一、前言

2022年6月23日，國務院發布了《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（以下簡稱《意見》），《意見》明確了“整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠”的數字政府建設目標，提出了構建協同高效的政府數字化履職能力（經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、生態環境保護、政務運行、政務公開）體系。2023年2月27日中共中央、國務院印發了《數字中國建設整體布局規劃》，《規劃》明確了“到2025年，基本形成橫向打通、縱向貫通、協調有力的一體化推進格局，數字中國建設取得重要進展；到 2035年，數字化發展水平進入世界前列，數字中國建設取得重大成就”的發展目標。提出了“夯實數字基礎設施和數據資源體系兩大基礎，推進數字技術與經濟、政治、文化、社會、生態文明建設五位一體深度融合，強化數字技術創新體系和數字安全屏障兩大能力，優化數字化發展國內國際兩個環境”的數字中國建設“2522”整體框架布局。兩個文件的發布，為數字政府建設指明了方向，是數字政府履職應用場景建設的根本遵循。

二、數字政府履職應用場景建設路徑

依法建設數字化履職應用場景。依法行政是法治國家建設的重要方面，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》體現了依法治國的理念。《中華人民共和國憲法》（2018修訂版）第八十九條規定了國務院行使十八個方面的職權，第一百零七條規定了各級人民政府的職權。除國防、外交、金融、民族宗教外，政府主要行使經濟、城鄉建設、生態文明和文化、教育、科技、體育、衛生、公共安全等方面，專家概括為經濟運行、市場監管、社會管理、公共服務、生態文明和政府運行等職權，以及全國人大授權的其他職權。國務院工作規則明確“國務院履行政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能，堅持穩中求進工作總基調，統籌發展和安全，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合，創造良好發展環境，維護社會公平正義，扎實推進中國式現代化建設”。這些法規，構成了《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》中政府七大履職能力的建設內容。數字政府履職應用場景建設，必須體現依法行政的法治理念。

政府部門履職應用場景建設的邊界與依據。政府部門履職應用場景建設以機構編制委員會明確的部門“三定”為基礎，結合黨委、人大和政府交辦的主要工作為邊界。圍繞部門履職職權，厘清部門核心業務和具體執行單位，以“解決單位業務需求”為履職應用場景系統建設依據，構建具體的業務系統，實現業務信息化。以數據為紐帶，有機整合部門內各單位業務信息化系統，形成一體的部門履職數字化平臺，實現部門統一管理、統一數據匯聚、共享與回流，實現與各級政府和部門業務高效協同。數字政府建設管理部門，則主要建設涉及履職平臺中跨部門、跨層級履職業務的平臺和協同支撐系統。包括市場監管綜合監管、社會治理一網統管、公共服務一網通辦、政務運行一網協同、一體化數據共享平臺和其他支撐與綜合管理方面的應用。

政府部門履職應用場景建設的路徑。遵循場景建設邊界與依據，政府部門履職應用場景建設的路徑可以作以下分解，即“三定”及黨委、人大和政府安排的主要工作定義部門職責與核心業務，核心業務定義履職事項，履職事項定義辦事材料、表單等要素，這些辦事材料和表單定義事項辦理所需要的數據，應用這些數據構建各類履職應用系統。

三、政府履職應用場景建設方法

政府履職應用場景的設計與建設，實質上講就是政府業務的數據化和政務數據的業務化全過程，通過將政府履職業務進行最小顆粒度梳理，獲得業務辦理所需要的計算機可讀的數據字段。再運用軟件編程技術，按照業務辦理規則將數據還原成所需要的業務辦理結果，實現數據業務化。通過政府及公共企事業單位公共數據的有序開放，賦能公共數據向社會應用場景的開發，實現公共數據價值的釋放。

業務數據化。按照政府履職業務場景設計的路徑，業務數據化是從部門核心權責和業務梳理出業務辦理的事項，根據業務事項辦理所需要的各類辦事材料（包括證照、證明、批文等）和填寫的辦事表單，將材料與表單進行最小顆粒度拆分，獲取辦理所需的計算機可讀數據字段，按照國家梯狀標準進行編目，形成業務辦理的“一目錄四清單”，即數據資源目錄、數據需求清單、數據責任清單、數據共享負面清單和供需對接清單，為實現業務數字化提供數據供需、獲取和共享的路徑。

數據業務化。根據政府履職業務辦理的場景需要，運用計算機軟件編程技術編制相關的應用軟件，按照業務數據化獲得的數據共享政務數據目錄、需求清單、責任清單及供需對接清單，通過一體化政務大數據平臺數據交換系統，獲取其他應用系統數據，從而實現將政務數據轉換成新的業務過程和路徑。

數據價值化。數據是新質生產力的新型要素，政府部門和公共企事業單位產生了大量的公共數據，這些公共數據是全社會數據資源的重要方面，公共數據賦能數字經濟、數字社會、數字生態和數字文化的發展，是公共數據價值化的重要表現。《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》為公共數據開放和數據資源有效流動的研究提出了制度規范，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》等文件都提出要加快推進跨部門數據資源共享共用，推動公共數據資源開放，改進公共數據采集、整合、分析、利用。按照“管得住、放得開、用得活”的思路，依照國家相關法律法規和標準，對公共數據實行分類、分級安全措施，充分運用“業務數據化和數據業務化”的數字化思維，按照社會數據應用場景建設需要，結合“可用不可見、應用不出域”的數據開發利用方式，依法依規多樣化向社會開放共享公共數據，以公共數據開發利用賦能社會經濟發展，提升社會數字化水平。

四、成效與經驗

近年來，各地圍繞數字政府建設開展了系列的探索與研究，取得了一批優秀的成果。浙江省從部門權責入手，以全面推動數據資源體系建設為核心構建IRS平臺，為數字政府場景應用開發提供了標準的數據資源服務和管理，結合系列政策和規范，提升了政務服務水平，促進了政務服務增值化改革，激發了全社會數據開發利用的動能。江西省提出了以政府部門“三定”和權責為基礎明確部門系統建設邊界，以核心業務為部門內部業務數字化依據，提出了“一部門一系統、一地市一平臺”的數字政府集約化建設原則，規范了數字政府應用場景的建設，減少了重復建設、無序建設。海南省從政府部門數據全量編目入手，全面梳理政府部門“三目錄三清單”，從部門核心業務入手定義政府部門“信息化率”，促進了全省政府部門的數字化改革，并運用“數據產品超市”思維，推動公共數據開發利用，激活了數據要素市場，培育了一批“數商”。從各地推進情況來看，數字政府建設已經形成“數據為核”的共性思維，通過加強一個平臺支撐、統一目錄管理、一套標準治理，提升數據匯聚、共享和開放能力，從而更好的支撐政府履職場景構建。但其中業務需求始終是場景構建的核心導向，集約一體化是場景建設的主要遵循。

總而言之，依法從政府部門“三定”入手結合黨委、政府和人大賦予的權責，按照“三定”定義部門權責、權責定義核心業務、核心業務定義辦事事項、辦理事項定義數據，以數據為紐帶定義業務數字化應用場景，是數字政府建設的核心路徑。

作者：龍艷華 國脈研究院副院長、專家委員會主任