黨的十八大以來，黨中央高度重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字中國建設(shè)，多次就發(fā)揮數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的作用作出部署、提出要求。自然資源部貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署精神，明確提出自然資源部門要“為高質(zhì)量發(fā)展提供豐富的數(shù)據(jù)要素保障”。為落實(shí)部相關(guān)工作部署，測繪發(fā)展研究中心組成專門調(diào)研組，圍繞“數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素背景下地理信息數(shù)據(jù)要素保障服務(wù)創(chuàng)新”主題開展調(diào)研。

1地理信息數(shù)據(jù)要素保障業(yè)務(wù)體系的構(gòu)建需要從供給端、需求端以及運(yùn)營流通機(jī)制進(jìn)行規(guī)劃

地理信息數(shù)據(jù)要素保障工作是自然資源部門適應(yīng)數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素這一大背景而提出的全新資源要素保障工作。地理信息數(shù)據(jù)要素保障工作，涉及地理信息數(shù)據(jù)的制度化采集、市場化配置和運(yùn)營、應(yīng)用及安全管理等環(huán)節(jié)。相應(yīng)業(yè)務(wù)體系的構(gòu)建需要從健全地理信息數(shù)據(jù)要素的供給端、需求端以及運(yùn)營流通機(jī)制3個(gè)相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)劃。

地理信息數(shù)據(jù)要素保障業(yè)務(wù)體系是在繼承傳統(tǒng)測繪地理信息技術(shù)、業(yè)務(wù)體系成果基礎(chǔ)上，圍繞地理信息“數(shù)據(jù)”“要素”“資源”“資產(chǎn)”“流通”“應(yīng)用”等關(guān)鍵詞進(jìn)行創(chuàng)新和變革，而重新構(gòu)建形成的一套新的測繪地理信息業(yè)務(wù)工作體系。其應(yīng)當(dāng)在充分考慮政府公共地理信息數(shù)據(jù)運(yùn)營和市場化地理信息數(shù)據(jù)交易流通需求的前提下，納入地理信息數(shù)據(jù)要素供給—需求大框架進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。具體應(yīng)當(dāng)包括如下幾個(gè)部分：

——供給端。應(yīng)當(dāng)將地理信息公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)采集體系和市場化地理信息數(shù)據(jù)采集供給體系分別進(jìn)行規(guī)劃。其中，地理信息公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)采集體系主要面向基礎(chǔ)測繪、資源環(huán)境地面調(diào)查監(jiān)測、衛(wèi)星導(dǎo)航定位、航天航空遙感以及國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)等業(yè)務(wù)及其集成應(yīng)用，由自然資源部門在原測繪地理信息生產(chǎn)技術(shù)體系基礎(chǔ)上進(jìn)行建設(shè)；市場化地理信息數(shù)據(jù)采集供給體系主要面向航空航天和地面調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)供給、衛(wèi)星定位導(dǎo)航數(shù)據(jù)供給、手機(jī)信令數(shù)據(jù)供給、導(dǎo)航電子地圖數(shù)據(jù)供給、物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)供給、平臺(tái)服務(wù)軌跡信息數(shù)據(jù)供給等需求，由相關(guān)公司企業(yè)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。

——應(yīng)用端。包括應(yīng)用場景、應(yīng)用可控管理、需求管理等。

此外，對(duì)地理信息標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、準(zhǔn)入等的行業(yè)管理，以及地理信息保密和安全管理等的政府監(jiān)管體系也是其中重要的方面。

——運(yùn)營流通機(jī)制。其包括地理信息公共數(shù)據(jù)運(yùn)營和市場化地理信息數(shù)據(jù)流通交易兩個(gè)方面的業(yè)務(wù)體系建設(shè)。目前，我國一般數(shù)據(jù)運(yùn)營流通機(jī)制均采用公共數(shù)據(jù)運(yùn)營和市場數(shù)據(jù)交易這兩種既相互獨(dú)立又相互整合的思路進(jìn)行建設(shè)。與過去強(qiáng)調(diào)政府公共數(shù)據(jù)資源的社會(huì)化公開相比較，政府公共數(shù)據(jù)資源的運(yùn)營強(qiáng)調(diào)采用市場機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)其向社會(huì)公開的同時(shí)，進(jìn)一步將政府公共數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值變現(xiàn)。在地理信息公共數(shù)據(jù)服務(wù)過程中，積極引進(jìn)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營的理念和流程將是一個(gè)更加科學(xué)的方法。

2當(dāng)前地理信息數(shù)據(jù)供給端、需求端及運(yùn)營流通機(jī)制中仍存在一些問題和挑戰(zhàn)

規(guī)劃建設(shè)地理信息數(shù)據(jù)要素保障業(yè)務(wù)體系，需要充分利用測繪地理信息現(xiàn)有業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，并針對(duì)新需求，解決新問題，應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。

調(diào)研表明，當(dāng)前我國地理信息數(shù)據(jù)資源供給端已實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、制度化，需求端已廣泛分布于經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，并在應(yīng)用深度和廣度上繼續(xù)迅速發(fā)展，鏈接供給側(cè)—需求側(cè)的社會(huì)化、制度化運(yùn)營流通機(jī)制也初露端倪，進(jìn)一步建立地理信息數(shù)據(jù)要素保障業(yè)務(wù)體系的基礎(chǔ)已基本具備。

在供給端，我國已基本形成由政府和市場共同提供地理信息要素保障、滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的地理信息數(shù)據(jù)資源供給格局。在政府和市場的共同努力下，我國已經(jīng)基本具備提供定位數(shù)據(jù)、遙感數(shù)據(jù)、地名及制圖數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)及常規(guī)調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)、智慧交通及物流軌跡數(shù)據(jù)等平臺(tái)數(shù)據(jù)約6大類地理信息數(shù)據(jù)服務(wù)能力。

在需求端，我國地理信息數(shù)據(jù)應(yīng)用場景日益繁榮，呈現(xiàn)生產(chǎn)要素特征的社會(huì)化應(yīng)用及價(jià)值創(chuàng)造初步顯現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前我國地理信息數(shù)據(jù)的應(yīng)用呈現(xiàn)出“公益應(yīng)用繼續(xù)鞏固，市場應(yīng)用迅猛發(fā)展”的態(tài)勢和特點(diǎn)。

在鏈接供給端—需求端的數(shù)據(jù)運(yùn)營流通機(jī)制方面，我國數(shù)據(jù)交易流通機(jī)構(gòu)已形成規(guī)模，為市場化配置地理信息數(shù)據(jù)資源提供了基礎(chǔ)和借鑒。

數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)在促進(jìn)數(shù)據(jù)要素化中的主要作用是提供數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易、大數(shù)據(jù)金融衍生數(shù)據(jù)的設(shè)計(jì)及相關(guān)服務(wù)，大數(shù)據(jù)清洗及建模等技術(shù)開發(fā)。其通過建立交易雙方數(shù)據(jù)的信用評(píng)估體系，增加數(shù)據(jù)交易的流量，加快數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)速度。根據(jù)有關(guān)調(diào)查評(píng)估，我國目前數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)仍處于發(fā)展初期。

除數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)建設(shè)所取得的進(jìn)展外，我國在數(shù)據(jù)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)政策方面也有了一定的積累。例如，我國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、算力基礎(chǔ)設(shè)施等已形成能力，僅2023年上半年我國出臺(tái)數(shù)據(jù)要素相關(guān)政策就有49項(xiàng)。這些均為地理信息數(shù)據(jù)要素保障工作提供了基礎(chǔ)。

從為經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域提供地理信息數(shù)據(jù)要素保障服務(wù)的角度出發(fā)，當(dāng)前地理信息數(shù)據(jù)供給端、需求端及運(yùn)營流通機(jī)制中仍然存在一些問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：

一是理念問題。包括“測繪成果”與“地理信息數(shù)據(jù)”意識(shí)以及“地理信息公共數(shù)據(jù)公開”與“地理信息公共數(shù)據(jù)運(yùn)營”的區(qū)別問題。

二是實(shí)踐問題。如何將地理信息數(shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)范疇問題——很大一部分地理信息數(shù)據(jù)涉及國家安全和個(gè)人隱私，只有解決了這兩個(gè)問題才能實(shí)現(xiàn)地理信息數(shù)據(jù)的運(yùn)營。否則，其將難以進(jìn)行交易，也就難以真正成為生產(chǎn)要素。

三是理論問題。地理信息數(shù)據(jù)產(chǎn)品種類及其金融屬性、經(jīng)濟(jì)屬性理論問題。

另外，從形成全國數(shù)據(jù)大市場的角度出發(fā)，不同層級(jí)政府地理信息公共數(shù)據(jù)、地理信息數(shù)據(jù)與其他行業(yè)數(shù)據(jù)在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)外提供服務(wù)政策等方面的不一致問題也需要認(rèn)真研究并盡快解決。

3從基礎(chǔ)制度和供給需求鏈方面改革，研究相關(guān)支撐技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)換

基于以上調(diào)研情況，針對(duì)地理信息數(shù)據(jù)要素保障業(yè)務(wù)體系建設(shè)，調(diào)研組提出以下建議：

——基礎(chǔ)制度改革方面，建議對(duì)現(xiàn)有測繪成果管理和基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)管理相關(guān)政策進(jìn)行梳理總結(jié)，針對(duì)地理信息數(shù)據(jù)要素保障工作需求，尤其是地理信息數(shù)據(jù)資源評(píng)價(jià)、資產(chǎn)評(píng)估、公共數(shù)據(jù)運(yùn)營和市場化數(shù)據(jù)交易等，逐步對(duì)現(xiàn)有相關(guān)制度進(jìn)行改革，保證制度供給的與時(shí)俱進(jìn)。需要關(guān)注的是，在《測繪成果管理?xiàng)l例》等法規(guī)基礎(chǔ)上研究起草地理信息數(shù)據(jù)管理?xiàng)l例，將原不屬于測繪成果的地理信息數(shù)據(jù)納入管理范疇。在此基礎(chǔ)上，還需要加快研究出臺(tái)相關(guān)政策，盡快解決如何保護(hù)國家秘密和個(gè)人隱私的問題。

此外，解決省際信息孤島現(xiàn)象，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政策問題，地理信息安全政策問題等均值得關(guān)注。

——供給需求鏈改革方面，應(yīng)按照供給端、需求端和供給需求運(yùn)營流通機(jī)制3個(gè)方面，構(gòu)建形成地理信息數(shù)據(jù)要素保障業(yè)務(wù)體系。

其中，供給端改革重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有圍繞“地圖”概念的測繪生產(chǎn)服務(wù)體系轉(zhuǎn)變?yōu)榈乩硇畔?shù)據(jù)生產(chǎn)服務(wù)體系。對(duì)公益性測繪地理信息生產(chǎn)業(yè)務(wù)體系，按照航空航天遙感數(shù)據(jù)、位置數(shù)據(jù)、調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)、地形地貌測繪、地圖數(shù)據(jù)生產(chǎn)等盡快形成基礎(chǔ)性的地理信息數(shù)據(jù)要素供給組織和能力。在此基礎(chǔ)上，將這些數(shù)據(jù)要素進(jìn)行整合，建立按照實(shí)景三維中國、各類地圖應(yīng)用以及其他基于人工智能算法的一系列共性應(yīng)用地理信息數(shù)據(jù)供給組織和能力。同時(shí)，面向手機(jī)信令數(shù)據(jù)和智慧交通軌跡數(shù)據(jù)等，建立專門的應(yīng)用系統(tǒng)，形成新的地理信息數(shù)據(jù)要素制度化供給體系，同時(shí)建立相應(yīng)的質(zhì)量保證和管理制度。

此外，建議進(jìn)一步收縮和明確政府部門提供地理信息數(shù)據(jù)公共服務(wù)的范圍和界線，將政府部門地理信息生產(chǎn)服務(wù)的重點(diǎn)集中在基礎(chǔ)測繪、全球地理信息資源建設(shè)、邊疆及落后地區(qū)測繪地理信息數(shù)據(jù)獲取、海洋測繪等市場失靈的領(lǐng)域和任務(wù)上。同時(shí)，建議不斷增大市場供給責(zé)任和能力，提升對(duì)地理信息數(shù)據(jù)要素的服務(wù)和監(jiān)管力度。

流通交易和應(yīng)用機(jī)制建設(shè)，應(yīng)轉(zhuǎn)變地理信息公共數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)開放的工作思路。在繼續(xù)做好涉密測繪成果提供使用，并在分層次實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)政府部門共享和向社會(huì)開放的基礎(chǔ)上，按照地理信息公共數(shù)據(jù)運(yùn)營的思路，探索建立地理信息公共數(shù)據(jù)委托經(jīng)營、資產(chǎn)評(píng)估、市場化交易等機(jī)制，逐步將重點(diǎn)圍繞地理信息數(shù)據(jù)社會(huì)化服務(wù)本身所形成的服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)圍繞數(shù)據(jù)資本化運(yùn)用和價(jià)值實(shí)現(xiàn)等的數(shù)據(jù)運(yùn)營體系。

從地理信息數(shù)據(jù)開放逐步過渡到地理信息數(shù)據(jù)的運(yùn)營和交易，涉及相關(guān)支撐技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施的巨大轉(zhuǎn)換。根據(jù)調(diào)研，區(qū)塊鏈、隱私計(jì)算等技術(shù)是數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)的基本支撐技術(shù)。這些技術(shù)如何應(yīng)用到地理信息數(shù)據(jù)運(yùn)營和交易當(dāng)中需要進(jìn)行深入研究。

對(duì)此，調(diào)研組建議，選擇有興趣和有基礎(chǔ)的地區(qū)以地理信息公共數(shù)據(jù)運(yùn)營為主體抓緊開展地理信息數(shù)據(jù)流通交易試點(diǎn)工作；在《測繪成果管理?xiàng)l例》等法規(guī)基礎(chǔ)上研究起草地理信息數(shù)據(jù)管理?xiàng)l例，將原不屬于測繪成果的地理信息數(shù)據(jù)納入管理范疇；加緊研究出臺(tái)解決平臺(tái)數(shù)據(jù)、手機(jī)信令、自然資源數(shù)據(jù)等地理信息數(shù)據(jù)隱私問題的具體政策；有序安排地理信息數(shù)據(jù)運(yùn)營交易相關(guān)科學(xué)、技術(shù)和政策問題的研究。