10月25日，國家發改委等6部門聯合印發《關于以制造業為重點促進外資擴增量穩存量提質量的若干政策措施》（以下簡稱《措施》），提出針對我國利用外資面臨的新形勢、新挑戰，進一步加大外商投資制造業力度，主要從三個方面發力，著力解決企業當前面臨的突出問題、著力加大制造業引資政策力度、著力支持外資企業高質量發展。

這一文件對穩住外資基本盤、助力國民經濟平穩運行與持續增長具有重要意義，既體現了對外資招商、安商、穩商工作的部署和要求，也是化解過剩產能壓力、為結構調整和產業升級換取時間和空間的重要舉措。同時，該文件也是實施制造強國戰略、蓄勢賦能高質量發展的關鍵舉措，對推進新型工業化、打好政策組合拳、惠及各行各業發展，具有重要現實意義。

《措施》提出高標準落實外資準入后國民待遇，保障外商投資企業依法依規平等享受支持政策，這對各地強化數字政府建設、持續打造營商環境提出了新的具體要求。地方除了在外資環境改善發力外，同時要結合政府數字化履職能力提升，在經濟調節、社會治理、公共服務等多個領域共同推進，以實際行動增強外資企業信心。

一、充分認識外商投資制造業“三量齊發”的意義

黨的二十大將制造強國戰略提到重要高度，目前我國制造業規模、外匯儲備居世界第一。作為二十大會議后出臺的首個與對外開放有關的文件，承擔著促進外資高水平發展和維護多元穩定的經濟格局等多重意義。

1.有助于促進“雙鏈”穩定。

我國既是制造業大國，也是消費大國；既是吸引外資大國，也是對外投資大國，穩外貿、穩外資關系到產業鏈供應鏈“雙鏈”穩定暢通。制造業本身涉及領域廣泛，無論是外貿、農業還是服務業提質增效，都與制造業的各類裝備有關聯，《措施》鼓勵投向制造業，有利于提高競爭力，推動強化中國作為制造大國邁向制造強國，提升產業鏈供應鏈地位的重要發力點。按照國民經濟統計分類，我國制造業有31個大類、179個種類和609個小類，是產業門類齊全、產業體系完整的制造大國，同時部分重要領域已躋身世界前列，正在主動參與全球價值鏈。數字政府建設持續創新施政理念、履職方式、服務模式、治理機制，發揮政府數字政府建設對經濟調節、數字經濟等的引領驅動作用，成為促進外資投資制造業壯大的基礎。

2.有助于優化產業布局。

《措施》提出要優化投資結構，引導制造業外商投資企業國內梯度轉移，向產業發展基礎較好的中西部和東北地區發展，這是鼓勵外資投向的一大亮點。在產業布局方面，對標“十四五”規劃綱要要求，明確先進制造業和高新技術、現代服務業、節能環保等領域的投向，在區域布局上，進一步明確給予中西部和東北地區基礎制造、實用技術、民生消費等領域的政策支持。產業投資領域的鼓勵和支持政策一方面有助于利用外資促進國內結構優化，同時進一步突出明確實體經濟和制造業的重要意義。以“實”為“底”，穩定制造業基本盤是工業大城、發展新城的卡位和搶跑，這也要求地方政府遵循系統發展理念，做好研究規劃，出臺配套政策，為外資投資和產業發展奠定基礎。

3.有助于提升服務效能。

針對投資服務，《措施》提到在人員往來、貨運、金融、享受政策便利度以及實施區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）等領域，要支持外商企業發展。對標國際先進經驗，持續優化營商環境，是增強投資服務能力的重要一環。以評促建的營商環境建設是我國特色，通過“制度+指標+報告”的創新形式，為各地優化營商環境提供了支撐和標準，其中服務是體現建設水平的主要標尺。《措施》將項目落地作為檢驗服務水平的關鍵舉措，通過外資項目工作專班機制，對重點外資項目在用地、用能、環保等方面制定針對性保障措施，使項目實實在在落地。十五條《措施》是服務、鼓勵外商投資制造業的集中體現，通過數字政府建設創新服務模式，提升數字化履職能力尤其是經濟調節、發展產業的職能，也將成為各地吸引資本、落地外商投資制造業項目的重要抓手。

二、創新要素配置方式，以數字政府服務之“智”聚外商投資動力之“源”

《措施》著重提到土地要素保障，引導土地要素向建設快、發展好、單位產出高的項目配置。要素是外資投資的源頭活水，提高要素配置能力、破解資源要素制約,對于激發經濟發展內生動力、推動外資項目簽約落地具有重要意義。今年9月，自然資源部先后印發《關于積極做好用地用海要素保障的通知》《關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的通知》等文件，視為全力做好自然資源要素保障的動員令。總的來看，各地結合數字政府建設，深挖要素保障，提升全要素生產率，要突出“三個強化”。

強化外商投資項目要素供給新模式研究。

以降低要素配置成本為導向，研究制定適用地方的合規舉措。以甘肅省公布的《關于加大招商引資力度推動高質量發展的意見》為例，制定了“一事一議優先保障省級重大招商項目所需用地”“城鎮規劃建設用地范圍內供水供電供氣供熱企業投資界面延伸至用戶建筑區劃紅線”“以政府購買服務方式開展區域綜合評估”三項措施，解決項目用地需求。

強化搭建外商投資促進服務和交流平臺。以幫助外商投資企業了解優惠政策、落實準入后國民待遇。深圳市通過創建外商投資促進公共服務體系，打造專注外資服務的工作站，以重點企業“一對一”服務機制，為外商投資企業提供信息采集、企業咨詢、權益保護等服務。

強化要素供給成效評估。以新版外商投資產業目錄為基準，整合利用涉外企業政策、數據分析、滿意度調查等手段，評估、對比企業在要素獲取、資質許可、經營運行、知識產權保護、招標投標等領域的實際成效。浙江省科技廳有針對性地開展技術要素市場配置改革評估，山東省濱州市開展惠企政策三評等各地實踐，有助于形成步調一致、內外聯動的要素配置發展格局。

三、創新產業服務模式，以數字政府履職之“新”強外商發展活力之“域”

集聚效應是外商直接投資區位選擇的重要因素。集聚的深度和廣度不僅體現在城市規模經濟效益方面，而且體現在行業規模層面，產業鏈集群帶來成本集約的同時也擴大了生產和消費需求，區域內的競爭與協作態勢也更為顯著。我國東部沿海地區與中、西部地區在自然稟賦、社會環境、產業集聚以及制度和成本因素方面的差異性，是造成外商直接投資空間分布不均衡的主要原因。《措施》針對產業領域和區域布局的要求，對外商投資的“北上”和“西進”趨勢，能夠進一步優化外商直接投資的區位結構，打破投資區域分布不均衡的現象，商務部最新數據顯示，今年第一季度我國中部、西部實際使用外資同比分別增長60.7%和21.9%。發揮數字政府引領作用，為外商投資提供良好的發展環境，既要做好規劃，也要建立與開放型經濟相適應的治理路徑。

在規劃層面，結合剛剛發布的《鼓勵外商投資產業目錄（2022年版）》，將外商企業享受的優惠政策、增加的行業領域以及綠色低碳投資機遇，與地方資源稟賦、發展潛力等統籌考慮，編制產業園區、產業發展以及相關專項規劃，圍繞地方主導產業、優勢產業開展產業鏈招商，發揮規劃引領作用，在上下游產業布局、形成區域內配套產業體系和高水平的產業集聚方面奠定良好基礎。通過梳理31個省市“十四五”規劃綱要來看，主要聚集在先進制造業作為主線之一，將科技創新和建設現代化產業體系擺在突出位置。

在治理路徑上，對外資投資企業達到一定數量的區域或城市，通過建立產業監測平臺、企服平臺等，綜合運用海關進出口統計數據、對外經濟合作統計數據等，為企業提供精準政策服務、政務服務和信息服務。

四、創新營商環境生態，以數字政府治理之“實”固對外開放創新之“略”

國際產業鏈重構所呈現的近岸化、本土化、區域化等特點，一方面導致各國引資競爭加劇，另一方面跨國投資難以實現快速增長與中國依然是主要投資目的地之一并存。穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，是推進高水平對外開放的基本方略。《措施》對國際投資公共服務平臺、RCEP以及創新研發平臺、智能制造示范工廠等進一步明確。平臺和載體是創新驅動的主戰場，具有較高成長性，通過發揮平臺效能和技術先導優勢，可激發巨大發展潛力，同時帶動傳統行業加快轉型升級。

《措施》對投資企業金融支持方面給予較多政策傾斜，支持符合條件的外商投資企業通過在主板、科創板、創業板、北京證券交易所上市，在新三板基礎層和創新層掛牌，以及發行公司信用類債券進行融資等，便利外資借助資本市場更好發展。

“三量齊發”需要在優化營商環境上持續發力，通過數字政府建設，以法治化營商環境建設和營商環境評估為著力點，持續提升環境改善。

在法治化營商環境建設上，《外商投資法》作為統一適用的新基礎性法律，為外商投資提供了法治化營商環境的制度框架，《措施》第一條準入負面清單，進一步明確準入紅線的同時，加強對外商投資的保護。我國吸收外資從對外開放初期的注重引資規模到中后期逐漸發展到更為注重引資質量，特別是其中對于高科技行業外資的引進。投資含金量的增加意味著法治化規則需要進一步優化完善，目前，上海、廣東等省市探索出臺地方版外商投資條例和投資權益保護條例，明確政府職責及權益保護范圍、營造公平競爭的市場環境、優化政務服務、完善外商投資企業投訴處理機制等。

在營商環境評估實施方面，圍繞營商環境評價，通過評價對營商環境發揮引領和督促作用的同時，各地結合政務數據平臺、城市大腦等應用場景，開發建設營商環境智能監測平臺、分析平臺等，將評價結果、數據監測轉化為實際推動營商環境改善的驅動力。營商環境改善離不開自貿區、自貿港等開放平臺，海南自貿港、舟山自貿區等通過對接高標準國際經貿規則，加快推動制度型開放。落實好國家級經開區新版考核評價辦法，大力發展開放型經濟，打造穩外貿穩外資“主陣地”。