一、引言

流通產業市場治理結構和市場行為之間是因果關系、決定關系，一般是由前者決定后者，同時市場行為與市場績效又有著密切的相關性。因此，要推動數據要素市場高質量發展，首先需要構建科學高效的市場治理機制。市場治理機制是指一種旨在降低市場交易成本、提高交易效率和形成穩定市場預期的制度安排，涉及到政府、企業、個人和市場之間相互協調的關系，最終的目的是實現資源的高效配置。可見，市場治理機制是數據要素市場培育與發展中的重要課題。為此，本文以數據要素的高效配置為目標，探討數據要素市場治理的模式及其現狀與問題，并提出相應對策建議。

二、相關研究及意義

治理理論誕生于20世紀70年代以來世界各國普遍面臨的政府與市場均難實現資源最優配置的困境，興起于80—90年代的治理與政治發展研究，并逐漸發展成為當代西方公共管理理論與實踐的關鍵詞。以治理機制為核心的社會協調方式，既不同于國家自上而下的單向度調控，也有別于市場自由競爭的調節，它是以“反思的理性為基礎”，強調國家、社會公共機構、私人組織以及公民個人等多元化主體的共同參與，而且通過協商對話、建立互信、達成共識等方式實現國家、市場與社會之間的協調。

治理理論自上世紀90年代末被引入我國后立即受到廣泛關注。一方面，治理理論打破了西方經濟學中長期存在的政府與市場、私有與公有的二元對立思維，強調權力多元化的治理、基于市場原則的共同治理，為解決單一治理模式的效率低下問題提供了新思路；另一方面，我國社會主義市場經濟強調政府引導和市場主導相結合，強調宏觀調控和市場機制共同作用，這與治理理論的多元治理思想具有內在的一致性。因此治理理論迅速得到國內各界的接納，并被運用于經濟社會各個領域之中，市場治理亦屬其中之義。

相比于其他市場，數據要素市場是近幾年才形成的新興市場。2020年中央《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》在全球范圍內首次正式提出數據是一種新型生產要素，并明確了完善數據要素市場化配置的舉措。2022年中央《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》對數據要素市場建設進一步作出制度性安排。數據要素市場這一概念，在國內外的話語體系中略有差異，國外一般從狹義上將其理解為具體的交易場所與平臺，如認為數據要素市場是以數據或數據相關服務作為主要商品的數字平臺，是一個匹配數據提供者和數據購買者的多邊平臺，通過數據要素市場運營者和第三方服務機構提供的各類服務功能，實現數據共享和交易；而國內往往是從廣義上將其理解為一個市場體系，即參與數據交易的各種系統、機構、程序、法律、規范和基礎設施的總稱。

市場治理是國家治理體系的重要組成部分，也是政府的重要職能之一。數據要素市場作為一個新興市場，市場設施、制度、規則等都不完善，更應當加快健全市場治理體系。尤其是數據具有強烈的外部效應，與國家機密、商業秘密、個人隱私等緊密相關，這決定了數據要素市場必然是一個強監管的市場，市場治理體系的構建顯得格外重要。對于這一重要話題，國內外都已形成一些研究成果。

國外研究多側重于理論構建，著眼于探討數據要素市場治理的目標、原則、框架、對象等。如日本第四次工業革命研究中心提出數據要素市場治理要平衡市場與政府的作用，治理機制設計要考慮市場類型（專業市場還是綜合市場）、市場參與者（面向普通公眾還是僅限專業人士）等因素，并著重解決數據獲取權、價格形成機制以及跨境數據交易等關鍵問題。而Abbas則從技術化視角分析了數據要素市場中的元數據平臺治理機制，認為治理的核心是對數據所有權、數據訪問和數據使用進行控制，減少數據交易中失去數據控制權的風險。

國內研究則側重于問題導向，著眼于當前我國數據要素市場中存在的體制性瓶頸并提出建立市場治理體系的對策。如梁宇等分析了當前我國數據要素市場面臨的意識、法律和組織困境，提出強化政府善治理念與大數據理念的雙重植入、建立與完善數據交易法規、優化數據要素市場治理組織職能等建議；張麗霞、孫方江則從促進競爭和防壟斷的角度分析了我國數據要素市場治理現狀，提出數據要素市場發展要兼顧“共享和專屬、效率和公平”，并完善競爭規制，開展公平競爭審查，建立統一市場，加強跨部門跨區域監管；任保平等、高富平等針對當前我國數據要素市場中存在的基礎制度不足、市場運行效率低下、交易機制不完善、標準規范缺失等問題，提出了數據要素市場治理的目標、內容等。

總體來看，目前關于數據要素市場治理的研究尚處于起步階段，現有成果多是分析數據要素市場治理要解決什么問題、實現什么目標，未來還需要對采用何種模式、如何開展治理等問題開展更深入研究，為數據要素的有序高效流通交易提供體制支撐。

三、數據要素市場的治理模式

1. 市場治理模式的多樣性

市場治理模式最終還是取決于市場本身的特征，當前數據要素市場的碎片化格局以及所處的發展階段，決定了其治理模式必然是多樣性的。

一方面，市場治理模式的選擇要取決于市場結構。從市場集中度出發，可以將市場分為完全競爭市場、完全壟斷市場、壟斷競爭市場、寡頭壟斷市場四種類型。目前的數據要素市場還處于起步階段，并未形成穩定的市場結構，而呈現出分散化、碎片化的格局。不同的市場板塊具有不同的特征，從而在總體上具有多元化特征。例如，按照數據擁有主體的市場地位以及相互競爭關系，當前我國的網絡輿情數據屬于完全競爭市場，電力數據屬于完全壟斷市場，電子商務數據屬于壟斷競爭市場，電信數據則屬于寡頭壟斷市場。不同類型的市場結構，都需要與之相適合的治理模式。

另一方面，市場治理模式的選擇還取決于市場發展階段。數據要素市場中各類主體雖因數據交易而在形式上集結起來，但本質上仍是分散決策的獨立個體，市場監管不嚴、信息流通不暢、失信成本不高等制度性漏洞必將滋生機會主義行為。因此，對于市場機制欠完善的領域，僅依靠市場化調節將帶來較高的交易成本和風險，還需構建市場之外的其他約束機制。正如王國偉的研究中提到，市場交易秩序不可能通過自我調節的市場機制自發地生成，而是由市場嵌入的政治、經濟制度所提供的一系列能夠節約交易成本、規避交易風險、約束個人機會主義行為的制度規制的結果。

2. 數據要素市場治理的三種模式

個人、企業、社會組織和政府等多元主體是我國數據要素市場運行的基礎，各主體之間相互的聯系和相互作用的方式構成了數據要素市場運行的底層邏輯，不同主體在數據要素市場中扮演的角色以及他們之間的互動是影響要素市場高質量發展的關鍵因素。為此，本文借鑒張可云等對供應鏈治理模式的分析思路來研究數據要素市場治理模式，其核心是將數據要素市場視為涵蓋數據創造、采集、存儲、加工、流通、利用及監管等環節的數據增值鏈，治理的目標是協調市場主體之間關系，實現鏈條運作高效化及數據增值最大化。據此，本文將數據要素市場治理分為市場化治理、垂直型治理和關系型治理三種模式。

（1）市場化治理

市場化治理模式可以追溯到亞當·斯密提出的市場自發調節理論，即“看不見的手”，其本質在于通過競爭、供給、價格等機制實現資源自由流動與合理配置。市場化治理通過發揮價格體系的杠桿作用和構建公平競爭環境來實現公平交易和互惠合作，是最基本、最普遍的治理模式。

中央《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》指出“要充分發揮市場配置資源的決定性作用，暢通要素流動渠道，保障不同市場主體平等獲取生產要素，推動要素配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”。相比于其他生產要素，數據要素市場化水平最低，從市場結構上，我國長期存在數據資源條塊分割的數據孤島現象，未形成統一數據要素市場；從要素分配上，數據要素往往是按權力分配、按行政命令分配，而不是按要素貢獻來分配；從供求機制上講，我國一直缺乏可信、高效、公平、開放的數據交易流通環境，導致供需對接不暢引發大量數據資源閑置。因此，建立和完善市場化治理體系，是當前數據要素市場發展中最迫切的任務。

根據中央文件的相關要求，當前我國數據要素市場化體制機制建設著重要解決三大問題：一是要暢通數據流通渠道，使不同市場主體享有平等獲取數據的權利；二是建立數據要素的價值發現與價格形成機制，由市場來決定數據要素價格；三是建立由市場評價數據要素貢獻的機制，實現數據流通全過程中的勞務報酬分配以增加知識價值為導向。

（2）垂直型治理

與市場化治理模式相反，垂直型治理是指政府“看得見的手”。我國建設數據要素市場要突破市場機制的決定性作用，但也不能排除政府的引導性作用。整體而言，我國數據要素市場的法律規制、技術標準和交易規則等尚未完善，數據交易還處在起步階段，并未形成成熟的數據流通交易體系。要解決這些問題，離不開政府對數據要素市場的宏觀調控以及微觀干預，構建更加健全的垂直型治理機制。

對于我國這樣的市場經濟后發國家，許多要素市場都不是自我發育出來的，而是由政府培育形成，數據要素市場亦是如此。同時，在包括我國在內的世界大部分國家，政府都是最大的數據創造者，也是最大的數據需求者，政府是否能有效參與在很大程度上決定著數據要素市場的規模與水平。因此，以政府引導為核心的垂直型治理，是數據要素市場治理體系中十分重要的組成部分。中央《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》也明確提出“創新政府治理方式，明確各方主體責任和義務，完善行業自律機制，規范市場發展秩序，形成有效市場和有為政府相結合的數據要素治理格局”。

垂直型治理是政府借助經濟、行政以及法律手段對數據要素市場進行調節和干預，以解決市場發展中存在的失靈或失速等問題。在此過程中，政府部門可以發揮三方面作用：一是發揮市場構建者的作用，推動建立數據交易場所，培育數據交易主體、數據商和第三方專業服務機構，推動市場體系構建；二是發揮市場先行者的作用，通過公共數據授權運營等渠道推動公共數據產品入市交易，改革政府采購機制促進公共部門入市采購數據，引導公共部門和國有企業加強場景創新孵化，帶動數據要素市場發展；三是發揮市場監管者的作用，打擊非法數據活動，防止不正當競爭，維護市場秩序，保障數據流通交易規范有序和公平公正。

（3）關系型治理

組織間交易治理涉及的不僅僅是正式合同規范，還有嵌入在社會網絡中的非正式關系約束。各類市場主體按照市場規則進行數據交易的同時，還可以通過頻繁業務往來及由此衍生出來的企業社交，將臨時的普通合作關系深化為彼此互信的商業伙伴關系。隨著伙伴之間形成心理認同并建立共同愿景，各方行為都會得到有效約束，交易成本也會大幅降低。此外，由于數據產品的獨特性導致數據交易中供需雙方存在嚴重信息不對稱，故而雙方之間建立友好、緊密、長期的合作關系和信任關系，對于消除信息不對稱至關重要。因此，關系型治理也應當是數據要素市場治理的重要內容。

企業社會關系網絡大致可分為商業關系和政治關系。商業關系是指數據要素市場中，數據供方、需方、第三方專業服務機構、數據交易場所等市場主體之間的社會關系，在正式的市場機制缺失以及約束制度薄弱的環境中，企業間的商業關系可在建立市場信任、促進供需匹配、減少行為失范等方面發揮重要作用。政治關系是指市場主體與政府部門之間的關系，這也是企業社會關系中極為重要的內容，尤其是在法律體系難以保障契約實施環境的情形下，企業之間的商業糾紛常通過政府官員協調解決，因此，企業擁有的政治關系越強、層級越高，其在數據要素市場中能獲得的契約保護水平往往越高。

無論是對商業關系還是對政治關系，關系型治理都具有兩面性特點：一方面要發揮關系網絡對于促進市場互信、降低交易成本的積極作用，推動市場主體之間、企業與政府之間建立緊密而且清正的合作關系，促進各方溝通與協作，彌補市場化機制存在的不足；另一方面又要避免關系網絡的消極影響，防止市場主體之間、企業與政府之間的合作關系滋生市場壟斷、官商勾結、權力尋租等不良現象，干擾數據要素市場的正常培育與發展。同時主體間關系是雙方長期重復交易或合作所建立的默契，一旦達成這種默契, 彼此之間會形成較高程度的互依、互信以及較大的轉移成本，此時投機行為不但會傷害交易伙伴也會傷害自己。因此，關系型治理往往是一個長期且較為困難的過程，但一旦市場主體之間形成緊密而健康的關系網絡，關系型治理的任務將大大減輕。

3. 三種治理模式的比較

市場化治理能夠充分發揮市場在數據資源配置中的決定性作用，盡可能避免由制度不完善所導致的效率損失。根據新制度經濟學觀點，市場化改革完善了包含契約履行在內的基礎性制度，有效降低了制度性交易成本，由此釋放出的制度紅利成為我國經濟增長的重要引擎。就數字化領域而言，近10多年來我國大數據產業的飛速增長，也得益于我國通過推動公共數據開放、促進物聯網技術應用、發展互聯網經濟等舉措，創造大量數據并不斷推向市場，實現各類數據資源的社會化流通與開發利用。基于市場化手段的治理模式本應是最有效的，但現實中并不完美的契約環境使其注定不是萬能的。正如許多學者所指出，作為數據交易的對象，數據產品具有質量評價的先驗性、消費使用的非損耗性和交易方式的虛擬性等特征，導致了在交易過程中優質數據容易被逆向淘汰。而且數據交易供需雙方信息不對稱問題也將導致激勵扭曲和市場失靈，嚴重制約數據向生產要素正常轉化并參與社會大生產。同時數據要素市場還存在著數據權屬不清、交易配置錯位、定價機制缺失、競爭秩序混亂、流程安全隱患和隱私保障不力等掣肘。在這種市場態勢下，單一的市場化治理并不能產生高效率，而必須通過引入垂直型治理和關系型治理來降低市場交易成本。

在市場機制失靈的情況下，引入政府調控與干預、開展垂直型治理無疑是十分必要的。垂直型治理的本質在于三個方面：一是推動數據要素市場的構建與發展，通過稅費優惠、資金補貼以及在用土、房屋、電力、通訊等方面給予支持等經濟型手段，培育市場主體，促進市場交易；二是政府本身成為市場主體的一部分，如政府組建國有的數據交易場所以及數據集團、政府部門參與數據交易等；三是將企業之間的市場交易規則固化為法律法規、行政命令或行為指導，如政府發布數據交易引導價格來替代市場磋商價格，政府推動企業入市場交易來替代企業自愿參與交易等。前兩者能彌補市場發展初期市場內生增長動力的不足，后者則能有效降低外部不確定性給企業帶來的契約風險。從治理方式上看，中國宏觀調控的基本手段包括經濟手段、行政手段和法律手段，這也是數據要素市場垂直型治理的三種主要手段。

如果數據要素市場主體之間能形成良好且持久的關系，則不需要復雜的市場規則和嚴密的市場監管也能夠規避機會主義風險。對于處于培育期的新興數據要素市場而言，非正式社交網絡能夠彌補正式契約制度不健全的缺陷，對于降低市場交易成本可以發揮重要作用。特別是針對目前大量存在的場外數據交易，由于目前還缺乏有效且有力的場外市場監管體系，數據交易風險很高，市場主體之間如能形成較為穩定的合作關系，則可大大降低由信息不對稱、互信缺失等因素帶來的交易成本與風險。對于關系型治理，政府可以通過制定規范市場主體關系及政企關系的行業法規、構建數據要素市場相關行業組織、建立市場主體信用體系、加強數據要素市場監管等手段來實現。但在實際中，既要推動市場主體之間、政企之間建立緊密合作關系，又要防止出現市場壟斷、官商勾結、權力尋租等現象，治理的尺度常常難以把握。同時數據要素市場中的交易信息披露十分有限，甚至在許多交易中雙方為保護商業機密對交易信息完全不予披露，在這種情況下要全面準確掌握市場關系并開展治理也存在諸多難點。表1對三種治理模式進行了簡要對比。

表1　三種治理模式的比較

治理是在一定范圍內多元主體對社會公共事務的合作管理，內在地蘊含了市場效率、有限政府、良性社會、協商合作等概念。一元治理模式由于自身的局限性、運行機制等方面的缺陷,會存在各自的治理失靈,往往需要依賴于其他治理主體的協同和補充。同時，數據要素市場也是一個處于發展變化之中的市場。單一的市場治理模式由于難以匹配不斷發展變化的市場環境而失靈，實際中往往需要通過不同治理模式的銜接和融合，以整合“碎片化”的治理資源，從而重獲治理的合法性與有效性。因此，在構建和培育數據要素市場過程中，我國需要同時采用多種治理模式，形成以市場化治理為主、垂直型治理為輔、關系型治理作為重要補充的數據要素市場治理格局。

四、我國數據要素市場治理的現狀與瓶頸

數據要素市場可分為點對點的場外交易和依托數據交易機構的場內交易。現階段我國場外數據交易規模已相當可觀并已形成了較為穩定的數據供需關系，比如大型商業銀行每年數據采購金額就超過百億元，在信用、司法、學術、人工智能訓練、氣象等領域已涌現一批專門進行數據采集加工并形成特色化數據產品與服務的代表性企業。同時場內交易也迅速發展，根據筆者掌握的數據，2022年北京、上海、深圳等數據交易所掛牌數據產品都已達數百個，年交易額突破1億元，深圳甚至突破了10億，全年場內數據交易總額估計在30億左右，2023年可望增長至100億。在此過程中，中央和各地都逐步探索形成了初步的數據要素市場治理框架。

1. 市場化治理進展

培育數據要素市場的核心目標在于正確認識和深刻把握數據要素的價值創造機理，并通過市場化手段實現數據要素的全局最優配置。因此，數據要素市場培育需要一系列制度體系、基礎設施等作為支撐，促進數據自主、有序流動，提高數據要素配置效率。

一是建立數據交易場所。自2014年貴陽成立全國首家數據交易所以來，截至2023年3月，各地陸續成立的數據交易場所超過40家。歐美等國的數據交易平臺一般是由私營企業建立和運營，而我國上述這些數據交易場所都是由當地政府推動建立并多具有國資背景。在當前階段，建立數據交易場所對于完善數據要素市場機制具有雙重意義：一是提供數據集中撮合和競價渠道，促進數據要素市場的有序化、規范化和規模擴充；二是作為破解數據確權難、互信難、監管難等問題的試驗平臺，為數據流轉提供可信交易場所與制度范本。

二是健全數據要素市場制度，尤其針對長期制約市場發展的瓶頸問題不斷尋求突破。如針對數據確權，中央《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》中提出“數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權”的三權分置方案；針對數據定價，上海、貴州等地制定了數據交易價格評估標準和定價指南；針對數據資產化，國家財政部于2023年8月頒布了《企業數據資源相關會計處理暫行規定》，給出了明確具體的數據資產化路徑。

三是培育數據要素市場生態。同數字經濟一樣，數據要素市場也是一個生態系統，必須有完善的市場生態才能有效激活數據要素價值。近年來各地都大力培育數據供需主體以及從事數據資產評估、數據合規評估、數據經紀人等專業服務機構，為數據交易提供全方位服務；同時加強數據交易、合規安全、交易爭議處理等方面的建章立制，初步形成涵蓋主要業務環節的制度規范體系。

2. 垂直型治理進展

近年來中國數據要素市場發展迅速，市場建設有序推進，但基礎制度仍不完善，尚未充分挖掘數據要素市場規模并釋放發展潛力。在這種情況下，當前我國數據要素市場發展不能完全依靠市場機制自主調節，而是需要政府充分介入，更多發揮“看得見的手”對于加快市場培育的作用。

一是制定數據要素市場政策。國家層面上，早在2015年國務院發布的《促進大數據發展行動綱要》中就提出“引導培育大數據交易市場，開展面向應用的數據交易市場試點，探索開展大數據衍生產品交易，鼓勵產業鏈各環節市場主體進行數據交換和交易，促進數據資源流通，建立健全數據資源交易機制和定價機制，規范交易行為”；2020年起中央又陸續發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》等文件，明確了數據要素市場建設的目標、框架、任務和制度創新方向。地方層面上，截至2023年4月已有北京（5項）、貴州（4項）、河南（3項）、廣東（2項）、廣西（2項）、山東（2項）等13個省市區出臺相關政策文件，內容涵蓋了數據要素場所建設、數據交易規則、數據要素市場監管、數據要素市場生態培育等方面。

二是推動公共部門入市交易。一方面政府部門作為賣方，推動公共數據入市流通，如2022年中央《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》提出“探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用”“推動用于數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用”，為公共數據進入數據要素市場提供了法理上的依據，《貴州省數據流通交易管理辦法（試行）》規定“各級大數據主管部門按相關規定，統一授權具備條件的市場主體運營本級政務數據，形成的數據產品和服務，通過數據交易場所進行交易”。另一方面政府部門作為買方，推動公共部門入市采購，如2015年國務院辦公廳發布《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》提出“推動政府向社會力量購買大數據資源和技術服務，為政府科學決策、依法監管和高效服務提供支撐保障”；2022年12月發布的《貴州省數據流通交易管理辦法(試行)》更是明確要求各級政務部門、公共企事業單位涉及數據產品及服務、算力資源、算法工具等的交易，通過數據交易場所開展交易；2023年3月發布的《深圳市數據交易管理暫行辦法》提出，鼓勵本市財政資金保障運行的公共管理和服務機構數據交易場所內采購非公共數據產品、數據服務和數據工具。

三是維護數據要素市場秩序。在市場進入秩序方面，中央2022年發布的《構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》明確要求“建立數據流通準入標準規則”，上海、貴陽、廣州、深圳等地出臺的數據流通交易管理辦法中也對數據交易主體、專業服務機構以及可入市交易的數據產品提出了準入要求；市場交易秩序方面，近幾年我國先后出臺的《數據安全法》《網絡安全法》和《個人信息保護法》提出了保護個人信息、企業機密和國家秘密的要求，各地數據流通交易管理辦法中也明確了數據登記、交易、監管及糾紛處理等規則；市場競爭秩序方面，2022年新修訂的《中華人民共和國反壟斷法》中新增第九條對數據壟斷作出明確規定，北京、上海、深圳等地方性數據立法中也提出了反不正當競爭的要求，同時，自2020年以來國家有關部門先后對阿里巴巴、美團、知網等著名機構濫用市場支配地位的行為進行了嚴厲處罰，引導市場公平公正發展。

3. 關系型治理進展

市場主體間自發的場外數據交易是一種傳統的單邊市場，此類產業形態多采用“管道結構”商業模式，使得價值的創造和傳遞呈現單向直線式，其中的市場信任主要是供需主體之間。然而數據產品具有可復制性、非競爭性以及體驗品特征（必須使用后才知曉其價值），導致其市場信任關系難以建立，因此必須借助各類交易平臺建立起場內數據交易模式，形成雙邊市場機制，來促進市場主體間的信任。

一是促進市場主體間建立信任。包括成立行業組織，如上海市數商協會、深圳市數據要素發展協會、山東省數商聯盟、全國大數據交易商(貴陽)聯盟；舉辦數商大會、數據要素產業大會等，促進數據供需方以及第三方服務機構之間的對接。

二是調解市場主體間交易沖突。如《深圳市數據交易管理暫行辦法》規定“數據交易場所運營機構應建立爭議解決機制，制定并公布爭議解決規則，根據自愿原則，公平、公正解決爭議”。

三是規范市場主體間業務關系。如中央《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》提出“推進數據交易場所與數據商功能分離”“促進區域性數據交易場所和行業性數據交易平臺與國家級數據交易場所互聯互通”，其目的就是規范不同類型交易場所之間、交易場所與數據商之間的關系。

4. 數據要素市場治理的主要瓶頸

我國已經是全球數據資源大國，根據中國網絡空間研究院等機構發布的《國家數據資源調查報告（2021）》，2021年中國數據產量約占全球數據總量的9.9％，位列全球第二。而根據國際數據集團（IDC）的預測，到2025年中國擁有的數據總量將占到全球的27.8％，高居全球第一。但根據國際數據集團（IDC）的估算，2021年美國數據要素市場規模約為2660億美元、歐洲715億美元、日本435億美元。而2021年我國數據要素市場規模僅為815億人民幣，“十四五”期末也僅為2000億人民幣，與發達國家相距甚遠，也與我國數據資源總量極不相稱。之所以出現這種現象，主要在于當前我國數據要素市場的治理體系，造成數據確權難、合規難、互信難、定價難、資產化難，進而導致數據交易風險高而收益低，制約了市場規模的擴張。

（1）市場化治理。從市場結構治理上看，根據筆者對上海、深圳、天津、山東等地數據交易機構的調研，當前數據要素市場存在場外交易多、場內交易少，中小企業參與多、國企和平臺企業參與少，金融數據產品多、其他行業數據產品少等不均衡現象；從市場機制治理上看，雖然近年來我國數據要素市場制度體系不斷完善，但許多基本的市場規則方面（包括數據權屬、價格機制、收益分配等），仍面臨著有文件無制度、有規章無法律、有地方性法規無國家級法規等問題；從市場布局治理來看，我國數據要素市場過于分散，當前各地成立的數據交易場所已超過40家，但2022年場內交易總額僅約為30億人民幣。作為對比，我國技術、黃金、期貨等市場的年交易額都達到數萬億，但市場數量卻不超過10家。數據要素市場過于分散，既造成重復建設和資源浪費，也導致各個交易機構經營發展困難。

（2）垂直型治理。雖然各地都十分重視數據要素市場發展，在政策、資金、設施等方面給予大力支持，但政府在發揮“看得見的手”的作用方面仍有改進之處。從經濟手段上看，由于目前數據要素市場處于發展初期，市場主體交易意愿不足，政府目前的激勵手段多為資金補貼，其他支持政策較少；從行政手段上看，金融、電信、交通、電力等行業的國有企業以及大型互聯網平臺企業既掌握著大量高質量數據也存在龐大的數據需求，但入市意愿不足，政府的引導推動作用尚未充分發揮；從法律手段上看，我國在數據要素市場反壟斷、反不當競爭等方面的法規仍是空白，甚至許多有關隱私保護、數據安全方面的法規會強化一些機構和企業的數據壟斷。

（3）關系型治理。市場主體間的信任關系主要包括算計型信任（以市場主體對交易過程中可能得失所做出的精確計算為基礎）、制度型信任（以市場主體嚴格遵守完善成熟的市場規則和制度為基礎）、認同型信任（以市場主體彼此間產生情感上的信任并愿自覺遵守市場價值觀和道德準則為基礎）。算計型信任是一種低層次信任，成熟的市場應當是制度型信任和認同型信任。但從當前數據要素市場實際來看，市場主體之間多是算計型信任關系，如數據交易機構多采取免傭金模式甚至給予補貼的方式來吸引各主體入場交易，數據買賣雙方之間也更多考慮單筆交易是否獲利而且較少考慮長期合作關系的建立。基于成熟制度的信任關系較少，基于情感認同的信任關系則更為罕見。同時從政治關系治理來看，目前數據要素市場中公共部門的角色定位、公共部門參與數據交易的行為規則等的相關規定仍存在缺失，易引發一些公共部門不作為或亂作為現象。

五、結論與建議

本文對數據要素市場治理進行了梳理，分析了市場化治理、垂直型治理和關系型治理等三種治理模式，并比較其特點，分析其現狀與瓶頸。需要指出的是，不同的交易域內有著對應適宜的市場治理機制，同時不同市場治理機制間不是單純的替代關系，相反往往存在密切的補充。因此，在數據要素市場建設中，要注重多種治理機制的協同。

（一）市場化治理方面，著重要加快構建規范、統一、活躍的數據要素市場體系。一是以國家數據局成立為契機，盡快出臺國家層面的數據法或數據要素市場法，對數據的權屬、數據的利益分配、數據資產化等進行統一明確和規范，形成合法合規的數據交易和獲利機制；二是進一步明確數據要素流通交易中的安全責任邊界，減少數據交易中的風險不確定性，促進國有企業和互聯網企業等風險敏感度較高的企業和機構參與數據流通交易；三是消除數據交易流通的行業性和地區性壁壘，加快構建包括國家級數據交易所、區域性數據交易中心以及行業性數據交易平臺的多層次交易機構體系，推動數據的跨行業、跨地域流動與融合，促進全國統一數據要素大市場的構建。

（二）垂直型治理方面，著重要強化數據要素市場的政策激勵與支持。一是推動供給側改革，引導掌握大量高質量數據的政府部門、國有企業和公共服務機構入市交易，尤其是促進公共數據授權運營形成的首次產品交易、政府部門采購數據產品與服務、國有企業數據交易通過數據交易機構開展；二是加強政策支持，對數據要素型企業在政策、資金、能耗指標等方面給予適當支持，鼓勵其加強數據資源創造和數據資產管理，積極參與數據流通交易；三是加強市場干預，打破基礎性行業國企以及互聯網平臺企業對數據資源的壟斷，引導其將數據投入市場開展流通交易。

（三）關系型治理方面，著重要建立一個公平可信的數據要素市場環境。一是建立場內數據交易強背書機制，一方面要明確場內交易中交易雙方、交易機構、第三方服務機構的合規責任，避免風險完全集中到交易方，另一方面可通過購買科技保險、建立賠付基金等方式，對場內交易中出現的過失侵權責任進行適當補償，降低數據交易風險。二是建立數據要素聯盟，構建由數據交易機構、數據應用部門、數據技術企業以及產業基金、科創服務機構等共同參與的數據要素共同體，聯合開發和運營新型場景，建立更緊密的市場主體關系。三是建立數商資格資質認定、分類分級標準、風險防控制度以及數商信用庫，引導市場主體規范流程和提升能力，提高市場透明度。四是加緊研究和制定數據要素市場中的反壟斷和反不正當競爭法規，同時進一步明確公共部門在數據要素市場中的角色和行為規范。