2024年全國兩會期間，全國人大代表、全國政協委員積極圍繞數據要素建言獻策，共同繪制數字經濟創新發展新藍圖。我們繼續推出“數據要素·兩會聲音”系列專題文章，分類整理代表委員們的建議和提案，以期為我國數據要素的持續健康發展提供有益參考。

我國數據交易目前呈現出較為分散和無序的狀態，亟需站在國家視角統籌發展，構建全國性數據要素市場，通過規范化引導，促進市場的健康有序成長。此外，站在國家層面，數據跨境流通也存在一些阻礙。本期，讓我們關注代表委員們針對這些方面的建議。

（一）全國政協委員、北京國家會計學院教授秦榮生：構建全國性數據交易市場，充分發揮數據要素的作用

數據作為一種新型生產要素，是提高新質生產力的基礎和保障。構建統一規范的數據交易市場，能夠充分挖掘和釋放數據要素的價值，促進數字經濟的高質量發展。2022年12月，中共中央、國務院發布《關于構建數據基礎制度 更好發展數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》），要求“建立合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度”。目前，從全國范圍看，制約數據交易市場功能有效發揮的障礙和問題還較多，亟需構建全國統一規范高效的數據交易市場和法規制度體系。

一、現行數據交易市場存在問題的剖析

當前，我國數據交易市場處于初始發展階段，面臨數據交易市場分割、交易規模不大、數據安全合規、場內場外交易等難點問題，圍繞數據交易產生的爭議也日漸增多。

1. 數據交易市場各自為政。

時至今日，全國各地根據自身需要自發性建立了數據交易場所，尚未建立全國性的數據交易市場。2015年，貴陽大數據交易所掛牌運營；2021年，北京國際大數據交易所和上海數據交易中心相繼成立。據統計，截至2023年年底，全國各地由政府發起、主導或批復的數據交易場所已有40多家，但數據交易呈現場內外“冰火兩重天”現象。而且，全國各地數據交易場所根據本地的情況制定自己的交易規則和制度，形成了各自為政的局面，同一批數據在不同的數據交易市場中交易價格天差地別。

2. 數據交易確權困難重重。

為了使數據能夠像其他生產要素一樣在市場上進行便捷自由的交易，需要確立明確的權屬關系。由于數據交易權益歸屬認定的復雜性，數據交易確權面臨著困境。數據本身具有可復制性、多歸屬性、非競爭性、可共享性等特征，相同的數據可能同時被消費者、經營者、政府等多元主體持有，難以明確數據交易權益的實際歸屬者。盡管《數據二十條》提出對數據產權進行結構性分置處理的原則，但在實踐中仍然困難重重。數據交易確權作為數據交易的基石，如果權屬不明將制約數據交易市場的建立和發展。

3. 數據交易合規難以保障。

隨著數據交易的不斷發展，數據交易的合規性日益凸顯，數據交易的主體、數據產品、數據交易過程等各個環節都需要符合合規性要求。但是，數據交易的購買方往往缺乏足夠的技術水平和專業能力對數據是否合規進行審查，而使用不合規的數據可能會給購買方埋下隱患。在實踐中，涉及到個人數據、隱私相關數據的數據交易，大多數交易尤其是場外一對一數據交易，在缺少平臺或第三方監督的情況下，極易產生黑市數據交易等不合規交易的情況，也會給數據交易帶來風險和挑戰。

4. 數據交易質量參差不齊。

隨著數據交易的發展，隨之而來的是大量且混亂、無序的數據，特別是數據普遍缺乏有效治理，不能提供持續、多源的、標準化的數據，妨礙數據正常交易。同時，現行數據交易中執行的標準不一致，導致數據格式混亂、數據質量較低，阻礙數據在市場上的流通。數據交易質量存在的現實問題有：一是數據交易質量保障機制缺位，導致數據質量參差不齊，數據購買方試錯成本高、交易風險大；二是不同數據交易機構的交易方式和程序不同，對數據質量要求不同，增加了數據交易成本，制約了數據流通的交易。

5. 數據交易監管政出多門。

目前，對數據交易的監管主要是通過多政府部門條塊監管，力量薄弱、職能分散。政府各監管部門之間互動不順，存在管辦不分、各自為政、重復監管等問題，對發生在數據交易環節中的機制不暢、政出多門、腐敗頻發等現象難以實施有效監管。政府監管部門對數據產品是否涉及隱私、國家安全、商業機密等監管不到位，對數據交易的安全性監管薄弱；對各地區數據交易市場規則、機制監管缺乏，致使不同交易所的規則不同，數據交易成本較大；對數據的跨境、跨地區跨行業交易的監管缺乏依據。

二、構建全國性統一數據交易市場的建議

當前，加快構建數據交易市場對于打造具有中國特色的數據交易新生態，形成以數據要素為主要驅動力的社會經濟高質量發展體系，全面建設中國特色社會主義現代化國家具有重大的現實和戰略意義。

1. 構建全國統一規范的數據交易市場體系。

目前，在全國范圍內已經建立了一些區域性的數據交易場所，但至今未建立全國性的數據交易市場，不利于數據要素在全國范圍內實現充分流通交易。因此，建議基于已有的數據交易平臺建設經驗，構建全國統一規范的3個左右國家級數據交易所，便于數據要素在全國范圍內自由流動和交易。首先，中央政府應加強頂層設計，制定全國數據交易市場總體建設規劃，明確數據交易主管部門的職責，以避免“政出多門”情況的發生。其次，需要構建更加多元化和靈活的數據交易市場體系，促進數據要素在境內外的流動和配置，更好地滿足不同對象的數據交易需求，提升數據交易的效率、安全性和合規性。最后，中央和地方政府應加強對數據交易活動的監管，及時發現和處理違法違規行為，并追究相關單位和人員的責任。

2. 利用法律和技術手段不斷推進數據確權。

我國個人信息保護法、數據安全法等對數據確權在一定范圍內進行了規范，但是較難以覆蓋當前廣泛的數據應用場景。整體來看，目前國內還在積極探索適合的數據確權方式，《數據二十條》從頂層設計角度提出在建立數據分類分級授權的基礎之上，構建數據產權結構性分置制度。所以，建議數據交易的政府主管部門制定數據交易管理條例和規則，細化數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權的內容和范圍，明確各自的權利和職責。堅持分業施策，根據不同行業特點，制定行業數據確權制度細則。在技術手段上，可考慮使用區塊鏈、人工智能等技術，通過安全隱私計算、加注數字水印、加密計算、協同計算等手段為數據確權提供保障。數據權屬明確才能保護數據交易權益人的權利，更好地激發數據交易的活力。

3. 構建數據交易市場的法規和制度體系。

推動數據交易市場的不斷發展，激發數據交易市場主體活力，需要構建數據交易市場的法規和制度體系。因此，在國內外數據交易相關探索和實踐基礎上，結合數據交易的特征和場內外交易情況，政府主管部門應從法規、制度規則、交易市場、交易生態、跨境交易等方面構建數據交易的法規和制度體系。一是構建嚴格的數據交易市場準入制度，對數據交易參與方進行資質審核，確保參與方具備合法合規的資質和能力。二是構建統一規范的數據交易定價制度，建立在使用中流通、場內場外相結合的數據交易制度體系，規范引導場外交易，培育壯大場內交易，有序發展跨境交易。三是構建包括數據交易撮合、交易公開、交易定價、交易爭議仲裁在內的全流程數據交易制度體系，建立全社會數據交易質量評估和信用評級體系。

4. 構建數據資產登記體系，供給高質量數據。

主管數據資產的政府部門應建立全國統一的數據資產登記體系，確保數據資產的準確登記和全面記錄，以便交易各方能夠方便地獲取和利用數據資產，促進高質量數據供給。一是實行在全國范圍內數據資產統一登記標準、登記機構、登記系統、登記程序、登記規則和登記時效，以確保全國數據資產登記的一體化。二是明確數據資產登記的具體內容，包括各類數據資產的所有者、來源、類別、質量、隱私、安全和可用性等，通過準確登記和記錄數據資產的信息，促進不同數據資產之間的融合和協同。三是建立數據資產標準和分類體系，利用技術手段提高數據的可搜索性和可訪問性，促進數據的高質量供給，滿足交易各方需要。四是建立全國數據資產登記服務平臺，促進數據資產的全面有效登記，從而推動數據資產的有效管理和交易。

5. 構建具有中國特色的數據交易市場監管體系。

政府相關部門應積極探索走出一條具有中國特色的數據交易市場監管之路，應采取的具體措施有：一是構建并實施及時的數據交易信息披露制度，充分披露交易數據的權屬、來源、質量和數據交易主體資質，還包括披露數據交易違法違規行為的信息，減少數據交易中的信息不對稱，營造公開透明的數據交易生態。二是構建并實施數據交易的按約交付和合規使用監管制度，監督數據供應方按合同約定以及市場標準交付數據，監督購買方在約定的時間、范圍內合規使用數據，形成數據交易全方位的監督機制，保障數據交易各方的權益。三是構建并實施數據交易合規和風險控制制度，嚴格防范數據交易過程中對個人隱私、企業商業秘密甚至國家安全造成的侵害，建立事前、事中和事后監督檢查的保障機制，確保合法合規進行數據交易。

（二）全國政協常委、浙江省政協副主席陳小平：加強頂層設計，開展國家級數據交易所試點

近年來，北京、上海、廣東、浙江、貴州等多省市加快推進數據交易所建設，搶灘數字經濟"新藍海"。但目前數據交易所建設過程中還面臨一些瓶頸、如數據合規臨管體系建設滯后、公共數據授權運營工作推進較慢、數據交易標準體系建設一致性不強、數據基礎設施安全技術標準不統一等。

對此，陳小平建議，支持北京國際大數據交易所、上海數據交易所、廣州數據交易所、深圳數據交易所、貴陽大數據交易所、杭州數據交易所等開展國家級數據交易所試點示范，推動試點單位與金融市場主體開展數據共享合作試點。支持依托上海數據交易所、杭州數據交易所等設立數字資產板塊，面向全國提供數字資產綜合性服務。推動行政事業單位和國有企業擬交易的數據經國家級數據交易所試點單位進行合規審核后進入市場交易。引導龍頭企業與國家級數據交易所試點單位合作開展合規數據市場交易，面向全國范圍釋放數據價值。

同時，加快公共數據授權運營試點工作。建議國家數據局依法建立國家層面的公共數據授權指導意見，推動國家級數據交易所試點單位所在省市探索建立公共數據授權運營方案。鼓勵相關數據產品和服務通過數據交易所流通。在遵循社會公共利益優先原則和科學價格形成機制的基礎上，制定合理的數據收費模式。

政策引導方面，建議統籌數據基礎設施安全技術標準建設。加強數據基礎設施中數據空間、隱私計算、區塊鏈、數據脫敏、數據沙箱等先進技術的應用創新和標準完善。對國家級數據交易所試點通過認證的機構購買數據產品和服務，按一定標準給予獎勵或補貼，符合條件的還可按規定享受研發費用稅收加計扣除政策。

（三）全國政協委員、深圳市政協主席林潔：建立一體協同的交易市場體系，探索建設“粵港澳大灣區數據特區”

一、大數據的權屬亟須立法界定

當前，盡管有數據政策確認了數據權益，但是在全國性立法層面并沒有對數據確權作出規定，數據生產、流通、使用過程中各參與方的權利保障和責任承擔均缺少法律依據。

林潔建議，全國人大盡快啟動數據專項立法，通過法律確立數據產權制度框架，明確數據產權的屬性、歸屬以及權利和義務，確保數據生產、流通、使用過程中各參與方依法享有權利、承擔義務。同時，制定國家數據要素登記制度，為各地開展數據要素登記工作提供指導。林潔認為，可依托深圳等國家數據要素流通樞紐節點，設立全國性數據登記機構，建設統一的數據要素登記平臺，打造全國一體化的數據要素登記體系。

二、建立一體協同的交易市場體系

雖然當前全國各地已經建設眾多的數據交易場所，但未形成一體協同、多級聯動的市場流通交易體系，特別是國家級數據交易所缺失，不利于大規模數據跨域流通，影響全國統一數據要素市場建設。

針對這個問題，林潔建議，統籌推進全國數據交易場所布局建設，面向北京、上海、深圳等已成立的數據交易場所，遴選試點承擔國家級數據交易所職能。制定全國統一的數據交易場所建設相關制度，推動形成統一規劃、統一標準、互聯互通的交易市場體系。

林潔還建議，探索開展央地數據融合應用創新，在國家數據局統籌下，推動有關部委與數字經濟基礎好、應用場景豐富、信息基礎設施完備的城市聯合開展公共數據授權運營試點。同時，加強對政府共享數據的規范管理，構建國家、地方、部門、企業等不同層面的數據協同共享機制。

三、探索建設“粵港澳大灣區數據特區”

暢通數據跨境流動是發展數字貿易的重要前提。當前，我國跨境數據流通規則機制仍不完善，缺乏成熟的數據跨境安全評估和重要數據認定機制。

林潔建議，加快建立發展與安全相協調的跨境數據流動規則體系，積極探索建立跨境數據流通交易機制。同時，應充分發揮深圳毗鄰港澳的區位優勢，依托前海深港現代服務業合作區、河套深港科技創新合作區等重大合作平臺，加快試點數據跨境流動合作，探索建設“粵港澳大灣區數據特區”。此外，可發展數字貿易和國際數據產業，探索建設離岸數據中心和離岸數據交易平臺。

（四）全國政協委員、上海聯和投資有限公司副總經理、上海數據交易所董事長張琦：加快構建多層次數據要素市場

面對數據交易的快速增長，張琦認為，建設全國數據要素統一大市場是國家戰略要求，也是順應數據要素高流動性、強融合性特征的重要舉措，有利于促進數據在全國不同場景下靈活融合與價值釋放。但是，由于不同區域不同行業在發展水平、應用場景、市場需求等方面的差異性，需因地制宜構建各具特色的多層次數據要素市場。

統一的市場制度規則是建設全國統一大市場的前提。張琦建議，加快出臺促進數據交易的法律法規、部門規章及政策舉措等規范性文件，為數據流通使用提供全國統一的規則制度。一是率先出臺“數據要素登記管理辦法”，為推進數據產權“三權分置”運行機制提供基礎，推動界定數據來源、持有、加工、流通、使用、資產化過程中各參與方的合法權利；二是加快出臺“數據交易場所管理辦法”，明確多層次數據要素市場中不同類型交易機構的功能定位，建立健全數據交易規則，鼓勵各類市場參與主體進場交易；三是加快建立全國統一的數據交易規則體系、數商認證體系，促進數據高效合規流通交易和數商高質量規范發展，探索建立市場化運作的價格形成機制和收益分配機制。

高質量的數據供給是加快培育統一的數據要素大市場的關鍵抓手。張琦建議，以公共數據開發利用作為數據要素市場建設的重要抓手和切入點，逐步帶動企業數據等的廣泛歸集和高質量供給。具體包括：加強公共數據分類分級標準建設，加快出臺公共數據授權運營的政策文件，明確授權運營機制、市場經營主體資質、數據產品開發標準等問題。鼓勵公共數據開發形成的數據產品到國家數據交易所入場交易，保障公共數據流通使用的合規安全。依托國家數據交易所對公共數據開發利用的各環節進行實時、動態、全面的信息披露，保障開發利用的規范有序與效果評估。

（五）全國政協常委、上海公共外交協會會長周漢民：對接國際高標準經貿規則，進一步促進數據跨境流動

近年來，中國不斷完善數據要素流通機制，先后出臺了數據安全法、個人信息保護法、《數據出境安全評估辦法》《規范和促進數據跨境流動規定（征求意見稿）》等法律法規。然而，在實踐中，數據跨境流動方面仍存在三個方面的問題：

一是重要數據的判定與識別標準較模糊。根據要求，中國對核心數據實行嚴格保護，不允許出境；重要數據跨境需安全評估；一般數據可自由流動。但現行法律法規對于重要數據的定義較為模糊，企業在分辨采集數據是否為重要數據時往往缺乏明確的參考標準。

二是數據跨境流動存在多頭監管。國家安全部門、網信部門、公安部門、數據部門和行業主管部門等都可以監管數據出境，職能缺乏明確對應，且不同類型的數據專業性較強，導致跨部門、中央和地方協調較難，無法高效響應市場多樣化的數據跨境流動需求。

三是數據跨境流動規則的國際影響力不足。目前，美歐等均提出了自己關于數據跨境流動的主張，美國通過主導簽署一系列國際協定，以強調對等原則限制締約國對數據流動的管控，提倡“數據自由流動”；歐盟則通過GDPR（《通用數據保護條例》）建立以個人數據保護為主的跨境數據流動范式。相比之下，中國對數據跨境流動國際規則制定的影響力還有待提升。

針對上述問題，周漢民建議：

第一，制定發布《重要數據認證指南》以及《豁免申報數據出境的負面清單》。一是制定并公布《重要數據認證指南》，明晰重要數據和非重要數據的評估標準，為企業提供清晰的政策指導。建議在上海自貿試驗區特別是臨港新片區先行先試，參考當前國際通行的數據跨境流動原則，制定并發布《臨港新片區重要數據認證指南》，一方面，統一原則，另一方面，對于金融、貿易等重點行業，率先制定重要數據目錄（細則），明確重要數據判定標準，相應的監管政策變化應與重要數據識別保持同步更新。推動建立友好互信的國際數據空間，在探索數據流動基礎上，進一步明確數據共享、數據權屬及數據交易定價等相關規則。二是探索形成《豁免申報數據出境的負面清單》。《規范和促進數據跨境流動規定（征求意見稿）》允許自貿試驗區自行制定需要納入數據出境安全評估、個人信息出境標準合同、個人信息保護認證管理范圍的數據清單，建議在自貿試驗區出臺《豁免申報數據出境的負面清單》，即設置不可豁免出境評估的具體場景，將負面清單內容根據數據重要程度逐級劃分，其他不屬于此范圍的，可以正常審查后出境。

第二，建立數據跨境流動跨部門協同機制。建議由各地大數據監管部門牽頭，設立數據跨境流動跨部門協同機制，組建不同部門共同參與的分類監管模式，各司其職，形成合力，依托各行業主管部門的專業性，服務企業的數據跨境流動，推動中國數據跨境流動的高質量發展。例如，在金融數據出境方面，金融部門和科技部門可通過協同機制加強溝通，明確“因業務需要”等相關情景及概念的范圍，從而提升效率，以更好地適應金融活動對數據跨境流動的需求。

第三，大力探索離岸數據中心建設。臨港新片區已明確要開展離岸數據中心試點研究，建議加快步伐，通過搭建這一具有國際影響力的跨國業務平臺，推進數字身份、數據資產、貿易真實性核驗、個人信息保護認證、區塊鏈平臺等領域的國際互認互信互用，同時，推動電信領域業務開放，引入更多國際知名數據服務企業，支持國內數據企業走出去，拓展國際數據產業開放與合作范圍，更好配置使用全球數據資源，打造國際數據服務產業集群。

在離岸數據中心運行并在數據跨境流動機制方面積累一定經驗后，結合中國實際，提出更具國際影響力、更具兼容性的中國方案，遵循從區域到全球的漸進式參與原則，推動建立“一帶一路”沿線國家間既便利又保障安全的數據跨境流動規則體系，進而成為全球標準。