引言

數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素已深度融入生產(chǎn)、分配、流通、消費乃至社會服務(wù)管理等各個領(lǐng)域，不僅引領(lǐng)了生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)型升級，更在宏觀層面上改變了社會治理的模式和格局。在數(shù)據(jù)要素市場中，數(shù)據(jù)要素交易是數(shù)據(jù)供給方有償提供數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)需求方支付費用，以貨幣作為交換媒介的數(shù)據(jù)單向流通形式。由于能夠精準(zhǔn)對接數(shù)據(jù)要素市場供需雙方的需求，更好地推動數(shù)據(jù)要素的價值釋放，數(shù)據(jù)要素交易因此逐漸成為當(dāng)前數(shù)據(jù)要素流通的重要方式。

盡管近年數(shù)據(jù)才被我國正式列為生產(chǎn)要素之一，但實際上數(shù)據(jù)早已在經(jīng)濟社會中扮演了生產(chǎn)要素的角色并發(fā)揮了不可替代的作用。就數(shù)據(jù)要素交易而言，2014 年我國首次將“大數(shù)據(jù)”寫入政府工作報告，數(shù)據(jù)要素交易行業(yè)開始萌芽。“十三五”期間，相關(guān)政策密集出臺，為包括數(shù)據(jù)要素交易在內(nèi)的數(shù)據(jù)資源配置提供了政策土壤。2020 年，我國明確將數(shù)據(jù)列為生產(chǎn)要素之一，數(shù)據(jù)要素交易市場建設(shè)由此被提到了新的戰(zhàn)略高度。為進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)要素交易的頂層設(shè)計，2022 年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（下文簡稱“《數(shù)據(jù)二十條》”）指出“建立合規(guī)高效、場內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度”，并從諸多方面提出了具體要求。

數(shù)據(jù)要素交易政策是數(shù)據(jù)要素交易市場建設(shè)的必要保證，也是數(shù)據(jù)要素交易市場頂層設(shè)計的直接體現(xiàn)。自我國數(shù)據(jù)要素交易行業(yè)起步以來至今已有 10 年時間。期間，相關(guān)政策的核心主題存在何種取向，其演化趨向又呈現(xiàn)出何種特征，值得廣泛關(guān)注與討論。鑒于此，本文以我國中央與地方發(fā)布的相關(guān)政策為研究對象，探究政策核心主題的取向與趨向，把握數(shù)據(jù)要素交易政策發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，為完善我國數(shù)據(jù)要素交易政策體系提供參考，以期促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場的健康發(fā)展。

1 .相關(guān)文獻(xiàn)回顧

近年，隨著我國數(shù)據(jù)要素市場培育的興起，“數(shù)據(jù)要素交易”成為學(xué)術(shù)界討論的熱點話題。不過，目前關(guān)于數(shù)據(jù)要素交易政策的研究較少，相關(guān)研究主要從揭示政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)、梳理政策中大數(shù)據(jù)交易產(chǎn)權(quán)問題以及探討數(shù)據(jù)交易所政策變遷演進(jìn)邏輯這幾個方面展開。現(xiàn)有大多數(shù)關(guān)于數(shù)據(jù)要素交易的研究主要集中于以下三個方面。

1.1 數(shù)據(jù)要素交易的產(chǎn)權(quán)探討

數(shù)據(jù)要素交易涉及諸多法律問題。其中，由于數(shù)據(jù)本身的復(fù)雜性，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問題一直懸而未決。在交易前，數(shù)據(jù)的所有權(quán)應(yīng)該歸屬于掌握數(shù)據(jù)加工技術(shù)的組織者還是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，抑或同屬兩個主體僅占比不同，各界對此仍存在爭議。《數(shù)據(jù)二十條》提出建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架，不過如何真正落地，形成普適性強的具體方案還不明晰。有學(xué)者認(rèn)為首先需對數(shù)據(jù)進(jìn)行分類，然后進(jìn)行數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)化分置，具體表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性分置與產(chǎn)權(quán)客體的類型化實現(xiàn)。由于數(shù)據(jù)權(quán)利配置的動態(tài)性，因此，一方面需要給數(shù)據(jù)資源持有者配置穩(wěn)定的、具有一定排他性的產(chǎn)權(quán)；另一方面對于產(chǎn)出物的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，需要配置相互獨立的流通數(shù)據(jù)使用權(quán)。此外，面對當(dāng)前概念混雜糾纏和平面化思維，應(yīng)該從客體、主體、內(nèi)容三層橫向?qū)?shù)據(jù)與信息、數(shù)據(jù)的來源者與處理者、來源者所有權(quán)與處理者用益權(quán)進(jìn)行分離，并縱向按照將數(shù)據(jù)生成區(qū)分為資源采集、集合加工利用和產(chǎn)品經(jīng)營三個階段。雖然當(dāng)前學(xué)界對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問題存在諸多爭議，但對于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的動態(tài)配置形成了一定共識。

1.2 數(shù)據(jù)要素交易的平臺規(guī)制

平臺是數(shù)據(jù)要素交易的重要載體，盡管其已發(fā)展較長時間，但仍然存在不少問題，致使交易活動受阻。這些問題主要包括法規(guī)制度不健全、市場生態(tài)發(fā)育不良、相關(guān)技術(shù)支撐不足以及平臺自身單點故障、不透明、不可控以及交易不可追溯等。因此，需要從多個方面對交易平臺進(jìn)行規(guī)制。在技術(shù)方面，應(yīng)利用隱私計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)共創(chuàng)共享數(shù)據(jù)權(quán)益，同時以“市場評價貢獻(xiàn)”為原則，推動公共數(shù)據(jù)開放以增強可交易數(shù)據(jù)供給，并強化平臺競爭執(zhí)法，實現(xiàn)平臺互聯(lián)互通以維護交易公平競爭。在管理方面，則可以從統(tǒng)籌規(guī)劃、股權(quán)結(jié)構(gòu)、許可機制、風(fēng)險防控、數(shù)據(jù)供給、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面進(jìn)行管制。不過，若對平臺規(guī)制力度過大，則極易抑制數(shù)據(jù)自由流通。為此，應(yīng)以“包容審慎”為原則，既要對數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)質(zhì)量實行包容性監(jiān)管，又要對數(shù)據(jù)安全和交易主體實行審慎性監(jiān)管，以此平衡數(shù)據(jù)交易安全與數(shù)據(jù)自由流通之間的關(guān)系。此外，由于全球業(yè)務(wù)的需要，各國目前正積極推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動。為提高對數(shù)據(jù)跨境風(fēng)險的防范力度，有必要建立一個跨國的監(jiān)管機構(gòu)，強制要求數(shù)據(jù)的可移植性和可訪問性，并監(jiān)管平臺和數(shù)據(jù)市場中的參與者。

1.3 數(shù)據(jù)要素交易的隱私保護

由于存在大量隱私數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)要素在交易過程中容易對個人、社會乃至國家造成安全隱患。在交易前，由于數(shù)據(jù)處理不徹底導(dǎo)致數(shù)據(jù)主體隱私泄露,也可能由于技術(shù)能力不夠或者人員操作失誤導(dǎo)致數(shù)據(jù)丟失。事實上，目前交易活動主要在場外進(jìn)行，由于缺乏有效監(jiān)管，數(shù)據(jù)隱私泄露同樣較為嚴(yán)重。在個人數(shù)據(jù)隱私保護上，數(shù)據(jù)交易的組織者、監(jiān)管者以及關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施都應(yīng)保護個人數(shù)據(jù)隱私，不僅需要通過立法平衡數(shù)據(jù)交易與隱私保護，也要完善市場功能責(zé)任并利用相關(guān)技術(shù)防止隱私泄露。此外，現(xiàn)實中監(jiān)管機構(gòu)的不統(tǒng)一也不利于數(shù)據(jù)交易安全，應(yīng)明確監(jiān)管數(shù)據(jù)交易機構(gòu)的主管部門。除了上述監(jiān)管主體外，行業(yè)、公眾在數(shù)據(jù)隱私保護上也同樣重要，應(yīng)建立政府監(jiān)管、行業(yè)自律、公眾監(jiān)督的一體化監(jiān)管制度，以行業(yè)自律規(guī)范為主、政府強力監(jiān)管為輔、公眾輿論監(jiān)督為補充。在技術(shù)層面上，提出了基于區(qū)塊鏈的數(shù)據(jù)保護方案，前者設(shè)計了基于區(qū)塊鏈的眾感數(shù)據(jù)交易(BCDT)系統(tǒng)，該系統(tǒng)可以激勵賣家上傳真實數(shù)據(jù)，而用戶可以對賣家的可靠性進(jìn)行評級，以抑制數(shù)據(jù)隱私泄露；后者提出了基于區(qū)塊鏈的交易方案，并通過仿真驗證了該方案在保護交易公平與隱私上的有效性。

綜上，現(xiàn)有研究圍繞諸多方面對數(shù)據(jù)要素交易開展了探索，對交易的合規(guī)健康具有一定積極意義。但是，現(xiàn)有研究較少聚焦于政策，而有關(guān)政策的研究在樣本的選擇上沒有將所有相關(guān)的政策文本納入進(jìn)來，并且未進(jìn)一步揭示政策核心主題的取向與趨向。故而，本文提出了數(shù)據(jù)要素交易政策主題挖掘與演化這一研究命題，以我國數(shù)據(jù)要素交易相關(guān)的政策文本為研究對象，分析其核心主題存在的取向以及呈現(xiàn)的趨向，揭示我國數(shù)據(jù)要素交易政策的發(fā)展規(guī)律，完善數(shù)據(jù)要素交易政策體系，并促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場的健康發(fā)展。

2 .研究設(shè)計

2.1 研究框架

本文以相關(guān)政策核心主題的取向與趨向為研究主線，研究步驟如下：①從各政策文件庫中搜集我國中央與地方所有相關(guān)的政策文件。②對研究樣本進(jìn)行預(yù)處理。③對采用的主題分析模型進(jìn)行訓(xùn)練，并以人工歸并相似主題的方式，最終確定政策文本的核心主題。在此基礎(chǔ)上，對各主題的具體取向進(jìn)行深入分析。④依據(jù)歷年主題占比與相應(yīng)政策數(shù)量，揭示政策文本核心主題的演化趨向。研究框架如圖 1 所示。

2.2 研究數(shù)據(jù)

在收集相關(guān)政策文本之前，需要明確數(shù)據(jù)要素交易的范疇以確定政策檢索詞。然而，目前學(xué)界的有關(guān)探討較少，且尚未統(tǒng)一共識。數(shù)據(jù)交易是市場經(jīng)濟框架下推動數(shù)據(jù)要素市場流通的基本方式，強調(diào)數(shù)據(jù)要素的流通以及數(shù)據(jù)資產(chǎn)的交易。指出數(shù)據(jù)交易并非將數(shù)據(jù)作為財產(chǎn)或產(chǎn)品，而是將數(shù)據(jù)作為服務(wù)。提出數(shù)據(jù)要素交易即數(shù)據(jù)要素的市場化過程，即需方支付一定對價，供方交付特定數(shù)據(jù)要素商品或提供特定數(shù)據(jù)服務(wù)。可見，數(shù)據(jù)要素交易的相關(guān)概念較多。不過，由于數(shù)據(jù)要素強調(diào)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)價值，而數(shù)據(jù)資源、產(chǎn)品、商品、資產(chǎn)、資本、服務(wù)實際上可認(rèn)為是數(shù)據(jù)生產(chǎn)價值實現(xiàn)中的不同表現(xiàn)形態(tài)。由此，“數(shù)據(jù)資源交易”“數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易”“數(shù)據(jù)商品交易”“數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易”“數(shù)據(jù)資本交易”“數(shù)據(jù)服務(wù)交易”本質(zhì)上均屬于數(shù)據(jù)要素交易的范疇。

基于此，為全面采集相關(guān)政策文本，本文結(jié)合國家有關(guān)政策以及上述有關(guān)討論，以“數(shù)據(jù)要素”“數(shù)據(jù)流通”“數(shù)據(jù)交易”以及“數(shù)據(jù)資源”“數(shù)據(jù)產(chǎn)品”“數(shù)據(jù)商品”“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”“數(shù)據(jù)資本”“數(shù)據(jù)服務(wù)”為檢索詞，以“標(biāo)題”“全文”檢索方式，在北大法寶數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索。同時，以國務(wù)院政策文件庫、國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫以及各省(自治區(qū)、直轄市)政府網(wǎng)站作為補充數(shù)據(jù)來源，檢索時間截至 2024 年 2 月 29 日。將檢索到的政策文件按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選：①以所有現(xiàn)行有效或即將生效的中央和地方（省級、地市級）政策文本為主；②政策類型為法律、法規(guī)、條例、規(guī)定、意見、通知、辦法等，不含批復(fù)、答復(fù)、報告等非正式?jīng)Q策文件；③政策文本內(nèi)容須與數(shù)據(jù)要素交易相關(guān)。經(jīng)過篩選，共得到政策文本 1269 份，中央政策 55 份，地方政策 1214 份。政策數(shù)量歷年分布如圖 2 所示。大體上看，中央與地方政策數(shù)量曲線的走勢基本一致。2014—2019 年，二者數(shù)量均較少，且數(shù)量發(fā)展緩慢。2019—2022 年，二者數(shù)量陡然上升，數(shù)量逐年增多。2022 年至今，二者數(shù)量呈現(xiàn)明顯的下降趨勢。按照歷年政策數(shù)量及增長趨勢，本文將其劃分為三個階段，即萌芽期（2014—2019）、發(fā)展期（2019—2022）、趨緩期（2022 至今）。

由于當(dāng)前數(shù)據(jù)要素交易的專門政策較少，大量相關(guān)政策文本散見于其他政策之中，因此為保證研究的針對性，本文首先使用 Python 程序?qū)Ψ菍ｉT政策中與“數(shù)據(jù)要素交易”相關(guān)的段落進(jìn)行提取，并將其與專門政策文本匯總到同一個文檔之中。其次，利用 Jieba 分詞工具對政策文本進(jìn)行分詞，并去除停用詞、非中文字符以及標(biāo)點。在此過程中，為保證相關(guān)術(shù)語的完整性，本文以“數(shù)據(jù)交易”為檢索詞，在 CNKI 數(shù)據(jù)庫中以“篇關(guān)摘”進(jìn)行期刊論文檢索，獲取論文中的關(guān)鍵詞，并以此作為分詞過程中的自定義詞典，避免相關(guān)術(shù)語被錯誤切分，從而提高分詞的準(zhǔn)確率。

2.3 研究方法

本文采用基于深度學(xué)習(xí)的主題挖掘方法，使用 BERTopic 模型對政策文本的主題進(jìn)行識別。相比于傳統(tǒng)的 LDA（Latent Dirichlet Allocation）、LSA（Latent Semantic Analysis）等基于詞袋的主題模型，BERTopic 使用 BERT 預(yù)訓(xùn)練語言模型進(jìn)行文本表征，充分考慮每個詞的上下文語義，更準(zhǔn)確地實現(xiàn)了對文本特征的提取。同時，該算法的嵌入聚類和主題生成(采詞)是解耦的兩個階段，有效解決了傳統(tǒng)主題模型基于密度聚類和基于質(zhì)心采樣之間的不一致問題。

BERTopic 的主題數(shù)由模型自動迭代生成，本文將分詞后的政策文本使用 BERT 預(yù)訓(xùn)練模型進(jìn)行表征并聚類以獲得各個主題的表示，并進(jìn)一步結(jié)合各主題層次聚類的結(jié)果再次進(jìn)行歸并，將主題數(shù)不斷縮減，直至各主題間具有明顯的區(qū)分度，從而得到最終的主題類別。

3. 確定政策文本的主題類別

圖 3 展示了經(jīng) BERTopic 主題模型聚類與人工歸并相似主題后的最終結(jié)果，其中簇的大小反映了各主題間的數(shù)量差異，其位置代表了表示相關(guān)主題類型質(zhì)心的向量表示在二維平面空間的投影距離。結(jié)果顯示，最終確定的各主題間距離適中，主題間無重合，呈現(xiàn)較高的區(qū)分度。由此，該主題類別劃分情況較為合理。根據(jù)高頻關(guān)鍵詞，最終確定服務(wù)主體、技術(shù)保障、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全監(jiān)管 4 大政策核心主題（見表 1）。

4 .政策文本的主題取向分析

政策主題取向是指政策制定者在制定政策時所關(guān)注的焦點或重點，即政策面向的主要對象或解決的主要問題。根據(jù)各主題中的所有關(guān)鍵詞，可以得到各主題類別的具體取向（見圖4）。下文依據(jù)代表性政策并結(jié)合實踐進(jìn)展對其展開深入分析。

4.1 服務(wù)主體

在數(shù)據(jù)要素交易中，不同服務(wù)主體所扮演的角色與承擔(dān)的職能不盡相同。其中，數(shù)據(jù)交易所由政府事業(yè)單位或國有企業(yè)組建，旨在為數(shù)據(jù)交易雙方提供專業(yè)咨詢、合規(guī)審核、交易代理、交易撮合等服務(wù)，為交易雙方營造可信、規(guī)范的交易環(huán)境。過去，數(shù)據(jù)交易所兼具公共與商業(yè)兩種屬性，阻礙了市場公平。在“所商分離”的發(fā)展趨勢下，市場上圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)品與數(shù)據(jù)資產(chǎn)開展專門服務(wù)的數(shù)商逐漸增多。其中，又可分為數(shù)據(jù)商和第三方服務(wù)機構(gòu)，前者主要從事數(shù)據(jù)采集、治理、數(shù)據(jù)資產(chǎn)或產(chǎn)品開發(fā)、中介經(jīng)濟、交付等業(yè)務(wù)，以提升數(shù)據(jù)要素化效率為目標(biāo)，后者則主要提供合規(guī)認(rèn)證、評估、公證、審計等服務(wù)，以規(guī)范市場行為。由此，數(shù)據(jù)要素交易的服務(wù)主體基本包含數(shù)據(jù)交易所、數(shù)據(jù)商以及第三方服務(wù)機構(gòu)。從政策主題取向來看，以往，相關(guān)政策多關(guān)注于數(shù)據(jù)交易所。近年，在市場需求及政府關(guān)切下，政策對數(shù)據(jù)商及第三方服務(wù)機構(gòu)的重視程度才有所提高。

1）數(shù)據(jù)交易所。在 2014 年“大數(shù)據(jù)”被首次寫進(jìn)政府報告之后，我國開始逐步探索數(shù)據(jù)交易所建設(shè)。2015 年，貴陽大數(shù)據(jù)交易所正式掛牌運營，成為全國首個數(shù)據(jù)交易所。此后，數(shù)據(jù)交易所在各地如雨后春筍般涌現(xiàn)，如武漢長江大數(shù)據(jù)交易中心、武漢東湖大數(shù)據(jù)交易中心、河北大數(shù)據(jù)交易中心等。同時，為加快數(shù)據(jù)要素流通，擴大市場競爭能力，各地依托于數(shù)據(jù)交易所打造數(shù)據(jù)交易平臺，提供更便捷、高效、安全的一站式服務(wù)，如北京大數(shù)據(jù)交易平臺、華中大數(shù)據(jù)交易平臺等。這一時期，數(shù)據(jù)交易所的發(fā)展與相關(guān)政策的出臺密不可分。2014 年，《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用規(guī)劃綱要(2014—2020 年)》最早提出“建設(shè)大數(shù)據(jù)交換平臺與數(shù)據(jù)交易市場”。中央層面則于 2015 年發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，首次指出“引導(dǎo)培育大數(shù)據(jù)交易市場，開展面向應(yīng)用的數(shù)據(jù)交易市場試點，探索開展大數(shù)據(jù)衍生產(chǎn)品交易”。而后，各地紛紛將“數(shù)據(jù)交易所建設(shè)”納入大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)規(guī)劃之中，由此形成了 2014—2017 年我國數(shù)據(jù)交易所建設(shè)的第一波熱潮。不過，由于初期建設(shè)經(jīng)驗不足，進(jìn)入 2018 年后，數(shù)據(jù)交易所發(fā)展出現(xiàn)停滯。為實現(xiàn)數(shù)據(jù)交易所高質(zhì)量發(fā)展，2020年，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》重申要“引導(dǎo)培育大數(shù)據(jù)交易市場，依法合規(guī)開展數(shù)據(jù)交易”。而后，中央層面《數(shù)據(jù)二十條》《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024―2026 年）》等以及地方層面《廣東省數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動方案》《貴州省數(shù)據(jù)流通交易管理辦法(試行)》《上海市數(shù)據(jù)交易場所管理實施暫行辦法》等文件陸續(xù)發(fā)布，對數(shù)據(jù)交易所提出了更具體的規(guī)范化要求，推動了我國數(shù)據(jù)交易所建設(shè)的第二波浪潮。北京國際大數(shù)據(jù)交易所、上海數(shù)據(jù)交易所等先后成立，截至 2023 年 12 月，全國數(shù)據(jù)交易所超過 50 家。

2）數(shù)據(jù)商與第三方服務(wù)機構(gòu)。盡管在數(shù)據(jù)要素交易中，數(shù)商尚屬于興新概念，但在大數(shù)據(jù)的發(fā)展浪潮中，市場上早已形成了一大批大數(shù)據(jù)相關(guān)企業(yè)或機構(gòu)。自 2021 年我國拉開了數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的帷幕后，這些企業(yè)或機構(gòu)逐步探索開展數(shù)據(jù)要素化業(yè)務(wù)。從發(fā)展情況來看，數(shù)據(jù)商大多已經(jīng)具備數(shù)據(jù)要素化核心環(huán)節(jié)的服務(wù)能力，但業(yè)務(wù)還未形成規(guī)模，而第三方服務(wù)機構(gòu)由于缺少政策依據(jù)、操作指引以及經(jīng)驗積累，在數(shù)據(jù)產(chǎn)品與數(shù)據(jù)資產(chǎn)專業(yè)服務(wù)上的發(fā)展較為緩慢。為加快數(shù)商發(fā)展，2022 年《數(shù)據(jù)二十條》指出要“圍繞促進(jìn)數(shù)據(jù)要素合規(guī)高效、安全有序流通和交易需要，培育一批數(shù)據(jù)商和第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)”。在此背景下，各地也積極采取行動，探索服務(wù)主體的培育路徑，如《廣東省數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人管理規(guī)則(試行）》《深圳市數(shù)據(jù)商和數(shù)據(jù)流通交易第三方服務(wù)機構(gòu)管理暫行辦法》等。

4.2 技術(shù)保障

在數(shù)據(jù)要素交易過程中，相關(guān)技術(shù)能夠確保數(shù)據(jù)的安全性、完整性和可用性，為“數(shù)據(jù)可用不可見”“數(shù)據(jù)使用可控可計量”提供重要支撐，幫助實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效流通與交換。近年，隨著信息技術(shù)的不斷演進(jìn)，數(shù)據(jù)要素交易市場與新技術(shù)的融合發(fā)展逐漸深入。從政策主題取向來看，區(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)受到了數(shù)據(jù)要素交易政策的廣泛關(guān)注。

2016 年，中央層面《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于組織實施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程的通知》以及地方層面《陜西省發(fā)展和改革委員會關(guān)于組織實施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程有關(guān)工作的通知》率先明確提出“完善大數(shù)據(jù)交易的技術(shù)保障措施”。而后，相關(guān)規(guī)定不斷出臺。不過，此時的政策對于技術(shù)保障的要求較為籠統(tǒng)、空泛。隨著技術(shù)的不斷發(fā)展，2019 年，我國決定在山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江等 6 省區(qū)設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)，在總體方案明確提出“推進(jìn)基于區(qū)塊鏈、電子身份（eID）確權(quán)認(rèn)證等技術(shù)的大數(shù)據(jù)可信交易”。自此，各地在數(shù)據(jù)要素交易的技術(shù)應(yīng)用上加速布局，珠海市、廣州市、武漢市等多地先后在數(shù)據(jù)要素市場化配置改革相關(guān)方案中提出要運用可信身份認(rèn)證、數(shù)據(jù)簽名、接口鑒權(quán)、數(shù)據(jù)溯源、算法核查、區(qū)塊鏈、多方安全計算等新技術(shù)，保護數(shù)據(jù)安全。從實踐來看，目前數(shù)據(jù)交易機構(gòu)不斷強化技術(shù)保障，例如，北京國際大數(shù)據(jù)交易所打造的數(shù)據(jù)交易系統(tǒng)利用隱私計算、區(qū)塊鏈及智能合約、數(shù)據(jù)確權(quán)標(biāo)識、測試沙盒等技術(shù)，支持全鏈條交易服務(wù)體系的建設(shè)[30]，深圳市數(shù)據(jù)交易有限公司牽頭發(fā)起國內(nèi)首個國際化自主可控隱私計算開源社區(qū)，打造數(shù)據(jù)要素生態(tài)圈。未來，數(shù)據(jù)要素交易市場將持續(xù)加大技術(shù)投入，相關(guān)政策也需加強引領(lǐng)，助力完善數(shù)據(jù)要素交易的技術(shù)保障體系。

4.3 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

數(shù)據(jù)要素交易涉及的要素眾多，包含交易標(biāo)的、交易場所、交易主體、交易行為等。從數(shù)據(jù)要素交易流程來看，又可大致分為數(shù)據(jù)準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)評估、數(shù)據(jù)登記、數(shù)據(jù)審核、數(shù)據(jù)掛牌、交易磋商、簽訂合同、交易結(jié)算、數(shù)據(jù)交付等。因此，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素交易的全方位、全流程合規(guī)，需要建立完備的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，為數(shù)據(jù)要素交易的有序運行提供行動依據(jù)。從政策主題取向來看，相關(guān)政策較多從整體上關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

我國對數(shù)據(jù)要素交易標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的探索始于 2014 年，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會開始執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)計劃《信息技術(shù) 數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺交易數(shù)據(jù)描述》《信息技術(shù) 數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺通用功能要求》，前者是國內(nèi)首個國家大數(shù)據(jù)交易標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺中數(shù)據(jù)描述的相關(guān)信息及其描述方法，后者規(guī)定了數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺的功能框架及應(yīng)有的功能。2017 年，貴陽市在《貴陽市大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)實施方案》的要求下，開展《信息技術(shù) 數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺交易數(shù)據(jù)描述》《信息技術(shù) 數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺通用功能要求》等標(biāo)準(zhǔn)的驗證示范。2019年和 2020 年，這兩項標(biāo)準(zhǔn)分別正式實施。此外，2018 年由國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會負(fù)責(zé)牽頭編制的《信息安全技術(shù) 數(shù)據(jù)交易服務(wù)安全要求》也于 2020 年正式實施，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了數(shù)據(jù)交易參與方、交易對象、交易平臺及交易過程的安全要求。上述標(biāo)準(zhǔn)從平臺交易數(shù)據(jù)、平臺功能以及交易服務(wù)安全等不同方面為數(shù)據(jù)要素交易提供了準(zhǔn)則。不過，由于數(shù)據(jù)要素交易的復(fù)雜性，這些標(biāo)準(zhǔn)還不足以形成完備的數(shù)據(jù)要素交易的標(biāo)準(zhǔn)體系，且有待在實踐中逐漸完善。2022 年，《貫徹實施〈國家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要〉行動計劃》就提出要“研制一批數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)交易標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場培育發(fā)展”。同時，各地數(shù)據(jù)交易所也在積極制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如《上海數(shù)據(jù)交易所數(shù)據(jù)交易規(guī)范（試行）》《深圳數(shù)據(jù)交易有限公司交易服務(wù)指南》等。

4.4 安全監(jiān)管

數(shù)據(jù)要素交易過程中存在諸多安全風(fēng)險，主要包括數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險以及數(shù)據(jù)侵權(quán)風(fēng)險。具體而言，一方面，數(shù)據(jù)本身具有高度敏感性，一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露，將危害個人隱私、公共利益，甚至是國家安全。加之，由于交易的不完全契約性，數(shù)據(jù)使用存在不可控的問題，這就進(jìn)一步增加了數(shù)據(jù)泄露的可能性。另一方面，目前數(shù)據(jù)所有權(quán)及其相關(guān)使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的定義與含義在法律上還未得到明確，在數(shù)據(jù)要素交易中仍難以平衡數(shù)據(jù)來源者、數(shù)據(jù)處理者等不同主體的權(quán)益，而存在數(shù)據(jù)侵權(quán)風(fēng)險。對于數(shù)據(jù)泄露，相關(guān)政策多從數(shù)據(jù)分級分類、數(shù)據(jù)安全評估、舉報查處機制、打擊黑市交易等方面進(jìn)行應(yīng)對。對于數(shù)據(jù)侵權(quán)，《數(shù)據(jù)二十條》創(chuàng)造性地提出了“三權(quán)分置”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架，但未來如何落地還不明晰。不過，無論是數(shù)據(jù)泄露還是數(shù)據(jù)侵權(quán)，均存在負(fù)外部性，而降低這種負(fù)外部性的有效手段是加強安全監(jiān)管。

過去，我國關(guān)于數(shù)據(jù)要素交易安全監(jiān)管的規(guī)定多散見于各地大數(shù)據(jù)相關(guān)政策，如《上海市大數(shù)據(jù)發(fā)展實施意見》要求逐步建立國內(nèi)領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)交易監(jiān)管體系。此時，相關(guān)政策并未對數(shù)據(jù)要素交易提出具體的安全監(jiān)管細(xì)則。2020 年，天津市發(fā)布的《天津市數(shù)據(jù)交易管理暫行辦法》是我國第一部專門針對數(shù)據(jù)要素交易進(jìn)行規(guī)范的地方政策，其對監(jiān)管部門、互聯(lián)網(wǎng)信息主管部門、數(shù)據(jù)交易服務(wù)機構(gòu)、國家機關(guān)等主體在安全監(jiān)管上的責(zé)任做出了較為具體的規(guī)定。2021 年，《數(shù)據(jù)安全法》作為我國第一部有關(guān)數(shù)據(jù)安全的專門法律，更是從數(shù)據(jù)安全與發(fā)展、數(shù)據(jù)安全制度、數(shù)據(jù)安全保護義務(wù)等諸多方面，為數(shù)據(jù)要素交易的安全問題畫下了紅線，同時也進(jìn)一步壓實了有關(guān)主管部門、數(shù)據(jù)交易服務(wù)機構(gòu)、國家機關(guān)在數(shù)據(jù)要素交易中的責(zé)任。隨著我國加快數(shù)據(jù)要素交易市場建設(shè)，為應(yīng)對數(shù)據(jù)泄露與數(shù)據(jù)侵權(quán)問題愈發(fā)突出的問題，各地相關(guān)政策也越來越多。例如，《廣西數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展管理暫行辦法》要求建立健全跨部門協(xié)同監(jiān)管機制，監(jiān)督管理數(shù)據(jù)交易、信息披露行為等。再如，《深圳市數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》從登記主體、機構(gòu)、行為以及監(jiān)督管理等方面對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記全流程進(jìn)行了規(guī)制，以避免交易中的侵權(quán)風(fēng)險。從實踐層面來看，自國家數(shù)據(jù)管理局成立后，截至 2024 年 2 月 8 日，已有 22 個省級數(shù)據(jù)局相繼成立，旨在統(tǒng)籌本地區(qū)包括數(shù)據(jù)要素交易在內(nèi)的數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)督管理等工作。同時，各地數(shù)據(jù)交易所也均建立了數(shù)據(jù)安全監(jiān)管制度。

5 .政策文本的主題趨向分析

對歷年政策主題占比及其對應(yīng)的政策數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計后，得到了二者的時序演化趨向圖（見圖 5、圖 6），其能夠反映我國數(shù)據(jù)要素交易政策核心主題的演化趨向。從整體上看，在占比方面，技術(shù)保障呈現(xiàn)上升趨勢，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范則呈現(xiàn)下降趨勢，而安全監(jiān)管在經(jīng)歷陡然下降之后趨于穩(wěn)定，服務(wù)主體則波動變化明顯，且服務(wù)主體占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他主題，表明其一直是政策的重點關(guān)注對象。在數(shù)量方面，各個主題的變化趨勢與政策樣本的總體數(shù)量變化較為一致。

在政策萌芽期（2014—2019 年），政策核心主題占比存在較大波動，各主題對應(yīng)的政策數(shù)量也均較少。期間，技術(shù)保障呈穩(wěn)步上升態(tài)勢，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范呈波動變化，安全監(jiān)管和服務(wù)主體變化更為明顯。其中，安全監(jiān)管主題 2014 年占比最高，而后呈現(xiàn)陡然下降的趨勢，2015年起開始緩慢增長，而服務(wù)主體則經(jīng)歷了快速上升后，開始緩慢增長，之后又出現(xiàn)迅速跌落的狀態(tài)。結(jié)合當(dāng)時實踐進(jìn)展來看，如前所述，在 2014 年大數(shù)據(jù)被首次寫入政府工作報告以后，數(shù)據(jù)交易所不斷涌現(xiàn)。僅 2015 年和 2016 年，其數(shù)量已達(dá)到 13 家[33]。不過，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃且實踐中存在較大阻礙，如數(shù)據(jù)確權(quán)、規(guī)劃缺失、可信環(huán)境闕如、合規(guī)成本較高等，2018 年后新增數(shù)據(jù)交易所的數(shù)量出現(xiàn)驟降，且已有的交易所開始出現(xiàn)關(guān)閉的情況。這一時期伊始，相關(guān)政策對服務(wù)主體給予了較大關(guān)注，但在 2017 年以后熱度迅速減退，顯然政策主題的演化趨向?qū)υ摃r期服務(wù)主體的發(fā)展產(chǎn)生了很大影響。此外，數(shù)據(jù)要素交易行業(yè)起步后，相關(guān)政策最為關(guān)注的是安全監(jiān)管問題。自 2015 年起技術(shù)保障、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范作為數(shù)據(jù)要素交易安全的重要抓手開始得到政策重視。總體而言，這一時期，數(shù)據(jù)要素交易的頂層設(shè)計尚處于探索之中。

在政策發(fā)展期（2019—2022 年），政策主題占比與上一時期相比波動較小，且各主題對應(yīng)的政策數(shù)量呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢。在占比上，服務(wù)主體在上一時期末下降明顯之后開始穩(wěn)步增長，技術(shù)保障在仍然保持較長一段時間的上升趨勢后出現(xiàn)回落的狀態(tài)，安全監(jiān)管與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范則分別呈現(xiàn)緩慢上升和下降的趨勢。結(jié)合實踐情況來看，2019 年，十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)列為生產(chǎn)要素之一，包括數(shù)據(jù)要素交易在內(nèi)的數(shù)據(jù)要素體系化頂層設(shè)計正式啟動。2020 年，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出加快培育數(shù)據(jù)要素市場，數(shù)據(jù)要素交易行業(yè)發(fā)展勢頭明顯加快，服務(wù)主體，尤其是數(shù)據(jù)交易所的發(fā)展也隨之走上了快車道。同時，在技術(shù)發(fā)展、政策引領(lǐng)以及需求驅(qū)動下，各地數(shù)據(jù)交易所利用隱私計算、區(qū)塊鏈、測試沙盒等搭建交易平臺，目的在于使交易更加合規(guī)高效。進(jìn)入“十四五”時期，中央層面《數(shù)據(jù)二十條》以及地方層面數(shù)據(jù)要素市場化配置等相關(guān)政策密集出臺，數(shù)據(jù)要素政策體系架構(gòu)開始形成。在此背景下，2021—2022 年，我國數(shù)據(jù)要素交易市場規(guī)模由 617.6 億元增長至 876.8 億元，年增長率為 42%，相關(guān)政策在其中起到了巨大的助推作用。

在政策趨緩期（2022 年至今），各主題占比變化逐漸穩(wěn)定，且除服務(wù)主體外，其余主題占比較為趨同，各主題對應(yīng)的政策數(shù)量下降明顯。在占比上，安全監(jiān)管上升緩慢，服務(wù)主體仍然上升明顯，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與技術(shù)保障則呈現(xiàn)下降趨勢。這一時期，盡管政策總體數(shù)量明顯下滑，但相較而言，地方政策數(shù)量仍然不低。在上一時期中央發(fā)布的《數(shù)據(jù)二十條》的影響下，各地持續(xù)發(fā)力布局?jǐn)?shù)據(jù)要素交易市場建設(shè)，如《廣東省數(shù)據(jù)流通交易管理辦法》《深圳市數(shù)據(jù)商和數(shù)據(jù)流通交易第三方服務(wù)機構(gòu)管理暫行辦法》《上海市數(shù)據(jù)交易場所管理實施暫行辦法》等。在相關(guān)政策的號召下，各地加快了數(shù)據(jù)交易所的建設(shè)步伐，且提高了對數(shù)據(jù)商以及第三方服務(wù)機構(gòu)等其他服務(wù)主體的培育力度。不僅如此，各地在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全監(jiān)管以及技術(shù)保障上作了開展了大量工作。顯而易見的是，這一時期，我國數(shù)據(jù)要素交易市場建設(shè)仍在繼續(xù)，尤其是各地方開始探索符合自身實際的數(shù)據(jù)要素交易市場發(fā)展道路。

6 .結(jié)論與建議

為探究我國數(shù)據(jù)要素交易政策核心主題存在的取向與呈現(xiàn)的趨向，揭示政策發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，本文利用 BERTopic 模型，對相關(guān)政策的核心主題進(jìn)行了提取，結(jié)合代表性政策與實踐進(jìn)展，探討了每一類主題的具體取向與演化趨向。研究表明，我國數(shù)據(jù)要素交易政策呈現(xiàn)服務(wù)主體、技術(shù)保障、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全監(jiān)管 4 個核心主題取向。在政策發(fā)展的不同時期，各主題的演化趨向不盡相同，對實踐進(jìn)展產(chǎn)生了較大的影響。基于研究結(jié)果，本文對數(shù)據(jù)要素交易政策的完善提出如下建議：第一，在服務(wù)主體上，過去大量政策關(guān)注于數(shù)據(jù)交易所，對數(shù)據(jù)商以及第三方服務(wù)機構(gòu)重視不足，需加大對其他服務(wù)主體的培育，為其更好參與數(shù)據(jù)要素交易提供政策依據(jù)，以形成良好的交易服務(wù)生態(tài)；第二，在技術(shù)保障上，實踐層面新興技術(shù)不斷涌現(xiàn)與應(yīng)用，相關(guān)政策內(nèi)容存在一定滯后性，需重視數(shù)據(jù)要素交易相關(guān)技術(shù)的研發(fā)與投入，同時為降低技術(shù)應(yīng)用的合規(guī)風(fēng)險提供具體指引；第三，在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，目前數(shù)據(jù)要素交易標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系還不完備，相關(guān)政策也并未明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的具體內(nèi)容與實施細(xì)則，需加快國家層面標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定，為全國數(shù)據(jù)要素交易活動提供行動綱領(lǐng)；第四，在安全監(jiān)管上，要統(tǒng)一并細(xì)化相關(guān)政策措施，同時制定交易信息披露制度、交易行為監(jiān)管制度以及交易風(fēng)險控制制度，構(gòu)建全方位安全監(jiān)管制度體系，以保障各方的合法權(quán)益。

本研究的不足之處在于，首先，在研究方法上，利用 BERTopic 模型，從整體上抽取了相關(guān)政策文本的核心主題，未能捕捉隨時間推進(jìn)政策核心主題的變化情況；其次，在研究內(nèi)容上，對政策核心主題的取向與趨向進(jìn)行了刻畫，受制于篇幅，未能對政策內(nèi)容進(jìn)行更深入的解讀。在今后的研究中，可考慮政策核心主題隨時間變化的情況，更細(xì)粒度地呈現(xiàn)歷年政策核心主題的差異，同時綜合采用多種大規(guī)模語言模型并構(gòu)建理論框架，更深層次地揭示政策內(nèi)容。

來源：情報理論與實踐