穿透式監管作為一個從金融領域移植并深化至國資監管體系的創新范式，其提出與踐行絕非偶然的技術升級或管理微調，而是中國在特定歷史發展階段，面對國有資本規模擴張、結構復雜化與全球化競爭加劇等多重壓力下，對國家所有權行使方式與市場經濟微觀基礎治理模式的一次深刻重構。 要理解其全貌，我們不能僅停留在“四個全”（全級次、全鏈條、全過程、全要素）的操作定義上，而必須將其置于中國國家治理現代化、社會主義市場經濟深化以及全球監管范式演進的三重敘事中分析。?

一、 從管企業到管資本，再到穿透式監管 中國國有資產監管體制的演變，是一條清晰的主線：從計劃經濟時期的“政企不分”、改革開放初期的“放權讓利”與“承包經營”，到上世紀九十年代后建立國資委系統，實現“管資產與管人、管事相結合”的“管企業”模式。 這一模式在特定歷史階段為快速做大國有企業規模、應對轉型期混亂發揮了關鍵作用。然而，隨著國企現代企業制度建立、股權多元化（尤其是上市）和全球化經營成為常態，“管企業”模式的局限性日益凸顯：監管機構陷入具體經營事務，既當“裁判員”又似“教練員”，導致企業市場主體活力不足，而真正的出資人監督職責-資本布局優化、收益回報與風險防控-卻可能被淹沒在繁雜的審批與檢查中。 于是，“以管資本為主”的監管體制改革方向得以確立。其核心是國資監管機構從對具體企業的直接干預中抽身，轉向通過資本紐帶、公司治理渠道（如派出董事、監事）來-履行出資人職責，關注國有資本的布局、運作、回報與安全。 這無疑是一次巨大的進步，旨在實現“政企分開、政資分開、所有權與經營權分離”的現代產權制度理想。 然而，實踐很快提出了新挑戰：當監管者不再直接介入企業經營，轉而依賴公司治理結構和定期報表時，信息不對稱問題在復雜的集團化、跨域化、金融化運作中被急劇放大。 多層法人結構、復雜的關聯交易、嵌套的金融工具、境外離岸運作，使得表面合規的報表背后，可能隱藏著資本空轉、利益輸送、重大決策失誤或系統性風險積累。 監管視線被法律實體和會計科目形成的“層層帷幕”所阻隔，“管資本”面臨著“資本在哪、形態如何、風險幾何”看不真切的困境。 正是在此背景下，“穿透式監管”應運而生。它并非否定“管資本”的方向，而是為解決“管資本”在實踐中遇到的信息穿透難題而提供的關鍵方法論和工具箱。 其實質是：在尊重企業法人財產權和經營自主權的前提下，通過法律授權與技術賦能，重建出資人對所投資本終極風險與真實狀況的“可見性”與“可及性”。 因此，穿透式監管是“管資本”模式的深化、具化和必要補充，標志著國資監管從“形式上的產權監督”邁向“實質性的風險管控”，從“節點式的結果考核”轉向“連續性的過程監測”。 這是監管的一次重要演進：它承認在現代市場經濟中，尤其是在金融資本與產業資本深度融合的今天，僅僅基于法人邊界的監管已不足以保障龐大的國有資本安全，必須發展出能夠穿越法律形式、直達經濟實質的監管能力。?

二、 “穿透”的本質 “穿透式監管”的核心原則是“實質重于形式”： 法律形式的穿透：這是最基礎的層面。監管視線需要穿越公司法人面紗、信托計劃、資管產品、有限合伙等各類法律結構，識別最終的資金來源方、受益所有人、實際控制人及關鍵風險承擔者。在國資領域，這意味著要看清國有資本通過層層投資、基金化運作后，最終投向的底層資產是什么，風險收益特征如何，是否存在“明股實債”或違規擔保。 會計信息的穿透：財務報表是經過會計準則加工后的信息產品。穿透式監管要求超越會計科目的匯總數字，追溯經濟業務的原始憑證、交易合同、資金流水和物流單據，理解數字背后的真實業務動因、商業邏輯和現金流狀況。例如，對一家合并報表利潤可觀的企業集團，需要穿透看清利潤是來自主業的持續經營，還是來自關聯交易定價、資產重估或短期投資收益。 風險信號的穿透：風險往往不是孤立存在的，而是沿著股權鏈、供應鏈、資金鏈、擔保鏈進行傳導和疊加。穿透式監管要求建立風險關聯網絡視圖，從某個子公司的一筆逾期應收賬款，穿透分析其是否源于集團整體的激進銷售政策；從一個板塊的現金流緊張，穿透評估其對集團整體償債能力和信用評級的影響。 治理行為的穿透：旨在洞察公司治理機制的實際運作效果。監管需要穿透董事會決議的文本，了解決策過程中的辯論、妥協與關鍵假設；穿透內部控制流程，評估其是否被實際執行還是流于形式；穿透激勵約束機制，看其是否引導管理層行為與國有資本長期保值增值目標相一致。

而“全級次、全鏈條、全過程、全要素”這“四個全”，正是上述穿透理念在監管實踐維度上的具體展開，它們構成一個有機整體：

全級次穿透（空間縱向維度）：解決的是監管的“深度”問題。它要求監管力量能夠沿著資本控制鏈，無衰減地抵達最末梢的經營單元。這不僅是為了發現基層的“微腐敗”或操作風險，更是因為許多系統性風險的苗頭（如盲目擴張、偏離主業）往往在基層單位最先顯現。沒有級次穿透，“集團管控”可能淪為“統計匯總”，無法實現真正的風險管控。 全鏈條穿透（業務橫向維度）：解決的是監管的“廣度”問題。它要求沿著價值創造或資金流轉的完整業務流程（如“融資-投資-建設-運營-退出”）進行審視，打破按職能部門劃分造成的監管碎片化。例如，對一項固定資產投資，需穿透其從立項論證、招標采購、建設施工到竣工決算的全鏈條，才能有效防范可研失真、圍標串標、超概算等風險。 全過程穿透（時間連續維度）：解決的是監管的“長度”問題。它將監管時間軸從傳統的結果評價，向前延伸至事前論證與決策，向后覆蓋至事中執行與事后評價，形成管理閉環。其精髓在于“嵌入式監督”而非“旁觀式檢查”，通過將監管要求內化為業務流程的節點控制（如重大合同在線審批、大額資金支付動態監控），實現實時或近實時的風險干預。 全要素穿透（資源整合維度）：解決的是監管的“精度”問題。它強調對“人、財、物、事、數”等核心資源要素進行一體化監控與關聯分析。例如，將高管人員的薪酬績效（人）、項目的預算執行（財）、資產的使用狀況（物）、市場的訂單變化（事）以及系統的操作日志（數）進行關聯穿透，可以更精準地評估經營行為的合理性與有效性。

這四個維度交織成一張立體的監管網絡。“全級次”提供了抵達風險點的路徑，“全鏈條”明確了風險滋生的業務場景，“全過程”抓住了風險演化的時間窗口，“全要素”則提供了分析風險成因的多維數據。

從“看見”到“看清”再到“看透”。

三、 實踐落地的復雜性與核心挑戰 此深刻變革之成功絕非僅依靠搭建一個大數據平臺即可實現。它至少面臨以下四重核心挑戰： 數據治理的挑戰：從“有數據”到“有好數據、可關聯數據”。穿透的基礎是數據。然而，國企內部長期存在“數據孤島”：財務數據、業務數據、人力數據、資產數據分屬不同系統，標準不一，口徑各異，甚至彼此矛盾。實現穿透，首先是一場艱苦的數據治理革命。它需要統一數據標準（元數據）、厘清數據源頭、明確數據權責、保障數據質量。這涉及對現有業務流程、IT系統甚至部門權力的重塑，阻力巨大。更重要的是，數據的“可關聯性”是關鍵。僅僅匯集海量數據是不夠的，必須通過統一的實體標識（如企業、項目、人員、賬戶的惟一編碼）和事件標識，將不同來源、不同維度的數據串聯起來，才能還原出完整的“行為圖譜”和“風險圖譜”。 權力與邊界重構的挑戰：穿透監管與經營自主的平衡。穿透式監管在提升監管者“能見度”的同時，也必然觸及企業經營的敏感地帶。如何界定“監管所需信息”與“企業經營秘密”的邊界？如何在“信息穿透”的同時，避免滑向“決策穿透”和“操作穿透”，防止監管機構變相回歸到直接干預的老路？這需要清晰的制度設計。政策文件強調“標準穿透，不是權力穿透；信息穿透，不是決策穿透”，正是為了劃定這條紅線。它要求監管方聚焦于設定數據報送的標準和接口，企業方負責按標準生成和提供數據，監管方基于數據進行分析、預警和問詢，但具體的經營決策權仍歸屬于企業及其董事會。這依賴于雙方對規則的高度共識和尊重，也考驗著監管機構的定力與智慧。 組織能力與文化適配的挑戰：從“合規檢查者”到“數據分析師與風險預警員”。傳統的監管隊伍擅長財務審計、合規檢查、案件核查，其知識結構和工作方式是基于既定規則的驗證。而穿透式監管要求監管人員具備大數據分析、業務建模、風險量化等新型能力，其工作模式更多是主動的數據挖掘、模式識別和前瞻性預警。這對現有監管隊伍構成了巨大挑戰，亟需系統性的人才培養和知識更新。同樣，對于被監管企業而言，穿透式監管意味著經營活動的“陽光化”和“留痕化”程度空前提高，這可能會被部分管理者視為束縛和不信任，從而產生隱形抵觸。因此，培育一種以數據驅動決策、以透明促進信任的新型組織文化，同樣至關重要。 技術理性與制度理性融合的挑戰：防止“技術萬能論”與“治理空心化”。大數據、人工智能、區塊鏈等技術為實現穿透提供了強大工具，但技術本身并非解決方案。一個常見的誤區是，認為建設了先進的監管平臺就等同于實現了穿透式監管。事實上，技術平臺是“放大器”和“加速器”，它放大了制度的效能，也加速了問題的暴露，但制度本身的設計是否合理，才是根本。例如，算法模型如果基于有偏見的歷史數據訓練，可能會產生歧視性預警；如果預警信號的處置流程和責任機制不健全，再精準的預警也可能石沉大海。因此，穿透式監管的成功，必須是“技術賦能”與“制度創新”的深度融合，用技術固化優良的制度流程，同時用制度來規范和約束技術的應用，確保監管的公平、公正與有效。?

四、 重塑國家與市場關系的一個微觀基石 穿透式監管在國資領域的深化，其影響遠超國資系統自身，它實際上是在數字經濟時代，對國家與市場、所有權與經營權關系進行的一次重要微調與再定義。 首先，它為國家所有權的現代化行使提供了一個可操作的范式。在混合所有制經濟成為常態的今天，國有資本如何既能通過多元投資獲取收益、支持戰略產業，又能確保資本安全、防止流失，是一個世界性難題。穿透式監管通過技術化的信息穿透，試圖在不直接干預經營的前提下，實現出資人監督的“在場化”，為解決這一難題提供了中國特色的探索方案。 其次，它推動了國有企業內部治理與管理模式的深刻變革。為了滿足穿透式監管的數據要求，企業必須加速自身的數字化轉型，實現業務在線化、流程標準化、管理數據化。這客觀上倒逼企業提升內部管理的規范化、精細化水平。同時，當集團總部也能對下級單位實現類似穿透時，集團管控模式也將從傳統的“戰略管控”、“財務管控”向更精準的“數字化管控”演進。 最后，它為更廣泛的公共治理提供了啟示。穿透式監管理念所體現的“利用數字技術破解復雜系統治理中信息不對稱難題”的思路，對于稅收監管、社會保障、生態環境治理、食品安全等眾多需要實現“縱向到底、橫向到邊”監管的公共領域，都具有重要的借鑒意義。它代表了數字時代治理能力現代化的一個重要方向：即通過數據貫通和智能分析，提升政府對復雜經濟社會系統的感知、洞察與調控能力。

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展望未來，穿透式監管的發展將呈現以下趨勢：

一是從 “數據匯集”走向“智能洞察” ，更多利用AI進行風險預測、模式分析和輔助決策；

二是從 “風險防控”拓展到“價值賦能” ，在守住安全底線的基礎上，利用穿透數據輔助國有資本布局優化、產業鏈協同和創新發展；

三是從 “國內穿透”探索“跨境穿透” ，隨著國企國際化程度加深，如何在全球范圍內實施有效的穿透監管，將涉及更復雜的法律協調與國際合作。 總之，穿透式監管是回應時代之問的產物。它的實踐之路注定不會平坦，但其所指向的—在尊重市場規律的前提下，通過技術創新實現更精準、更高效的國家治理—無疑是中國在國家治理現代化征程上一個值得深入探索和期待的重要領域。它不僅關乎國有資產的安全，更關乎社會主義市場經濟體制的成熟與定型。