01

數據要素市場建設態勢與公共數據的價值作用

隨著數字經濟時代的到來，數據作為數生產要素的重要作用日益凸顯，特別是黨的十八大以來，國家高度重視發展數字經濟，并將其上升為國家戰略。

2022年1月12日，國務院印發“十四五”數字經濟發展規劃，明確以數據為關鍵要素，不斷做強做優做大我國數字經濟，為構建數字中國提供有力支撐。數字經濟時代數據要素不僅是催生和推動數字經濟新產業、新業態、新模式發展的基礎，也是推動產業創新和升級改造的強勁臂力。

面對未來錯綜復雜的全球數字經濟市場新格局，加快培育數據要素市場，激發數據要素潛力，是確保并提升我國在國際數字經濟治理格局中的應有地位的必然選項。

針對數字經濟時代背景下的數據要素市場建設，著眼我國有關數據要素治理的最新規則變化與趨勢，探討公共數據流轉的生態建構，研析公共數據生態與政企合作的多維互動關系，助力數據要素市場培育與建設，打造堅實底座，是我國數據要素市場長期建設與長效治理的重要一環。

就目前數據要素市場培育現狀而言，主要存在以下各項制約因素：

一是數據流轉利用的配套政策與法規標準體系有待進一步完善。數據與新興技術融合創新發展,涌現了大量的新業態新模式,但數據的權屬界定、價值評估、價格形成、交易流通、開發利用等各個環節相關規則配套仍不完善,影響了高效數據要素市場的形成。

二是數據資源有效供給與需求不平衡。由于相關政策支撐的滯后,有效的市場機制尚未廣泛形成，一方面,政府對社會和市場主體的實際需求認識有限，另一方面,政企雙方數據合作缺乏激勵，導致數據資源的精準供給利用不足。

三是數據安全生態建設仍需進一步加強。海量數據聚集后的風險加劇,數據泄露、數據篡改、數據濫用等安全風險壓力巨大，信息繭房、大數據殺熟以及權益侵犯等問題以及平臺企業大數據壟斷等新問題層出不窮。

在多層次數據要素市場建設過程中，公共數據要素發揮著特殊的價值作用：依托優質的數據資源生態能最大程度地吸引和帶動各類社會主體將數據要素投入市場。而公共數據是目前數據要素市場中占比最高的一部分，能夠充分發揮要素引導與資源配置的積極作用。

數據開放共享涵蓋政府和政府之間的數據共享、政府和企業之間的數據共享、公共數據的開放以及企業的數據開放等四類場景。數據開放共享是數據要素市場構建的基礎條件之一，其目的主要是提高數據的供給能力。

而數據開放共享的有效運行則依賴于政府的機制設計，關鍵在于推進政務數據的共享、公共數據的開放以及政府和企業之間數據的共享。公共數據的開放利用能夠帶動社會其他數據資源的盤活流轉，從而提高整體的數據供給水平，推動規模性數據市場的形成。

02

公共數據流轉利用的良性生態體系的實現路徑

構建公共數據開放利用的多元模式

就制度設計初衷而言，公共數據開放是一項面向社會的公共服務，但目前持續推動和提高公共數據開放利用水平的驅動力尚顯不足，應當創新探索公共數據的授權運營，培育多層次公共數據要素市場，針對不同公共數據設計差異化市場機制，推動公共數據資源的多元高效流轉。

在培育公共數據要素市場時需要考慮以下幾個方面：

持續釋放的數據資源，需要完善各個公共部門的內部機制，實現數據的安全穩定釋放；

多元的定價機制，市場中要有能力與彈性容納不同形式的交易模式；

數據利用需求與場景的培育和引導，鼓勵支持良性數據流轉途徑，提升各方主體穩定的市場預期；

要素市場的安全性，完善基礎設施，嚴防數據泄露與數據欺詐等違法犯罪現象，依據數據分類分級安全保護制度，根據不同類別、不同級別對數據進行保護，并使適合的公共數據在安全狀態下獲得合理、高效的流轉與復用；

公共數據的交易機制設計，重點是融匯打通平等面向社會主體的各類數據服務公共平臺，包括適時制定公共數據流轉規則和標準指引以及公共數據流轉利用的多樣清單機制等。

構建公共數據開放利用的規則體系

一是遵從權益保護原則與必要限制原則。在使用公共數據開展相關活動的時候，切實遵循權益保護原則，杜絕未經合法授權或者強迫授權、欺詐授權等不法情形。

同時，為了確保公共數據資源的有序使用，還需要針對公共數據資源的使用行為明確劃定必要限制的范圍，防止特定主體濫用技術、資金或市場等優勢非法排斥他人對公共數據資源的平等使用，并確保將公共數據使用過程中的相關風險限制在可控水平內。

二是構建公共數據的一般使用規則。為確保各方主體能夠有序、合理地在公用目的范圍內獲得公共數據資源的一般性使用，應當針對相關主體依法設置開放公共數據資源的法定義務，并要求其對公共數據資源進行管理、更新和維護，為公共數據資源的一般性使用提供必要的實現條件，如構建合理的數據資源開放渠道，確保公共數據資源的準確性、完整性、機器可讀性和格式統一性等，實現公共數據資源訪問、下載渠道的暢通等。

三是構建公共數據的特殊使用規則。應當構建完善的公共數據資源特別使用機制，以激勵市場主體對公共數據資源價值進行深度開發?？紤]到數據再識別和數據分析技術有被用于識別信息主體、窺探企業商業秘密乃至竊取國家秘密的可能性，公共數據資源的特別使用應當受到相稱的法律規則約束，包括由公共數據管理部門落實備案要求以及必要的監管。

構建公共數據運營主體的遴選及評價機制

一是做好公共數據運營的頂層設計。厘定公共數據運營的業務邏輯，包括運營機構的業務范疇，以及從數據提供方、運營方、加工方到應用方在內的各方主體的權責利配置。

二是制定公共數據運營主體的技術標準。需要通過技術標準規范助力實現數據全生命周期的管理與監督，確保高標準的主體能力與數據處理水平。

三是建立信用評價機制。制定數據安全使用承諾制度，對參與公共數據流轉的主體，如公共數據運營主體、公共數據開放平臺、數據交易所、公共數據需求方等，進行信用評價和信用管理，并與參與主體的準入資質和強制退出相掛鉤。

03

公共數據的可持續利用與政企合作生態建設

合理設計政企數據融匯中的權益安排

推動公共數據和社會數據的多元融合，突破政企雙方動力不足的現實瓶頸，實現公共數據與企業數據的最優整合，需要兼顧公共政策目標與企業主體利益，推動公私數據融合，通過公共數據引導相關社會主體實現數據復用，帶動數據資源開發，并根據數據要素的價值規律進行收益分配。

包括明確公共數據資源使用過程中產生的數據產品和數據利益的分配規則：

一是在合作開發的場合，應允許公共數據管理部門與合作開發者之間通過合作協議對彼此的權利義務以及開發形成的數據產品的權屬及數據利益的分配作出協商和約定；

二是在市場主體或專業機構獨立開發和使用公共數據資源的場合，可基于對公共數據資源的加工獲得對作為其勞動成果的數據產品的特定財產權，但不得排斥他人對同一公共數據資源進行獨立處理和加工并形成新的數據產品以及獲得數據收益。

為實現政企數據合作的有效激勵，一方面，需要充分發揮公共數據合作示范協議的權益平衡作用，以誠實信用、意思自治為基點確立各方的權利義務責任，并且應當將數字化要素納入示范協議文本，包括技術責任、數據責任與算法責任條款等，以滿足數字化場景中的自動化、標準化實務需求。

另一方面，需要圍繞信用評價體系的建設，基于參與主體的過往歷史與現實表現，實施多樣化的名單管理，實現不法懲戒與合規激勵的差異互動，包括違法主體的依法公示以及合法主體的盡職免責等規則安排，特別是在安全可控原則的基礎上，針對特定場景、特定主體與特定責任設計并引入后果責任的減輕或免除制度，為公共數據的開發利用保留必要的容錯試錯機制。

持續提升政企數據合作中的保障水平

為落實政企數據合作中必要的保障要求，需要建立多元共治模式以及覆蓋事前事中事后的全方位監督機制，全面覆蓋企企合作、政政合作以及政企合作的各種具體場景。

各方可以利用各自數據優勢、技術優勢和安全優勢，提高公共數據在數據要素市場生態中的安全保障能力，建立面向數據要素市場的安全態勢感知系統，提高應對敏感數據泄露、數據違法跨境流動等各種安全風險的實時監測、分析、追蹤與應急處置能力。

此外，還需要明確政企合作中的各方責任要求：一方面，政企各方應當各自建立完善流程化管理制度，包括政府應當精準甄別與審核合作方資質，確保各層次參與方符合法律規范與標準要求，尤其是數據企業應當審慎執行各項技術、法律和倫理規則，事先依法履行相關準入和備案義務，包括必要的合法性、安全性評估，特別是強化對作為外部第三方的數據二次利用主體的全程監督管理，并且防止算法異化、算法黑箱與算法歧視等現象侵害各方主體的合法權益。

另一方面，政企各方應當共同建設數據安全協作機制，合力運用技術手段構建公共數據要素市場安全風險治理體系，確保全量數據的來源可追溯、流向可追蹤以及路徑可攔截，有效實現產業鏈上下游數據風險的實時化解。

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