交易平臺從供需、成本、收益、價值等因素出發，堅持市場化原則，推進數據定價機制形成，合理發揮政府對數據價格的指導作用。

3.推進數據資產入表落地。當前，數據資產入表已經進入實質性階段，數據正在加速從資源要素轉向經濟資產，會吸引更多企業進入數據資產賽道，也將由此引發數據要素市場化的全面競爭。要穩步推進數據資產入表落地，激活數據要素市場發展內生動力，需要夯實數據資源的會計理論研究，持續完善數據資產入表路徑，推進完善數據資源價值評估體系，加強數據入表合規風險管理，強化數據入表前后銜接工作，確保數據資源的合理利用與權益保障。

（二）做好數據資源基礎性工作，促進數據資源有序開放

建設完善的數據要素市場需要構建多層次、多樣化、多級市場體系，豐富數據交易內容、品種和渠道，促進數據資源、數據要素、數據產品和服務的有效交易。其前提是做好數據資源標準化、數據授權、數據流通等基礎性工作，促進數據資源有序開放，暢通流通渠道。

1.推進數據資源標準化建設。打造數據要素市場，要進一步規范不同領域數據資源描述方法，持續推進數據資源標準化，加快數據資源標準與規范建設，推動數字產業鏈上下游企業數據資源標準化，加強專門的數據要素交易流通場所建設。加快企業數據標準化，研究制定企業元數據、數據資源目錄、數據加工產品標準，提高企業數據之間的兼容性，促進企業數據在要素市場流轉、交易與價值創造和提升。

2.加大數據資源開放共享。加大數據資源開放共享有序流通，是保障數據要素高質量供給的必然要求。要重點解決數據授權、數據流通等問題，不斷完善數據資源持有權和使用權的轉讓或授權許可機制，促進數據集、數據接口等形式的原始數據資源交易。明確數據交易對象，持續拓展可交易數據范圍，有序增加公開交易的數據數量與種類。公共數據資源量大面廣，應在安全保障前提下逐步向社會開放。鼓勵社會數據資源開發利用，推動數據采集標準化，促進產業、互聯網等領域數據規范采集。鼓勵市場主體挖掘自身的商業數據價值，開展數據專業化服務與個性化定制服務。調動多方主體或組織發掘重點行業數據開發利用需求，參與相關創新活動，擴大數據產品服務供給，推進供需高效聯動。

加大數據資源開放共享要突出合法合規采集數據，支持數據企業通過用戶自主授權、市場化授權等方式開展數據收集，持續降低因數據獲取產生的交易成本。對政府數據實行分類分級制度，推動政府數據開放，促進政府數據開發和應用。

3.加大數據產品和服務政策支持力度。針對數據開放共享設立相應的激勵制度。根據企業開放數據數量與質量、創新能力、社會責任履行等指標，構建數字企業評估模型，制定數據開放企業白名單制度，對進入白名單的企業和開放數據產生量較多的平臺實施相應稅收優惠政策，提高數據安全保護技術支持。加大對數據服務商的政策支持力度，鼓勵對數據資源進行加工處理和算法模型化，豐富數據產品和服務形式，滿足不同場景的用戶需求。

（三）落實“數據要素×”行動，持續探索放大數據應用場景

發揮數據要素支撐作用特別是乘數效應，對于促進我國數字經濟健康發展、培育國際競爭新優勢至關重要。為充分發揮數據作為關鍵要素對產業發展和經濟增長的乘數效應和倍增效應，2023 年 12月，國家數據局聯合 16 部門聯合印發 《“數據要素×”三年行動計劃（2024-2026 年）》（以下簡稱“數據要素三年行動規劃”）。推進數據要素市場建設，要以“數據要素三年行動規劃”為抓手，推動地方政府和行業主管部門積極落實計劃部署，細化實施細則，推動數據要素多場景、多領域融合應用，發揮數據乘數效應。鼓勵數據類企業積極探索數據資源利用，創新開發全生命周期產品，緊扣行業特點和用戶需求，研發既符合個性化又兼有適用性的數據產品，拓展配套增值服務，促進大數據與各行業各領域深度融合。探索在重點行業如金融、醫療、交通等領域建設大數據平臺，擴大應用場景，形成典型案例，并向其他行業和領域推廣。

支持地方政府重點圍繞新型工業、現代農業、商貿流通、普惠金融、衛生健康、智慧城市建設、公共資源交易等領域，歸集融合行業主管部門及公共企事業單位公共數據，加強政務數據、行業數據、社會數據匯聚整合、關聯分析和融合應用。整合構建結構合理、智能集約的平臺支撐體系，打造行業數據中臺，為數據要素參與應用提供平臺支撐。支持跨場景數據流通和要素市場培育，依法依規促進數據高效共享和有序開發利用。

支持產學研深入合作，加強數據流通場景開發，推進數據產品研發，完善數據服務體系。培育數據流通解決方案集成供應商，探索數據要素融合廣泛的應用場景，打破數據專業壁壘，不斷降低數據應用成本。

加強應用場景創新，拓寬數據要素融入傳統產業路徑。聚焦數據要素產業鏈中的流通環節，完善數據要素流通規則體系，加快打通不同鏈條之間流通渠道；鼓勵數字科技企業積極向傳統產業延伸數據價值鏈，加強應用場景創新，支持通過數據加工、數據清洗、數據融合等技術助力傳統產業轉型升級。

（四）夯實數據流通底座建設，促進數據要素有序高效應用

數據基礎設施是數據要素市場建設的重要物質條件，需要適當超前布局。要以完備的新型數字基礎設施為應用新場景的創造與放大提供保障，引導消費新需求，促進生產、生活等各個領域更廣泛應用數據要素。夯實數據流通底座建設，補強數據要素流通基礎，助力傳統產業數字化賦能。

1.構建完善的數據基礎設施。完善的數據基礎設施包括網絡、算力、數據匯聚處理與流通運營、安全保障服務等設施。其中，網絡設施以 5G、光纖、衛星網絡等為代表，為數據提供高速、高效、便利、泛在的連接能力；算力設施以通用、智能、超級算力為代表，為數據提供快捷靈敏高效的處理能力；數據匯聚處理與流通運營設施以數據空間、區塊鏈、高速數據網為代表，打通數據開放共享流程中的堵點；數據安全設施以隱私計算、聯邦學習等為代表，為數據安全提供物質技術保障。

構建完善的數據基礎設施，需要強化數據流通技術創新。以滿足關系型、實時性、結構化等多類數據計算需求為導向，持續推進技術創新和使用，增強多源異構數據處理能力，探索隱私計算在數據傳輸中應用，增強數據資源跨機構跨場景流通安全性。加強區塊鏈技術應用，加快推進可信數據空間建設，完善可信數據流通技術體系與應用體系，推動數據要素實現安全可信的流通。

2.打造數聯網。建設數據要素市場需要放大數據應用場景，打造多渠道流通多場景應用的數聯網，形成基礎牢固功能強大的數據流通底座。所謂數聯網，是指同一數據在不同應用中具有不同語義和用途，并自發形成數字對象之間的復雜關系網絡。數聯網突破數據流通的技術架構約束，使得數據流通“暢通無阻”，因而成為數字經濟發展的重要基礎設施之一。打造數聯網可以使互聯網的數據使用做到“數據互聯、因需調度、域內自主、域間協作”。

打造數聯網，需要按照“制度規范 + 運行機制 +底層技術 + 試點應用”的方式，對數據場景解耦、數據授權機制、政府監管等支撐實現數據要素有序流通的關鍵環節進行全面布局，構建數據確權登記平臺和數字身份認證中臺、區塊鏈存證平臺、數字主體加密空間、公共數據綜合服務平臺、授權平臺等底層技術平臺。底層技術平臺作為授權技術實現的重要支撐，是構建數據流通底座的關鍵保障，為數據申請、授權、使用等環節提供身份認證、授權管理、數據主體自主管理、政府監管等功能。

來源：價格理論與實踐