今年年初，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，重點強調(diào)：要建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，推動基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)安全有序開放，構(gòu)建統(tǒng)一的國家公共數(shù)據(jù)開放平臺和開發(fā)利用端口，提升公共數(shù)據(jù)開放水平，釋放數(shù)據(jù)紅利。

當(dāng)前，政府以及集團型企業(yè)在公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)方面，還處于攻堅階段，數(shù)據(jù)的“管”和“用”仍是較為薄弱的環(huán)節(jié)。

作為數(shù)字化改革的基礎(chǔ)，公共數(shù)據(jù)分布呈現(xiàn)跨層級、跨區(qū)域、跨部門、跨系統(tǒng)等特點，導(dǎo)致數(shù)據(jù)匯聚、管理、使用難度大。此外，公共數(shù)據(jù)面向群體包含企業(yè)、個人及其他組織機構(gòu)等不同主體，導(dǎo)致其依托的平臺貫通協(xié)同的復(fù)雜度相對更高。

為解決公共數(shù)據(jù)管理、使用、運營等一系列難題，構(gòu)建一個包含平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)實施、機制建設(shè)等復(fù)雜內(nèi)容的平臺體系——公共數(shù)據(jù)平臺，成為行業(yè)普遍共識。

本文基于多年服務(wù)政府、集團型企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，重點聚焦公共數(shù)據(jù)/企業(yè)數(shù)據(jù)價值萃取及流通問題，探討公共數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)路徑。

建設(shè)思路系統(tǒng)工程視角下，公共數(shù)據(jù)平臺能力建設(shè)

目前，行業(yè)對公共數(shù)據(jù)平臺的認(rèn)知仍停留在“數(shù)字化應(yīng)用”層面，孤立地將其視為一項產(chǎn)品，但本質(zhì)上，公共數(shù)據(jù)平臺是一個由很多相互聯(lián)系、相互制約的組成部分構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。

基于系統(tǒng)工程視角，我們可以更清晰地看到公共數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)模式、基礎(chǔ)能力以及使用主體。

1.建設(shè)模式：橫向建設(shè)與縱向建設(shè)

基于系統(tǒng)層次性屬性，公共數(shù)據(jù)平臺可分為縱向和橫向建立兩種方式。

縱向指的是先建立省、市、區(qū)/縣等獨立平臺，再縱向整合；橫向指的是先縱向按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域類似的部門建立公共數(shù)據(jù)平臺，后整合為一體。這時一體化的數(shù)據(jù)才能展現(xiàn)公共數(shù)據(jù)全貌，真正實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨群體的數(shù)據(jù)流通，消除數(shù)據(jù)壁壘。

公共數(shù)據(jù)平臺的橫縱向建設(shè)

目前多數(shù)省市的實踐是基于縱向?qū)蛹夁M行公共數(shù)據(jù)平臺的整合。縱向?qū)蛹壗ㄔO(shè)公共數(shù)據(jù)平臺的優(yōu)勢是數(shù)據(jù)匯聚速度快，有獨立部門（諸如數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)資源管理局等部門）管理。但劣勢是業(yè)務(wù)視角的數(shù)據(jù)融合比較困難，弱驅(qū)動下，公安、檢察院等垂管部門數(shù)據(jù)匯聚難度大。

在各省市持續(xù)建設(shè)公共數(shù)據(jù)平臺過程中，橫向建設(shè)公共數(shù)據(jù)平臺的情況也會出現(xiàn)，但容易導(dǎo)致重復(fù)占用資源。

2.基礎(chǔ)能力：匯聚、融合、治理、應(yīng)用

基于系統(tǒng)相關(guān)性屬性，按照“匯聚-融合-治理-應(yīng)用”數(shù)據(jù)中臺的建設(shè)方法論，公共數(shù)據(jù)平臺作為數(shù)字化改革中公共數(shù)據(jù)存儲、處理、分析、利用的通道，要求其提供數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)融合、數(shù)據(jù)治理以及支撐數(shù)據(jù)應(yīng)用的能力。具體來看：

提供數(shù)據(jù)真正統(tǒng)一匯聚的能力。

橫向各部門、各領(lǐng)域以及縱向各層級的公共數(shù)據(jù)全部納入；

提供數(shù)據(jù)融合貫通的能力。

數(shù)據(jù)融合貫通主要體現(xiàn)在基于數(shù)據(jù)匯聚結(jié)果，按照數(shù)據(jù)的地域?qū)傩浴I(yè)務(wù)屬性、使用屬性等構(gòu)建區(qū)域數(shù)據(jù)倉、領(lǐng)域?qū)ｎ}數(shù)據(jù)倉以及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)倉，通過把按照數(shù)據(jù)提供部門的數(shù)據(jù)重新排列組合，轉(zhuǎn)化為更接近需求端的數(shù)據(jù)分類；

提供數(shù)據(jù)治理的能力。

數(shù)據(jù)治理是數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造的基礎(chǔ)，只有確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、完整和及時，才能提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，更好地支持?jǐn)?shù)據(jù)應(yīng)用。數(shù)據(jù)治理能力包含提供建立數(shù)據(jù)清洗業(yè)務(wù)規(guī)則、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)問題的反饋機制、數(shù)據(jù)使用標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)規(guī)范的能力；

提供數(shù)據(jù)共享、開放等應(yīng)用能力。

明確數(shù)據(jù)提供的渠道、方式。展示全部數(shù)字資源清單，包括政府部門間可以共享的共享集合以及對外開放的開放集合。實現(xiàn)的方式可以包含數(shù)據(jù)集合下載、導(dǎo)出以及接口實現(xiàn)等。

3.使用主體：數(shù)據(jù)提供者、使用者與其他利益相關(guān)者

基于系統(tǒng)的目標(biāo)導(dǎo)向，公共數(shù)據(jù)平臺需要“急用戶所急”，具體解決以下三類主體看數(shù)據(jù)、管數(shù)據(jù)、用數(shù)據(jù)的問題：

數(shù)據(jù)提供部門——了解基于業(yè)務(wù)職責(zé)，自身產(chǎn)生的公共的來源、種類、范圍、質(zhì)量高低等問題；

數(shù)據(jù)使用部門——掌握自身可使用數(shù)據(jù)的范圍、申請使用流程和門檻、如何使用等問題；

政府部門外數(shù)據(jù)相關(guān)群體——居民關(guān)注個人數(shù)據(jù)是否被提供出去，以及個人可使用的數(shù)據(jù)范圍、申請使用流程和門檻、使用的場景限制等；企業(yè)等組織關(guān)注企業(yè)數(shù)據(jù)是否被提供，以及組織可使用的數(shù)據(jù)范圍、申請使用流程和門檻、使用的方式、和政府合作運營公共數(shù)據(jù)的模式等。

公共數(shù)據(jù)平臺的用戶體系價值實現(xiàn)業(yè)務(wù)理解、價值重構(gòu)與開放運營

任何系統(tǒng)都存在于一定的環(huán)境之中，在系統(tǒng)與環(huán)境之間具有物質(zhì)的、能量的和信息的交換。因此，為了讓平臺價值最大化，需要配套加持的環(huán)境，使其高效、高質(zhì)量運行。配套主要滿足的條件如下：

1.業(yè)務(wù)部門深度參與

數(shù)據(jù)來源于業(yè)務(wù)過程，價值實現(xiàn)也依托于具體的業(yè)務(wù)場景，數(shù)據(jù)需求同樣依賴對業(yè)務(wù)的理解，因此公共數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)需要業(yè)務(wù)部門，包含數(shù)據(jù)提供部門和數(shù)據(jù)使用部門的深度參與。

其中，數(shù)據(jù)提供部門主要對數(shù)據(jù)治理的結(jié)果負(fù)責(zé)，需要明確數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)邏輯、業(yè)務(wù)規(guī)則，以及數(shù)據(jù)信息項的業(yè)務(wù)術(shù)語定義等。從這個意義上來說，數(shù)據(jù)提供部門對高質(zhì)量的數(shù)據(jù)提供起主導(dǎo)作用。同樣，數(shù)據(jù)使用部門在理解業(yè)務(wù)需求的基礎(chǔ)上，能夠清晰地對數(shù)據(jù)需求進行定義，重點把握需求與已有數(shù)據(jù)之間的關(guān)系。

最后，從數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)角度看，政府部門提供政務(wù)服務(wù)以及對內(nèi)部進行管理，最終的用戶主體是居民及企業(yè)等組織。從這個角度看，價值鏈實現(xiàn)的終端也應(yīng)該深度參與到公共數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)以及價值實現(xiàn)過程中。

2.制度重構(gòu)價值體系

公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)作為數(shù)字底座，建設(shè)實質(zhì)是中心化的，但制度設(shè)計需要充分授權(quán)與分權(quán)，從管控趨向共建共享，進而容納更多主體的參與，實現(xiàn)價值體系的重構(gòu)。

具體來說，因為公共數(shù)據(jù)平臺涉及到各行各業(yè)、各類型、各方向的直接/間接利益相關(guān)方，平臺需要提供承接各利益相關(guān)方需求的能力，比如有數(shù)據(jù)使用需求的個人或組織、有數(shù)據(jù)運營需求的組織、有數(shù)據(jù)監(jiān)管需求的組織，因此配套設(shè)計需能全方位滿足各方需求，這就要求平臺建設(shè)本身是迭代漸進式的，制度設(shè)計是靈活的。

3.場景開放化運營

數(shù)據(jù)資源市場化配置的目標(biāo)已經(jīng)明確，公共數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)資源重要的組成部分，其潛在價值亟需發(fā)揮。目前，關(guān)于數(shù)據(jù)的價值實現(xiàn)基本已經(jīng)明確政府引導(dǎo)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。當(dāng)然，公共數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)也不例外，只有以更加開放的形式，將其融入居民、企業(yè)等社會群體，才能更廣泛地實現(xiàn)價值發(fā)現(xiàn)。

具體上，公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)融合，共創(chuàng)新場景是趨勢所在。比如，在信用信息共享上，政府可以借助其優(yōu)勢，進行充分的信息整合和指導(dǎo)監(jiān)督，協(xié)調(diào)銀行、保險、擔(dān)保、信用服務(wù)等機構(gòu)協(xié)同工作，解決長期存在的中小企業(yè)融資難題。

發(fā)展趨勢

數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素流通成為時代必然

隨著數(shù)字化改革不斷深入，公共數(shù)據(jù)平臺迎來了發(fā)展高峰，據(jù)統(tǒng)計，浙江、上海、江蘇、山東、安徽、重慶、貴州等多地政府公共數(shù)據(jù)平臺已初具雛形。當(dāng)然，還有更多政府機構(gòu)正在積極探索。

數(shù)據(jù)運營是數(shù)據(jù)要素價值最大化的重要過程,也是各個組織突破效能提升、實現(xiàn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新的關(guān)鍵。基于平臺的數(shù)據(jù)運營將從政府和企業(yè)內(nèi)部向外部延展——強調(diào)公共數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)融合，通過數(shù)據(jù)內(nèi)外部流動，高效協(xié)同，實現(xiàn)增值過程。

未來，隨著數(shù)據(jù)交易中心建設(shè)以及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度等配套內(nèi)容的持續(xù)推進，數(shù)據(jù)運營各對象、主體逐步明確，作為生產(chǎn)要素的數(shù)據(jù)快速流通，實現(xiàn)按貢獻決定報酬，按數(shù)據(jù)價值決定價格的定價機制，公共數(shù)據(jù)平臺承載的內(nèi)涵也將發(fā)生變化，進入新的發(fā)展階段。

成功案例

浙江區(qū)縣公共數(shù)據(jù)平臺

2021年3月浙江省發(fā)布的《浙江省數(shù)字化改革總體方案》明確構(gòu)建公共數(shù)據(jù)平臺的主要目標(biāo)，并通過陸續(xù)的指導(dǎo)文件明確各級平臺建設(shè)的規(guī)范要求，憑借多年的技術(shù)積累和豐富的項目經(jīng)驗，數(shù)瀾成功建設(shè)和運營浙江省多個區(qū)縣公共數(shù)據(jù)平臺。

區(qū)縣平臺是提升區(qū)/縣（省、市）數(shù)據(jù)資源管理能力的基礎(chǔ)，是賦能基層治理、推動基層數(shù)字化改革的保障。根據(jù)需求導(dǎo)向、統(tǒng)籌建設(shè)的相關(guān)原則，進行如下的架構(gòu)圖設(shè)計：

1.整體架構(gòu)

2.建設(shè)描述

數(shù)據(jù)平臺總體分為三層架構(gòu)。

底層的基礎(chǔ)設(shè)施是統(tǒng)一的云資源，用于存儲計算；

中間層是數(shù)據(jù)開發(fā)臺，提供離線和實時的數(shù)據(jù)同步、數(shù)據(jù)開發(fā)的數(shù)據(jù)匯聚能力，用戶是數(shù)據(jù)開發(fā)、運維人員。具體上，數(shù)據(jù)開發(fā)人員實施對省市統(tǒng)建系統(tǒng)產(chǎn)生數(shù)據(jù)的回流承接，同步開發(fā)歸集區(qū)域內(nèi)部門產(chǎn)生的其他公共數(shù)據(jù)，建設(shè)專題倉、部門倉等工作。運維人員主要對數(shù)據(jù)同步、開發(fā)過程進行日常維護；

上層的管理運營數(shù)據(jù)工作臺將底層數(shù)據(jù)同步和開發(fā)過程呈現(xiàn)出來，并集成運營、管理相關(guān)模塊，為領(lǐng)導(dǎo)提供決策依據(jù)，為運營人員提供線上流程處理和進行數(shù)據(jù)運營（數(shù)據(jù)編目、歸集、治理、共享和開放）的入口。

3.建設(shè)成果

數(shù)據(jù)目錄。涉及部門50多個，應(yīng)用系統(tǒng)200多個，數(shù)據(jù)目錄1900多條。

數(shù)據(jù)歸集回流。數(shù)據(jù)歸集數(shù)據(jù)量50多億條，回流數(shù)據(jù)項600多個。

數(shù)據(jù)治理。通過構(gòu)建的業(yè)務(wù)規(guī)則和質(zhì)量規(guī)則，完成匯聚數(shù)據(jù)的治理，并通過流程化設(shè)計，構(gòu)建治理閉環(huán)。

構(gòu)建特色專題庫。包含一網(wǎng)統(tǒng)管、疫情防控、信訪治理、未來鄉(xiāng)村、城市安全、重點人員、企業(yè)監(jiān)測等特色專題近20個。

數(shù)據(jù)共享、開放。通過共享通道，接口共享數(shù)據(jù)量1000多萬條，批量共享數(shù)據(jù)量5億多條，合計支撐30多個應(yīng)用場景；通過開放通道實現(xiàn)400多個數(shù)據(jù)目錄的開放。