摘　要：數據要素流通生態體系是保障數據要素價值實現的重要條件。運用場景理論和信息生態理論等，對應用場景驅動的數據要素流通生態體系構成要素、運行過程等進行了分析，構建了數據要素流通生態體系理論框架，通過蘇州市的案例對有關理論框架和實踐路徑進行了解釋性分析。應用場景驅動的數據要素流通生態體系包括前因與動力、過程與方式、支持與環境、目標與結果等構成要素，多維場景驅動、多源數據融合、多方主體參與、多種流通方式和多種規則約束是其基本內涵。應用場景不僅是驅動數據要素流通的動力因素，也是推動數據要素流通實現的具體載體和組織機制。

促進數據要素流通是數據要素價值釋放的關鍵環節。2022年12月，我國發布了《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（也稱作“數據二十條”），科學搭建了數據基礎制度的“四梁八柱”，并鼓勵圍繞智能制造、節能降碳、綠色建造、新能源、智慧城市等重點領域和典型場景推進數據共享、開放、交換和交易，前瞻性地提出了數據要素流通的主要面向領域與應用場景。為充分發揮數據要素乘數效應，國家數據局會同有關部門聯合印發《“數據要素×”三年行動計劃（2024-2026年）》，提出要聚焦重點行業和領域，挖掘高價值數據要素應用場景，以推動數據要素高水平應用為主線，強化場景需求牽引，推進數據要素協同、復用和融合，賦能經濟社會發展。在上述政策思路框架下，如何強化應用場景驅動的數據要素流通生態體系建設研究就具有重要理論與實踐意義。

一、進展述評和問題提出

數據要素是指參與生產經營活動，以電子方式記錄并為使用者和所有者帶來收益的數據資源[1]。數據要素流通是基于一定的規則將數據要素在市場各主體之間進行有序傳輸的過程。數據要素流通生態體系則是由參與、支持和影響數據要素流通相關因素所組成的一個有機體。對其進展述評可以從理論研究與實踐進展兩個方面展開。

關于數據要素流通生態體系研究，目前學界主要集中在數據要素流通形式、數據要素流通影響因素、數據要素市場運行機制與體系建設、數據要素市場生態建設[7]等。陳連虎提出數據要素流通分為數據共享、數據開放、數據交易三種形式。江小涓認為數據交易和交互是數據要素流通的兩條主線，提出數據交互利用是當前數據要素流通更為廣泛使用的商業模式，它主要是通過應用場景來適應經濟社會的智能化轉型。這種認識雖未全面揭示出數據要素流通的內涵，也有混淆數據共享與數據開放之嫌，但其積極意義在于突出了基于應用場景的數據交互作為數據要素流通形式的具體作用。付熙雯等將數據要素流通的影響因素概括為數據商品化難、交易風險規避難、市場規制不健全、社會準備不足等，比較全面地概括了影響我國數據要素流通的主要因素，揭示出我國數據要素流通生態體系的基本問題。趙需要等[認為數據要素通過供給、交換和交易三個環節實現流通，并逐步演化形成數據要素市場及其內在運行機制，認為數據要素市場是一個“數據供給-場景應用-數據再供給”的再循環過程。這種認識初步揭示了數據要素流通的動力來源、基本路徑，但其相對忽視了應用場景作為一種驅動力對數據供給、數據要素流通等的發動與組織作用。丁波濤基于信息生態理論對數據要素市場進行了分析，認為信息主體達到一定密度，主體之間形成競爭與合作關系和形成較為密集的數據流、資金流和服務流是數據要素市場生態系統形成的主要標志，進而分析了數據要素市場生態系統的演進過程與機制，但其并未揭示出數據要素市場生態系統形成與演進的動力來源。張會平等[7]提出數據要素市場生態系統由數據產品與服務、數據主體、數據平臺和數據環境構成，應通過豐富與創新應用場景、建立收益分配機制等來促進數據要素市場流通生態系統的構建，其雖然提出了數據要素流通生態系統的概念，初步明確了應用場景在數據要素市場化流通中的地位，但尚未突出應用場景在數據要素流通生態體系中的發動和組織作用，也未對數據要素生態體系運行進行深入分析。

關于數據要素流通生態體系建設實踐，目前全國各地正陸續出臺數據要素流通總體規劃或生態建設方案，并在實踐中抓住應用場景開發這個核心進行工作推進。例如，蘇州大數據交易所聚焦數字金融、數字醫藥、智慧交通、工業互聯、城市安全、能源互聯、文化、消費、通訊、貿易等十大行業，細分N個板塊和n個特色數商專區，建設“10+N+n”數據交易特色專區，在普惠金融、智慧交通等場景開展數據要素流通創新試點。

貴陽大數據交易所在金融、電信、衛星、農業等30多個領域形成了涵蓋數據源、模型算法、可視化組件、應用平臺、數據安全、工具組件等在內的數據和數據衍生產品有4000個，成功探索了以應用場景為中心進行數據衍生產品開發服務的新途徑。深圳市數據交易所在政務服務、公共服務、金融服務、產業服務、企業服務等方面，致力于圍繞重點應用場景打造定向的數據專區，目前已經設立了13個數據專區。尹西明等認為，深圳市提出并實踐了一種場景化需求與多元數據精準匹配圖譜和數據要素市場化配置的場景數據匹配機制（context data-match，CDM）。上海數據交易所則在實踐中提出“無場景不交易”的基本原則，強調將數據交付與場景聯系起來，以避免數據供給者在數據交付后失去對數據的控制。有研究報告認為，我國已形成智能、金融、工業、民生、治理、交通、能源、農業等高價值數據要素市場場景。

上述進展表明，應用場景開發與建設正成為各地推進數據要素流通交易的重要抓手。從總體上看，因對應用場景的功能定位和整合建設的認識水平還有局限，這就不同程度地導致我國數據運營規模與數據交易模式仍有待破題[18]，雖已提出了數據要素跨界流通或流動的若干模式，但其路徑仍需創新[19]。目前，數據要素流通限于個別場景內的小范圍自循環，數據信托、數據銀行、“以數抵稅”、數據合作社等正在探索中，以應用場景驅動的跨場景場外數據要素流通實踐范圍與規模仍有待擴大。

因此，如何全面地理解應用場景對數據要素流通生態體系建設的驅動作用及其運行機制等有待進一步深化，數據要素流通實踐范圍與規模的突破也需要尋找到一個健全可靠的生態保障模式。從理論邏輯上看，“應用場景構建→數據流通與供需匹配→場景實現與創新迭代”是一種基于需求導向的數據要素流通和價值釋放循環過程，應用場景不僅是上述過程的動力來源和發動機制，也是上述過程的具體載體和組織形式，它驅動著數據要素流通生態體系的構建與完善。本文基于信息生態理論和場景理論，提出應用場景驅動數據要素流通生態體系的理論框架，揭示應用場景驅動下數據要素流通生態體系的運行過程。

二、應用場景驅動的數據要素流通生態體系框架

（一）應用場景驅動的數據要素流通生態體系框架建構

“場景”是基于特定的時空領域范圍，圍繞以“人”為中心，以需求為導向，以感知設備為載體，以事件為表現形式的行為序列總和。[21]目前，基于現實場景的討論已經轉化為現實場景與數字化場景的虛實結合場景。[22]本文所指應用場景是指面向特定對象需求，由時間、空間、數據、設備、事件、議題、方案等場景要素以及相關利益方之間的關系與行為所共同構成的過程或畫面。“應用場景”不僅對數據要素流通生態體系構建具有導向與發動作用，而且它也是一種數據要素流通的重要載體和組織形式。

借鑒信息生態理論的信息本體、信息人和信息環境的三元結構模型[23]，可以將應用場景驅動的數據要素流通生態體系概括為：在法律法規和政策框架內，基于服務需求、治理需求和未來愿景，動員有關主體將各類數據、數據產品與服務、數字技術等應用于特定場景，保障場景功能實現和數據價值最大化釋放，同時通過數據要素流通、數據產品與服務創新等實現應用場景的迭代創新，它是一個由應用場景驅動的數據價值鏈形成以及相關支持保障環境得到持續改進的閉環系統。從具體含義上看，它是以應用場景為驅動力和載體，以相關政策、機制等支持與環境為保障，瞄準不同對象的數字化服務需求問題，沿著“場景功能與數據供需匹配→數據要素流通促進→數據集成與服務實現→應用場景迭代”的作用路徑持續發力，快速賦能多場景產出、跨場景應用和立體化場景體驗，促進有關政策、機制等的健全完善，并在數據資源配置與數據要素流通中實現應用場景迭代與創新。應用場景驅動的數據要素流通生態體系包含四個方面構成要素。

⒈前因與動力要素

即應用場景功能與數據供需匹配。它匯聚了數據要素流通供需主體、數據本體（客體）等多種構成要素，并因應用場景的目標及其功能需求而實質性推動數據要素流通的發生。從數據要素的價值關系看，數據要素具有場景依賴性[24]，不同數據要素面向不同應用場景、不同服務對象等會表現出不同的價值類型和價值水平。因此，在數據價值鏈建構及其實現中，可以面向區域、產業、行業、企業、用戶最為迫切的治理需求，最為期盼解決的治理問題，最有獲得感的領域，分析和發現支撐場景目標與功能的數據需求，通過應用場景建設來打通數據要素流通并回應復雜治理需求。由于不同應用場景的開發建設主體和服務對象主體不同，有關主體應立足于自身業務需要和服務定位，精準識別應用場景中的數據來源與類型、數據標準與質量以及數據安全等需求，推動數據共享、開放和交易等流通過程的順暢，從而支撐應用場景的目標功能實現，并在實踐中實現應用場景的迭代與創新。因此，應用場景不僅是驅動數據要素流通的動力因素，也是推動數據要素流通實現的具體載體和組織機制。

⒉過程與方式要素

即指數據要素流通的具體過程與形式。從不同角度出發，數據要素流通可以劃分為不同形式。從數據流通產品形式看，主要包括API（應用程序接口，實現數據跨平臺共享）、數據包、數據定制服務、咨詢分析服務、算法工具等。[7]從數據要素供需主體關系看，可以發生“政-政”數據共享、“政-企（或個人）”數據開放、“企（或個人）-政”數據匯集或交易、“企（或個人）-企（或個人）”數據交易等。發生在上述不同主體之間的數據流向可以是單向的，也可以是雙向的。以“企（或個人）-政”數據供需關系為例，一方面，在數字化轉型中，因“一網統管”“一網通辦”和“一網通用”的業務需要，企業或個人的相關數據不斷向政府有關部門或公共數據平臺匯聚；另一方面，政府也會因業務需要向有關企業或個人主體集中采購數據產品與服務，即通過交易方式實現數據產品向公共數據平臺的回流。也正是數據流通過程與方式具有多樣性，才可能使數據要素實現跨地區、跨層級、跨部門的交互與交換使用，并在數據要素流通中豐富或創新應用場景的功能。[25]

⒊支持與環境要素

包括推進應用場景開發建設，保障數據要素流通的相關政策與制度、體制與機制等。在數字城市建設規劃總體框架下，近年來有關地區或行業部門通過各類政策措施大力推進面向不同服務主體的應用場景建設，在數據要素基礎性制度上形成了一系列基本設想[26]，并從公共數據開放政策建設、數據要素市場運行機制構建等方面進行配套性制度建設，通過建立部際聯席數據工作委員會、大數據交易所、國有控股大數據公司、政府首席數據官等管理體制或機制來組織落實數據要素流通和保障數據安全。上述系列化與體系化的制度與措施為快速發展的應用場景建設和數據要素流通提供了重要支持與保障條件。

⒋目標與結果要素

包括應用場景目標功能、數據要素價值和數字化發展目標的實現等三個層面。

從應用場景目標功能角度看，應用場景中數據要素流通的主要功能是：支撐場景內的各種業務流轉，實現線上與線下業務的貫通；通過數據挖掘分析等支撐數智化決策和服務創新；通過數據的跨域流通，使優質數據或數據產品在新業務、新場景中匯聚融合[27]，從而激發數據融合應用的規模效應。

從數據要素價值實現角度看，數據要素流通是數據成為生產要素的前提，也是數據要素價值充分釋放的基礎。數據要素價值化主要包括數據資源化、數據資產化和數據資本化三種形態的演變。數據資源化是指借助一定工具使得無序的原始數據變為有序的、可使用的數據資源；數據資產化是指數據在流通過程中給使用者或所有者帶來經濟利益；數據資本化主要包括數據信貸融資與數據證券化。由于數據具有非排他性、價值的復用性以及融合性，數據要素在流通過程中其價值被不斷挖掘、疊加，數據使用范圍和應用場景也在不斷擴大，數據要素價值潛能被不斷激活、倍增。

從數字化發展目標看，數據要素流通可以促進產業數字化和數字產業化，推動數字經濟的高質量發展；以數據流與業務流的協同融合，實現“一網統管”“一網通辦”“一網通用”，實現數字政府的高效服務和數字社會的敏捷治理。

因此，綜合上述三個維度看，應用場景驅動的數據要素流通不僅服務于場景目標功能的實現，發揮數據作為生產要素與治理要素的作用，而且最終將實現數據賦能國家治理體系與治理能力現代化的總目標。

根據上述理論基礎和構成要素分析，可以建構出一個應用場景驅動的數據要素流通生態體系框架（參見圖1）。即以應用場景構建及其供需數據匹配分析作為原動力，以應用場景功能實現的數據供給與流通方案設計為支撐，以相關數據治理制度與機制為保障，通過數據要素流通（交互、開放和交易）和數據價值釋放（數據資源化、價值化和資產化），實現場景目標并促進場景拓展、場景融合和場景創新。每個應用場景驅動的數據要素流通過程就是一個微觀的數據要素流通生態系統，它們共同構成了我國數據要素流通生態大系統。

（二）應用場景驅動的數據要素流通生態體系內涵解構

在圖1中，應用場景驅動的數據要素流通生態體系形成的基本邏輯是：應用場景是數據要素流通生態體系構建的驅動力。應用場景可以面向區域、產業、行業、組織、用戶等不同服務對象及其需求進行設計。上述應用場景的功能實現，需要不同的數據需求進行保障，對這些數據需求可以進行細分。例如，在數據來源主體上，可以包括不同層級公共服務機構、公私機構、個人主體等；在數據形式與質量上，包括原始數據、數據集、數據產品與服務等；在數據安全需求上，包括數據采集與利用目的、隱私數據共享與刪除、數據出境安全等。上述數據需求要在相關制度保障基礎上，通過具體流通過程與供需匹配機制來實現。例如，在數據要素流通方式上，主要包括共享、交互、開放和交易等；在數據獲取途徑上，主要有無條件開放、有條件開放和授權運營等。在數據要素流通過程中，不僅以場景為載體實現數據供需匹配，而且也在數據資源化、資產化和資本化的過程中促進數據要素價值釋放，并促進有關主體共同進行應用場景迭代創新，從而啟動新一輪的數據要素流通過程。對上述生態體系可以進行以下內涵解構。

⒈多維場景驅動

“區域(城市)-產業-組織（政府、企業）-用戶”等多維場景的構建與開發是數據要素流通的內在驅動力。其重點是基于場景趨勢與愿景，凝練不同場景中的數據需求，進而開展場景化的數據要素生產與供給，并推動場景拓展與新場景構建。[28]將應用場景前置并以此為中心進行數據共享與開放過程、數據產品與服務生產、數據要素流通機制等的設計，可以有效提高數據供給質量及其與治理需求的匹配程度。應用場景中的數據可以分為匯集后的原始數據、粗加工后的層次化數據、精加工后的多維化數據、場景虛實融合后的模型化數據、場景創新后的衍生性數據等[29]，因此，應用場景不僅是驅動數據流通的動力來源，而且它也是數據要素的加工組織機制。例如，深圳市數據交易所在政務服務、公共服務、金融服務、產業服務、企業服務等方面打造定向的數據專區，通過“為數據產品尋找場景，為場景需求尋找產品方案”的思路，促進不同數據產品形態與行業場景的匹配與銜接[14]。蘇州大數據交易所在“數據要素×”三年行動計劃指導下，開展“數據要素×”重點行業的實踐行動，加速數據產品與場景服務的精準對接。在“數據要素×金融服務”模塊中，蘇州大數據交易所針對金融機構在產品設計、客戶營銷、風險控制等場景數據需求，聯合生態伙伴匯聚相關數據，打造了一批典型產品。主要包括：①新能源汽車車貸模型，其整合征信、納稅、違章、運營等數據，為銀行提供資信報告，為車隊提供融資服務；②普惠煙火貸，其整合個人或企業征信數據、商圈消費數據等，優化銀行信貸風控模型，幫助中小商戶信貸準入率、額度提升；③白手套賬戶風險識別模型，其整合銀行內部數據與公共、行業數據，幫助銀行提高賬戶風險識別精準度，減少賬戶處理工作量等。此類實踐行動就是以應用場景為驅動的數據產品開發應用，帶動了深圳、蘇州數據要素流通生態體系的逐步形成。

⒉多方主體參與

應用場景面向對象不同，有關主體參與數據要素流通的具體動機也會不同。利用數據要素獲得服務收益、經濟收益、發展機會等均可能是相關主體的參與動機。參與應用場景建設的主體[30]主要有：

第一，應用場景開發主體。主要包括提供各類公共或商業服務的組織，如政府機構、公益服務機構和企業等。

第二，數據源主體，如個人、企業和政府。由個人產生的數據包括身份數據、信用數據、社交數據、消費數據等。企業數據包括財務資產數據、市場營銷數據、客戶服務數據、上下游合作伙伴數據、技術與產品研發數據等。政府部門掌握著構成社會運行與治理的基礎性原始數據，它涉及到國土資源、經濟發展、城市治理、交通安全等各領域的數據內容。在數據要素流通生態體系構建中，個人數據的隱私保護、企業數據的資產價值、政府數據的流通融合與安全等都是數據源主體普遍關注的核心問題。

第三，數商主體，主要有數據運營主體、數據產品生產與開發主體、數據經紀主體等，它們在數據要素流通中承載著不同功能，促進數據要素流通生態體系的有序運行。

第四，監管主體，如政府及其市場監管機構，網絡與數據安全主管機構、數據標準機構、數據安全與質量評估機構等。

第五，數據使用或消費主體，如數據及其產品的中間消費者、終端消費者等，它們利用數據及其產品實現應用場景運作、服務需求滿足等。

⒊多源數據聚合

多源數據聚合的基本含義是一類應用場景可以使用多種不同來源的數據和一種數據可以應用于多個不同應用場景。

第一，一類應用場景可以使用多種不同來源的數據。數據可以來源于政府或其他公共服務機構、企業和個人的原始數據與數據集，也可以來源于第三方數商、數據交易機構的加工開發和交易產品。例如，某類應用場景會通過“用戶協議”或隱私政策條款的默認來間接授權平臺對個人數據進行采集和有限使用，而且多數是只有個人默許其數據可以被采集與處理后才能獲得應用場景的相關服務。此類應用場景也可以通過同樣方式獲得企業數據，并通過政府部門之間的數據共享來完成應用場景的功能。

第二，一種數據可以應用于多個不同應用場景，即數據復用。數據的可復制性、非排他性和非競爭性特點，決定了數據、數據集或其他非工具類數據產品與服務均可以反復使用，而且這種使用可以擴大數據價值釋放渠道。例如，在公共數據共享開放中，政府或公共服務機構之間因應用場景對數據需求的不同，可以根據需要實現不同授權的數據共享交互，從而推動實現數據協同基礎上的治理行動協同。這種基于數據協同基礎上的治理行動協同，可以為數據驅動下的場景融合、場景嵌入和場景創新創造條件。數據的合規共享、有序回流、實時交互、科學開放、安全可靠和高效交易等的共存是促進應用場景目標和數據價值釋放目標實現的重要保障。

⒋多元流通方式

對數據要素流通方式的劃分學界有幾種不同觀點。綜合來看，可以將數據要素流通的形式歸納為交互、開放和交易等。

數據交互是一種雙向的數據要素流通方式，其主體既為供給方也為需求方。數據交互包括數據共享和數據回流。數據共享是指有關主體之間通過API接口和相關權限，實現數據在某個范圍內的相互調用，這種共享既可以是平級部門之間，也可以是行業系統的上下級部門之間，而且它們是數據的雙向互動。從數據共享目前所使用的主要語境看，多指在公共服務或政府系統內部的機構與部門之間發生。數據回流主要表現為在科層組織中上級有關機構數據向下級機構的流動，它是共享的一種特殊形式。

數據開放是有關主體在法律法規等規定的范圍內，將結構化、可機讀、電子化的數據集提供給社會的免費再利用過程[31]，或是將特定原始數據、衍生數據或數據集向特定主體所進行的有條件開放。從數據流動方向上看，相較于數據交互，它主要是從數據形成與管理者向社會或各類數據使用者的單向流動。近年來討論較多的公共數據授權運營并不是一種新的流通方式，它是數據開放的一種新模式。[32]它在保留現有數據開放機制基礎上將注意力轉向解決“誰去實施開放”以及用何種具體方式組織開放的問題，以解決原有行政力量“不能”“不愿”而帶來的數據開放低效等問題[33]，并解決數據要素流通中行政與市場作用之間的銜接問題、公共服務有償與無償的邊界問題等。

根據2016年發布的《數據流通行業自律公約（2.0版）》，數據交易是指數據在不同實體間轉換的流通方式之一，是供需主體之間以貨幣等對價交換數據的行為[34]。數據資源、數據產品、數據商品、數據資本以及數據資產均為數據價值實現過程中的不同表現形態，它們均屬于數據交易的總體范疇[9]。數據交易行為既可以是在數據交易機構撮合下發生的場內交易，也可以是供需主體之間通過其他渠道發生的場外交易。從目前數據交易實際情況看，場內數據交易并不活躍，場外交易則顯得較為多見。在對蘇州市數據交易情況調研中發現，在目前近500種數據交易產品中，大部分都是在場外完成的。此外，特別應注意的是數據開發不是數據要素的流通方式，而是數據的加工處理方式，它是有關主體通過處理原始數據創建的衍生數據以及由各種數據源組成的聚合數據集，形成相關數據產品與服務，從而進一步擴大數據生產要素的價值潛力。

⒌多種規則保障與約束

應用場景為實現其指向的目標功能，有關建設開發主體會在匯聚原始數據、數據產品與服務的過程中通過多種方式獲得相關數據或不同數據權限。無論數據交互、開放或交易，根據現行法律法規，場景開發主體或服務主體均有條件獲得相關數據，并應遵守有關數據安全和數據倫理要求。例如，法律法規已經明文規定了公共數據共享與開放等的范圍與程序，它可以有效保障應用場景建設的數據需求。為了加強數據安全保護，法律法規在個人數據采集與使用上強調合目的性并體現最小化原則，在企業數據采集與使用上強調維護商業秘密安全，在公共數據開放與交易上提出要加強國家數據秘密安全保護等。這些規則既有保障作用，也有約束要求。它們既來自于《數據安全法》《保守國家秘密法》《個人信息保護法》等法律的規定，也有地方或行業數據治理法規的要求，還有來自于應用場景及其平臺本身所制定的自我約束性政策。[35]它們均是數據要素流通生態體系的重要組成內容。

三、應用場景驅動的數據要素流通生態體系實現：基于蘇州市的調研分析

（一）應用場景驅動數據要素流通生態體系建設的蘇州實踐

根據實地走訪調研，應用場景驅動數據要素流通及其生態體系建設的蘇州實踐主要可以分為政府組織機制和市場自主運營機制兩個側面。針對城市治理、公共服務等應用場景需求，數據要素流通及其生態建設主要是以政府力量介入與政府協調機制應用為主；針對產業或行業、企業用戶等應用場景需求，數據要素流通及其生態建設則是發揮大數據交易所和各類數商主體的作用，通過市場運營機制來實現數據產品與服務供需匹配。某些跨場景的數據流通與協同則同時發揮政府機制與市場機制的作用。從這個意義上看，數據要素流通生態體系建設是政府機制與市場機制協同作用的結果。

⒈政府主導的應用場景及其數據要素流通生態體系建設

針對城市治理、公共服務等應用場景開發建設，政府主動下場參與數據要素流通及其生態體系建設。2022年，蘇州市被列為全省“一網統管”建設試點城市；2023年1月，“數字蘇州駕駛艙”正式投入運行，以多源數據融合為基礎和依托，累計接入CIM、新城建、智水蘇州等全市32個部門127個應用系統，對接高速、軌道交通、景區等19萬路視頻監控，聯通危化品、污染源、河道水位等近4萬臺物聯感知設備，匯聚17億條城市運行數據，引入1.5億條實時互聯網數據，建立42個算法模型，從而打造“城運一件事”智慧應用體系，形成了“一屏總覽全局、一網統管全域”城市數字化治理新模式，面向城市綜合治理和應急管理等應用場景建設取得實質性進展。從基本經驗看，面向城市治理的應用場景進行多源數據融合分析，促進數據流通開發與創新應用就是其內部基本運作機制，并以此為中心開展了一系列制度建設。

⒉市場導向的應用場景及其數據要素流通生態體系建設

針對產業或行業、企業等應用場景開發建設，蘇州市大數據交易所則發揮著組織、中介、規范和協調數據產品與服務的作用，通過相關指南、目錄等引導各類數商有序參與數據產品與服務的生產經營活動，從而有效激發數據要素市場活力。2022年9月，蘇州大數據交易所掛牌成立。近年來，針對數據要素流通供給、開發、應用、交易全鏈路痛點，蘇州市大數據交易所提出并實踐了不同的工作思路。

第一，以應用場景驅動作為數據產品與服務的供需匹配導向。在“數據要素X”行動計劃的指導下，建設“10+N+n”數據交易特色專區，具體包括智能制造、智慧農業、商貿物流、交通運輸、金融服務、科技創新、文化旅游、醫療健康、應急管理、氣象服務、智慧城市、綠色低碳等重點行業，促進多元數據融合、跨場景協同。

第二，聚焦數商協同和數據要素主體生態的培育。截至2024年4月，蘇州大數據交易所共入駐數商305家，入駐開發者創新中心的企業共123家。為了有效管理交易所場內數商狀態，及時跟進數商情況，對場內數商進行深入畫像，大數據交易所分別按照數商活躍程度、數據要素市場活動關系角色定位、數商應用領域定位、數商地域歸屬、數商實際業務活動與服務能力等制定數商分類標簽。通過定期舉辦特色“開放日”、沙龍、論壇等活動，打造開發者線上社區，與其他各地區交易所打造多元合作生態圈等辦法，打造“數據+生態”的“雙輪驅動”模式，形成“更多優質數據資源→更多優質生態伙伴→更快更深產業數字化轉型→更多優質數據產品應用→更多優質數據資源”的正向循環，為大數據開發者提供豐富的資源和全方位的服務，活躍生態圈氛圍。

第三，聚合多源數據和促進數據多樣態流通。蘇州大數據交易所針對數據要素流通客體獲取難等問題，建立了數據底座，打通各個領域的數據資源，并依據應用領域，將數據產品分為數字金融、數字醫療、工業互聯等十大類別。截至2024年4月，蘇州大數據交易所掛牌登記的產品類型分為API、數據模型、數據服務、數據包、數據工具、數據報告、其他七大類，登記數據產品528個，互認數據產品1000余個，累計交易額23617.4萬元。此外，蘇數所還提出了“前店后廠”數據資產運營模式，“前店”對應數據運營和數據交易模塊，包括創新中心（運營服務門店）和交易專區（數據交易商城）兩部分，“后廠”則對應數據開發模塊。在此基礎上，大數據交易所建設了安全可信的數據交易平臺，為國內外數商企業提供全天候掛牌、全地域交易、全流程追溯的專業服務，打造數據交易鏈，有效推動數據資產化進程。

第四，建立健全數據交易和安全合規監管制度。大數據交易所建立了“1+7+4”數據交易制度規范體系，即1個數據交易場所管理辦法，關于數商管理、數據產品、交易過程、交易合規、交易安全、爭議協調、信息披露等7個交易環節的規范，以及關于交易結算、產品交付、合約簽訂、產品掛牌等4個操作指南。在安全合規監管方面，蘇州市數據要素市場目前已初步形成了從數據安全生產管理、數據出境安全等制度，全方位保障數據要素供需市場合規、安全、有序。

（二）應用場景驅動的數據要素流通生態體系建設過程解析

結合前文所構建的生態體系框架、構成要素和蘇州實踐進展的調研分析，可以對應用場景驅動的數據要素流通生態體系建設過程做以下分解：

第一，以需求為導向開展應用場景構建。“無場景不交易”目前已成為我國各地數據交易機構推進數據要素流通的基本原則。從服務需求主體出發，可以將應用場景分為面向區域、產業、組織、用戶等主要場景維度。面向不同維度應用場景的數據要素需求及其流通特點也會不同，以此為依據可以細分出差別化的應用場景種類。例如，蘇州大數據交易所面向數字金融、數字醫藥、智慧交通、工業互聯等場景需求深入創建了數十種數據產品與服務，在這些細分應用場景的功能目標基礎上所進行的數據資源配置有效提升了數據交易效率[12]。

第二，開展支撐應用場景的數據需求分析。隨著治理事項和治理需求的復雜化，單個機構或部門的數據將難以支撐一個復雜的治理場景。因此，根據應用場景需求進行相關業務數據源調查分析就是一個重要環節。例如，不同應用場景及其數據需求對數據形式、數據質量與數據安全的關注點也各不相同。蘇州大數據交易所頒布的《數據產品標簽管理辦法（初稿）》中便將數據產品形式根據組成成分分為數據集、數據服務、數據應用三類。同時提出了多層次的數據產品分類辦法，一是按照應用領域劃分為數字金融、數字醫療、工業互聯等十類，二是根據國民經濟行業中20個大類以及不斷細分的中類、細類篩選出符合國標的20類數據產品。這種數據產品分類是否能夠匹配應用場景創新與迭代需求有待得到實踐的檢驗。

第三，推動場景任務實現的數據資源配置。數據資源配置過程包括數據采集、數據處理、數據共享、數據分類分級、數據服務等。以應用場景為中心所進行的數據資源配置，實質上就是基于場景功能需求的數據要素化組織機制。數據資源最優化配置、治理最高效是場景治理邏輯的核心表達。[36]應用場景驅動的數據要素流通是促進數據資源和其他治理資源圍繞治理需求進行配置，從而向使用者和市民提供整體性的“場景解決方案”。這是一種場景驅動數據要素流通生態體系建設的生動實踐。

第四，完善保障數據資源配置的制度與機制等安排。在國家數據基礎制度和數據法律法規的總體框架下，近年來有關地區或行業主管部門在公共數據共享與開放、公共數據分類分級、數據要素市場建設、公共數據授權運營、首席數據官制度、數據產業發展等領域也出臺了大量法規規章等制度性文件。例如，目前全國已有40多個省（自治區、直轄市）或副省級、地級市發布了數據條例，出臺了有關數字經濟建設規劃，這為保障數據資源配置提供了落地性制度安排。從促進數據要素流通的實踐需要看，數據交易管理制度、數據產品與服務定價制度、數據產品知識產權制度和相關運行管理機制等仍待進一步完善。

第五，場景功能與數據價值實現。該過程主要基于治理問題的數據要素流通，通過數據資源配置與整合等，保障場景目標功能的實現與數據價值的實現。例如，蘇州大數據交易所在實踐中通過打造“數據+生態”的雙輪驅動模式匯聚數據、聚合生態，提出“前店后廠”數據資產運營模式（“前店”包括數據運營和數據交易模塊，“后廠”則對應數據開發模塊）來促進場景功能實現，建立了以數據交易所為核心，政府、數據供需雙方、數商、合規監管機構和其他數交所等多元主體構成的多領域、多層級、多元化的數據要素生態體系，使數據要素生態網絡不斷擴大，從而促進數據價值實現。

第六，場景迭代與數據價值增值。數據要素的復用性和價值的疊加性等特點，都決定了數據要素流通可根據應用場景中治理需求和用戶需求變化、數據治理基礎等進行開發創新，數據產品與服務及其配置過程的創新也將引發應用場景的升級與迭代。如原有場景的功能增強與完善、不同場景的融合應用、新場景的開發創新等。在應用場景迭代創新中，數據流通生態體系得到不斷完善，數據資源將不斷進行重新整合與開發。

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三）應用場景驅動的數據要素流通生態體系建設路徑

隨著全社會對數據要素流通和數據要素市場建設的重視，以應用場景為切入點的改革實踐正成為近年來我國數據治理改革的重點與熱點問題。通過對應用場景驅動數據要素流通生態體系建設經驗或問題的分析，有助于發現各行業領域或各部門數據要素流通生態建設的特點，可以總結出我國數據要素流通生態體系建設的現實路徑。

⒈面向區域（城市）維度應用場景，構建跨域數據要素流通生態

面向區域（城市）的應用場景是指由一地或多地政府及其相關部門根據社會治理、民生服務等需要，以公共數據、企業數據和個人數據等為依托開發建設的相關數字化服務平臺。例如，數字蘇州駕駛艙、蘇周到等都是面向城市治理與服務的應用場景。這些應用場景的開發建設，不僅推動了各類數據要素的聚合，而且促進了各地數據治理政策的完善，它們對驅動數據要素流通生態體系建設發揮了積極作用。“數字蘇州駕駛艙”應用場景圍繞城市全周期“人、地、事、物、組織”等時空要素，打造“城運一件事”智慧應用體系，形成了“一屏總覽全局、一網統管全域”城市數字化治理新模式新機制。駕駛艙聯合業務部門組建專班，圍繞經濟運行、數字交通、民生保障、防汛防臺、生態環境、應急管理等6大應用場景專題，逐步貫通跨部門“城運一件事”的業務流、數據流和指令流。聯合業務部門打造“城運一件事”應用場景，現已完成揚塵監測、藍藻治理、民生民意、公共衛生等“一件事”建設，加快推進產業鏈分析、企業風險預警、秸稈焚燒監測、重點車輛管理等“一件事”開發，每個專題均有典型應用上屏。在數據流通應用中，針對重大政策、重大活動，解構業務邏輯，融合數據分析，編制專題報告，從跨部門、跨層級、跨地域的綜合視角出發，預測發展趨勢，洞察潛在風險，提出政策建議，輔助黨委政府領導科學決策、精準施策。目前，已形成生態環境、衛生健康、交通活力等簡報和產業創新集群發展、供電數據看外貿、全市服務人口畫像等專報100余份。創新“服務人口庫”應用，基于公安登記人口數據，建立大數據模型算法，疊加信令、消費、乘車、醫療、金融、資產等數據分析，精準掌握城市實有人口底數和結構，進行多維度畫像，為人口積分管理、公共服務、社會治理、民生保障等提供有效的數據支撐。上述面向城市綜合治理應用場景的業務功能細分和數據多維融合分析，有效地推動了蘇州市城市治理水平的提升。

⒉面向政府維度，構建“一網通辦”“一網統管”“一網通用”的數據要素流通生態

面向政府及其相關部門的應用場景建設一般是由政府及其有關部門結合業務工作需要共享數據，政企合作開發數據產品，在法律法規框架內進行數據交易，從而形成一個較完整的數據交互、開放和交易過程。例如，蘇州大數據集團聯合蘇州市大數據管理局等單位，動員各方力量圍繞智慧交通、工業互聯網、健康養老、數據安全四個領域進行應用場景創新競賽，通過場景設計與創新驅動數據要素在上述四個應用場景上進行匯聚，從而激活數據價值，賦能數字蘇州建設。應用場景創新競賽驅動數據要素流通，是從微觀上尋找數據要素流通生態建設的“小切口”，并從中發現生態體系建設的大問題。在實際調研中發現，應用場景功能與數據需求錨定、數據價值鏈形成與拓展、數商鏈與數據產業鏈構建、數據交易安全可控等均是數據要素流通生態建設的核心問題。

⒊面向產業（或行業）維度，完善產業或行業數據要素流通生態

此類應用場景建設一般是由產業或行業的龍頭或優勢企業與上下游合作機構深耕產業數據，開發基于具有產業或行業特點的業務場景數據產品，并與數據交易所合作，共同拓寬產業數據服務渠道，探索產業數據合規交互與交易模式，從而形成全業務流程的數據流通生態鏈。例如，房地產交易產業場景（貝殼App），它涉及到房產交易全流程，與賣方、中介方、買方、監管方等進行數據關聯交互。再如，在醫療健康領域，蘇州大數據集團立足蘇州生物醫藥產業基礎，打造醫療健康數據運營體系，與醫院、企業、研究院所等聯合成立大數據創新應用實驗室和行業聯合體，率先在重點場景開展健康醫療數據要素流通實踐。這表明，在產業鏈上實現數據主體、數據標準、數據質量等的協同治理是數據要素流通生態體系建設的重要內容。

⒋面向企業維度，建立以企業為對象的數據要素流通環境

此類應用場景建設一般是由政府牽頭，委托國有控股或參股的大數據公司開發數據產品與服務。例如，“蘇商通”就是這樣一款面向企業的應用場景。[38]它是蘇州大數據集團面向企業用戶，圍繞企業所關心的政策、人才、資金、技術、服務等需求創新設計的應用場景。在此場景中，與企業相關的申報、監管、納稅、年審、通關、產業政策等數據均實現了匯聚，它不僅是涉企數據流通服務環境的改造，也是營商環境優化的重要措施。在該應用場景開發建設中，企業數據的共享開放不僅是基于企業實現便捷服務的需求驅動，也來源于企業對數據匯聚處理主體的信任。因此，企業數據安全狀態、企業與有關數據處理主體信任關系的建立等是決定企業數據是否進入流通渠道的關鍵因素之一。

⒌面向公民個人維度，建立“公民滿意為中心”的數據要素流通環境

公民個人對數據及相關服務的需求主要體現在衣食住行等領域。此類應用場景一般是由政府大數據管理部門牽頭，委托大數據公司、數據交易所或其他數據管理與開發服務主體等開發并上架，以解決用戶的公共數據服務需求，提高用戶衣食住行效率。例如，蘇州市大數據管理局和蘇州市信息中心委托有關數據公司開發并運營的“蘇周到”服務場景就屬此類。[39]該場景在整合公共數據、企業數據和個人數據基礎上，可以提供蘇州人才、智慧人社、交通出行、醫療健康、文體休閑、教育服務、政務辦理等近百個與居民衣食住行密切相關的數據服務。在檔案數據服務領域，以應用場景創新來促進數據要素流通也同樣大有作為。蘇州工業園區檔案管理中心將與個人相關的婚姻檔案、學籍檔案等9大類檔案數據進行聚合，開發了民生檔案查驗證平臺的應用場景[40]，這就是一種場景驅動數據要素流通及其生態建設的初步探索。從發展看，如何基于應用場景創新，將公民個人出生醫學檔案數據、婚姻檔案數據、獨生子女檔案數據、房產檔案數據、工商檔案數據、學籍檔案數據、醫療檔案數據、社保檔案數據、公積金檔案數據、人事檔案數據等各類民生檔案數據進行聚合，從而實現覆蓋個人生命周期全流程、全方位的檔案數據要素流通服務就是一個值得實踐的領域。從浙江等地的經驗看[41]，全面推進民生檔案數據要素流通，其可行路徑之一就是面向用戶構建并整合相關應用場景，并在應用場景驅動下實現數據隱私保護等數據要素流通生態政策的改進。從全國看，圍繞檔案數據流通與利用所開發的應用場景還極為有限，檔案數據要素流通及其相關生態建設尚未全面融入數據要素流通生態體系之中。

（四）應用場景驅動數據要素流通生態體系建設的關鍵舉措

結合前文理論與蘇州實踐的分析可以發現，從不同類型應用場景驅動的數據要素流通路徑和實踐進展看，一方面，應用場景可以不同程度地匯聚、整合和挖掘數據，實現場景驅動的“拉通體系，拉通數據”的數據要素價值共創機制，推動高質量數據精準賦能高價值場景的良性循環[15]，另一方面從場景功能出發也可發現數據要素流通生態所存在的數據流通壁壘較高、制度機制障礙、交易規則空缺、安全風險較大等問題。在很多地方普遍存在的應用場景驅動已成為政策和實踐共識，但實際推進卻較困難，場景的實際驅動力存在明顯不足與路徑不明的問題；有關數據運營與數據流通交易雖有啟動，但普遍存在規模有待擴大的問題；數據要素流通限于個別場景內的小范圍自循環，跨場景數據流通有待加強等難題。上述問題在蘇州實踐中也有不同程度的體現，并有初步的探索嘗試。蘇州案例表明，在應用場景的驅動中，鎖定政府、企業（行業）、用戶等的多樣性需求，并以政府或龍頭企業（行業）的組織創新、政策創新、機制創新和服務創新等已經成為決定數據要素流通生態體系建設能否取得突破的關鍵舉措。具體表現在：

第一，在理念上要突出應用場景的驅動功能，并在場景整合與創新中形成數據流通生態體系建設的內在驅動力，充分發揮政府與市場協同機制的作用。即要認識到應用場景建設應圍繞著回應治理需求、解決治理問題、開展數字服務等復雜目標，從而形成數據流通、數據集成、資源重組、場景迭代等一系列過程，這些過程已經超越了應用場景本身所具有的平臺載體等技術特性，它已經成為推進數據要素流通生態體系建設的深層機制。以治理需求和應用場景迭代為導向，蘇州數字駕駛艙在實踐中沉淀了多維政務數據、行業數據，并適時引入了互聯網數據，從而有效鞏固和提升了省、市、縣級市（區）一體化政務數據共享平臺作用，開展了“一數一源”數據治理，開發了模型算法，編制大數據輔助決策報告，從而逐步形成了一整套數據采集匯聚、加工分析、洞見生成的業務流程與工作機制。其主要成功經驗就在于認識到了政府是應用場景及其數據流通的最大需求者，政府通過主動下場參與應用場景建設來促進數據流通生態環境的改進，這在數據要素流通生態體系建設的起步階段往往會發揮典型示范作用，并使政府及其有關部門在下場參與建設過程中深入發現數據流通的痛點與難點問題，從而創新形成相關制度與工作機制。蘇州大數據交易所在運營中立足蘇州產業發展特色和需求，在智慧交通、金融服務等應用場景上初步形成了政府與企業、企業與企業、企業與個人等多元主體的數據協同治理機制。

第二，加強數據平臺建設與應用場景開發升級，搭建數據要素有效流通的具體載體，通過載體生態優化率先在場景內形成數據小循環的良好機制。具體表現在：一是優化“一網統管”平臺和公共數據開放平臺，貼合業務實際，提供公共數據開放總入口，在“一網統管”平臺上建設動態調優城市感知、運行監測、日常值守、應急管理四大專題模塊，提升風控平臺、指令平臺、融合通信、AI算法倉等系統功能，完善城市運行指標體系、服務人口庫、在蘇州等專題應用建設。在公共數據開放平臺上不斷匯聚共享開放數據的數量，大力提高公共數據質量。二是以數據共享與流通為保障，不斷優化“蘇周到”“蘇商通”等應用場景功能，著力提升技術保障、數據治理、綜合研判和創新應用水平，近年來“蘇周到”“蘇商通”等應用場景的功能得到了極大豐富。

第三，在應用場景驅動下開展數據治理與數據流通模式的創新。在蘇州數字駕駛艙的實踐中，建立健全城市數據治理領導機制和相對統一的數據治理模式十分關鍵。2023年1月，蘇州市組建了“數字蘇州駕駛艙”建設領導小組，定期調度重點工作。由市信息中心增掛“數字城市運營管理中心”牌子，新增15名事業編制，選優配強專業化力量。縱向形成“局、駕駛艙、集團”（即大數據局、數字駕駛艙和大數據集團公司）聯動格局，橫向形成部門專班按需進駐機制，用數字化手段促進部門業務流轉優化、數據共享有序和管理模式變革，這在一定程度上使面向城市綜合治理應用場景的數據流通生態體系得到了完善。此外，國有控股大數據交易所的成立及其相關運營管理規范建立也為數據流通帶來了全新的活力。

第四，以制度創新為抓手，推動數據要素流通的規范運行。在國家有關法律法規的框架內，蘇州市在2022年初啟動數據立法開作，《蘇州市數據條例》于2023年3月1日正式施行，該部地方法規的一個鮮明特色就是始終強調在應用場景驅動下推動和規范數據共享、開放和交易。為保障上述法規的落實，蘇州率先實施了政府首席數據官制度，印發了《蘇州市首席數據官制度建設實施方案》《全面推進“數字蘇州駕駛艙”建設的實施意見》等文件，并專題組織了有關法律法規和首席數據官培訓，組織“首席數據官進駕駛艙”專題，公安、交通、城管、衛健、醫保、水務、生態環境、行政審批等部門為駕駛艙建言獻策，加快平臺對接、數據對接和業務對接。上述制度及其具體落實舉措，有力促進了蘇州市數據要素流通生態體系構成內容的完善。

第五，大力推進大數據交易機構的建設，在數據要素市場管理制度與運行機制等方面進行創新。蘇州市大數據交易所是國資控股型數據中介交易機構，雖然其起步較晚，但從成立至已在城市治理、金融數據、智慧交通數據等應用場景的數據交易服務和制度創新上取得明顯成效。在應用場景驅動下完成了有關數商管理機制、交易所信息披露機制、爭議協調管理機制等建設，并創建了“1+7+4”數據交易制度規范體系建立，使數據交易活動從開始階段就步上規范軌道。這表明，數據交易機構的數據要素流通制度與機制要兼顧到公共數據、企業數據和個人數據等不同類型，覆蓋到數據交互、數據交易、數據開發、數據產權、數據價格、數據安全等全流程，并實現地區、產業或行業、社會組織，政府機構或部門等的數據治理政策與機制協同[42]，只有這樣才能使應用場景的目標功能得到實現并在此基礎上完成創新迭代。從這個意義上看，應用場景與數據要素流通生態建設兩者之間也是一種相互促進關系。

四、結論

數字化時代是“場景再生與創新”和數據價值不斷釋放的時代，也是數據要素流通生態體系完善進化的時代。本文提出以應用場景構建與創新為驅動，圍繞公眾、企業等最為迫切的治理需求開展數據交互、開放和交易，打通數據要素流通的多種途徑，促進數據要素流通生態體系的建設，加快數據要素價值的最大釋放。“應用場景”不僅是描述業務流程數字化轉型的末端應用，而且是一種促進數據要素流通的動力來源和組織機制，更是一個檢驗、評價和引導數據要素流通生態體系建設方向與內容的關鍵因素。因此，在數據要素流通及其生態體系建設中，只有面向不同對象抓住“應用場景”開發與創新這個核心，充分發揮其在數據要素流通中的驅動力、組織力和匹配力作用，才能使各類數據要素通過多種途徑進入流通渠道，從而使我國數據要素市場走上更快發展軌道。