近年來，數(shù)字經(jīng)濟以前所未有的速度、廣度和深度影響著世界，它已經(jīng)變成了重新配置全球資源、塑造全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和改變?nèi)蚋偁幀F(xiàn)狀的決定性因素。根據(jù)中國信息通信研究院測算，2022年51個主要國家數(shù)字經(jīng)濟增加值規(guī)模為41.4萬億美元，同比名義增長7.4%，占GDP比重為46.1%，數(shù)字經(jīng)濟成為各國實現(xiàn)可持續(xù)增長的重要動力。為推動建立適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的監(jiān)管和政策實踐，2017年世界銀行在原有營商環(huán)境評價（Doing Business，DB）基礎(chǔ)上推出“數(shù)字營商指標”（Digital Business Indicators，DBI）倡議。此后，這一概念受到多國關(guān)注和回應(yīng)，成為政策和研究討論的焦點。在2020年的亞太經(jīng)合組織第27次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上，習(xí)近平主席提出推廣數(shù)字技術(shù)在抗擊疫情和恢復(fù)經(jīng)濟方面經(jīng)驗的倡議，同時主張優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境，激發(fā)市場主體的活力，釋放數(shù)字經(jīng)濟的潛力，以促進亞太地區(qū)經(jīng)濟的復(fù)蘇。2021年，習(xí)近平主席在亞太經(jīng)合組織第28次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上再次提出，加強數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力構(gòu)建開放、公平、非歧視的數(shù)字營商環(huán)境。2022年，國務(wù)院、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會分別印發(fā)《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”國家信息化規(guī)劃》，也將“數(shù)字營商環(huán)境”納入政策文件，提出建設(shè)要求。以“數(shù)字營商環(huán)境”為主題的學(xué)術(shù)文獻也呈快速增長趨勢。盡管討論持續(xù)增多，但目前關(guān)于數(shù)字營商環(huán)境的研究仍處于概念提出階段，對數(shù)字營商環(huán)境的具體內(nèi)涵、分析框架暫未達成一致認識，對其變革邏輯、治理現(xiàn)狀、發(fā)展挑戰(zhàn)等仍缺乏討論，亟需強化研究，為我國未來持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境實踐、做強做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟提供重要參考。

一、數(shù)字營商環(huán)境研究概述

當(dāng)前，數(shù)字營商環(huán)境研究尚處于起步階段，既有文獻主要圍繞三方面展開：

第一，數(shù)字營商環(huán)境的概念辨析。大致存在“數(shù)字營商+環(huán)境”和“數(shù)字+營商環(huán)境”兩類觀點。“數(shù)字營商+環(huán)境”聚焦數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展變革，將數(shù)字營商環(huán)境定義為適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟這一新經(jīng)濟形態(tài)的經(jīng)營發(fā)展環(huán)境。如聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議2017年提出應(yīng)從兩個層面認識“數(shù)字營商”，一方面指數(shù)字初創(chuàng)企業(yè)通過數(shù)字創(chuàng)新在行業(yè)中增加價值，獲得競爭優(yōu)勢；另一方面指天生具有壟斷性的數(shù)字平臺或數(shù)字市場，通過獲取整個行業(yè)的數(shù)據(jù)，并利用智能算法獲得更大的價值和優(yōu)勢。Bhaskar Chakravorti和Ravi Shankar Chaturvedi指出，數(shù)字營商環(huán)境是數(shù)字平臺在進入、運營、繁榮和退出市場等環(huán)節(jié)中所享有的便利程度。張道涵、馬述忠認為是進行數(shù)字貿(mào)易所依附的數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境。“數(shù)字+營商環(huán)境”聚焦數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)要素等對傳統(tǒng)營商環(huán)境的賦能增值作用，認為數(shù)字營商環(huán)境是利用數(shù)字技術(shù)賦能營商環(huán)境建設(shè)，在“數(shù)字政府”和“智慧政府”建設(shè)中利用互聯(lián)網(wǎng)平臺和移動終端，將數(shù)字化和智慧化技術(shù)運用到行政審批、市場監(jiān)管等政府服務(wù)場景中，促進營商環(huán)境不斷優(yōu)化提升。然而，無論單獨采取哪一類觀點，都割裂了傳統(tǒng)商事活動與數(shù)字經(jīng)濟之間的互動以及技術(shù)、數(shù)據(jù)等作為經(jīng)濟要素和治理工具的二元屬性。因此，有學(xué)者綜合提出，數(shù)字營商環(huán)境是指數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展的新形勢下，市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的新型體制機制因素和各類條件總和。孫源等指出，應(yīng)當(dāng)從三個方面全面認識數(shù)字營商環(huán)境建設(shè)的邏輯：對市場經(jīng)濟的適應(yīng)性建設(shè)、數(shù)字化治理工具的有效賦能、“政府-市場”關(guān)系的重構(gòu)與變革。

第二，數(shù)字營商環(huán)境的影響因素及構(gòu)成。世界銀行2017年發(fā)布的DBI指數(shù)是當(dāng)前國際上獨有的較為權(quán)威的數(shù)字營商環(huán)境評價體系。DBI的核心理念是，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用，企業(yè)和市場邊界逐漸變得模糊，尤其是數(shù)字平臺的崛起，極大地顛覆了傳統(tǒng)商業(yè)模式，對競爭、稅收、數(shù)據(jù)和隱私保護等帶來多重治理挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，DBI提出包括網(wǎng)絡(luò)連接、數(shù)字隱私與安全、物流、線上支付、數(shù)字市場法規(guī)五個衡量維度的數(shù)字營商環(huán)境評估框架，并在21個國家開展數(shù)據(jù)收集試點。2019年，世界經(jīng)濟論壇援引Bhaskar Chakravorti和Ravi Shankar Chaturvedi的觀點，認為數(shù)字平臺是數(shù)字經(jīng)濟的核心商業(yè)模式，可從數(shù)字平臺發(fā)展情況、數(shù)據(jù)可訪問性、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、傳統(tǒng)營商環(huán)境得分四個方面，綜合衡量數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展情況下各國營商便利度情況。在國內(nèi)層面，我國學(xué)者也相繼關(guān)注數(shù)字營商環(huán)境這一概念，并提出分析框架。國務(wù)院發(fā)展研究中心綜合國際評價中與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的指標體系，提出應(yīng)關(guān)注數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、競爭和消費者保護環(huán)境、數(shù)據(jù)與安全環(huán)境、監(jiān)管與服務(wù)環(huán)境五方面的數(shù)字營商指標。國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心在借鑒世界銀行等機構(gòu)評價指標的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展狀況，提出全球數(shù)字營商環(huán)境評價指標體系，包括數(shù)字支撐體系、數(shù)據(jù)開發(fā)利用與安全、數(shù)字市場準入、數(shù)字市場規(guī)則、數(shù)字創(chuàng)新環(huán)境等五個維度。也有學(xué)者提出數(shù)字營商環(huán)境的測量指標，并對各省發(fā)展水平進行評價，內(nèi)容涵蓋了數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字化法治環(huán)境、數(shù)字人才、數(shù)字金融、在線服務(wù)等多個維度。總體而言，關(guān)于數(shù)字營商環(huán)境影響因素和構(gòu)成的分析已經(jīng)較為豐富，但仍存在兩點不足：一是現(xiàn)有指標更多關(guān)注宏觀層面產(chǎn)業(yè)發(fā)展因素，對制度性因素、政府治理因素關(guān)注不足，如在相關(guān)環(huán)節(jié)的制度性交易成本、法規(guī)制度完善性等方面的研究討論較少；二是國內(nèi)研究大多參照國際指標進行，對本土化關(guān)注不足。

第三，數(shù)字營商環(huán)境的作用機制研究。良好的數(shù)字營商環(huán)境能夠打破時間空間約束、提高辦事效率、實現(xiàn)精準化治理，助力構(gòu)建統(tǒng)一的商事活動全球標準。已有研究證明，在宏觀層面，政府監(jiān)管與服務(wù)、市場環(huán)境和法治保障等營商環(huán)境要素在不同程度上構(gòu)成了數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的必要條件；“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能夠通過強化政府?dāng)?shù)據(jù)開放、營商環(huán)境優(yōu)化以及加快布局信息基礎(chǔ)設(shè)施，從而促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。在中觀層面，數(shù)字營商環(huán)境的優(yōu)化提升對消費升級、青年群體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、外商直接投資流入、流通產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等均有正向促進作用。在微觀層面，數(shù)字營商環(huán)境建設(shè)通過改善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化服務(wù)賦能企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。這些研究為政府優(yōu)化調(diào)整數(shù)字營商環(huán)境建設(shè)方向提供了經(jīng)驗證據(jù)。綜上所述，已有研究提供了較好參考，但也存在以下不足：對數(shù)字營商環(huán)境建設(shè)的理論闡釋不足，未能系統(tǒng)性解釋從傳統(tǒng)營商環(huán)境到數(shù)字營商環(huán)境的變革邏輯。營商環(huán)境的本質(zhì)是考察企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的制度性交易成本，已有研究大多將政府視為營商環(huán)境建設(shè)主導(dǎo)者，未能從企業(yè)營商視角闡釋數(shù)字營商環(huán)境的建設(shè)需求。數(shù)字營商環(huán)境不是對數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展背景下“營商環(huán)境”一詞的全面替代，而是補充與發(fā)展，是面向企業(yè)開展數(shù)字經(jīng)營活動的“友好度或便利度”，其核心目的是通過良好的制度設(shè)計，降低企業(yè)數(shù)字活動的外部交易成本，推動市場分工進一步細化、企業(yè)主體更加活躍。“數(shù)字營商+環(huán)境”是數(shù)字營商環(huán)境建設(shè)的重中之重。有鑒于此，下文將在厘清營商環(huán)境建設(shè)核心訴求的基礎(chǔ)上，從企業(yè)生命周期視角闡述數(shù)字營商環(huán)境的變革邏輯，分析我國實踐建設(shè)進展和發(fā)展挑戰(zhàn)，提出優(yōu)化路徑建議。

二、數(shù)字營商環(huán)境的變革邏輯

“營商環(huán)境”一詞，最初來自世界銀行集團國際金融公司在2002年啟動的全球營商環(huán)境（DB）項目調(diào)查。該項目調(diào)查旨在對全球各國中小企業(yè)進行考察，通過收集和分析關(guān)于企業(yè)經(jīng)營關(guān)鍵環(huán)節(jié)的定量數(shù)據(jù)，對各經(jīng)濟體的商業(yè)監(jiān)管環(huán)境進行比較性分析，并據(jù)此發(fā)布全球營商環(huán)境評估報告。2021年9月16日，世界銀行決定終止DB項目評估與數(shù)據(jù)發(fā)布，于2022年推出新的營商環(huán)境評估項目Business Enabling Environment（后更名為Business Ready）。相較于原來的DB項目，新評估體系的指標構(gòu)成、數(shù)據(jù)來源和評分方法均有所調(diào)整，但降低制度性交易成本仍是貫穿世界銀行營商環(huán)境評價的主線，政府是否有必要對市場做過多規(guī)制，何種規(guī)制更有利于降低企業(yè)經(jīng)營成本，是世界銀行關(guān)注的核心問題。現(xiàn)階段，我國營商環(huán)境建設(shè)也充分體現(xiàn)這一改革思路。2019年10月國務(wù)院通過的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》明確定義，營商環(huán)境是企業(yè)和其他市場主體在進行市場經(jīng)濟活動時所面臨的體制機制性因素和條件。

當(dāng)前，營商環(huán)境建設(shè)面臨的一個重要問題是：在信息技術(shù)快速發(fā)展、新模式新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)的背景下，緣起于21世紀初、主要關(guān)注工業(yè)活動的營商環(huán)境評價，其標準和方法論是否還能指導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟營商環(huán)境的優(yōu)化實踐？盡管世界銀行最新推出的Business Ready體系納入了數(shù)字技術(shù)賦能、數(shù)字公共設(shè)施、數(shù)字貿(mào)易等數(shù)字化因素，但還缺乏對數(shù)字營商環(huán)境的體系性闡述。從實踐看，數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展尤其是平臺經(jīng)濟的崛起事實上也對政府監(jiān)管和服務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟活動治理提出挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)衡量營商環(huán)境好壞的標準在數(shù)字時代可能不再適用。參考世界銀行關(guān)于企業(yè)營商全生命周期設(shè)定，以及降低制度性交易成本這一營商環(huán)境核心實踐邏輯，從企業(yè)“進入-交易-競爭-治理”四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)切入，分析數(shù)字化發(fā)展如何改變企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的外部市場環(huán)境，數(shù)字市場呈現(xiàn)出了哪些和傳統(tǒng)市場不同的特質(zhì)，這些變化推動政府監(jiān)管政策向何種方向調(diào)整，由此導(dǎo)致數(shù)字營商環(huán)境呈現(xiàn)何種與傳統(tǒng)營商環(huán)境不同的變革邏輯。

（一）市場進入視角

從市場進入來看，企業(yè)由單一準入門檻轉(zhuǎn)變?yōu)殡p重市場約束，降低制度性交易成本需要從政府側(cè)、平臺側(cè)兩個方面著力。傳統(tǒng)營商環(huán)境一般將政府視為市場“守門人”，把控企業(yè)進出市場的標準、規(guī)則等，因此優(yōu)化市場準入環(huán)境主要圍繞企業(yè)注冊、審批許可、公共資源獲取等環(huán)節(jié)展開。自黨的十八大以來，我國持續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變及營商環(huán)境優(yōu)化專項行動，開展了大量法規(guī)修訂、審批精簡工作，推動市場準入門檻大幅降低和交易成本顯著下降。世界銀行2020年的營商環(huán)境評價顯示，我國企業(yè)注冊平均僅需4個程序、歷時9天；辦理建筑許可平均時限111個自然日，質(zhì)量控制指數(shù)滿分，好于法國、加拿大、西班牙、瑞士等西方發(fā)達國家；電力獲取的時間、流程、成本大幅壓縮，全球排名第12位。

數(shù)字化發(fā)展尤其是平臺化模式的普遍出現(xiàn)改變了這一邏輯。平臺作為重要的市場組織者和信息樞紐，其對資源的重組和權(quán)力的重構(gòu)，模糊了政府和市場的邊界，大量中小企業(yè)依賴平臺生存和發(fā)展，平臺逐漸擁有強大的滲透力和社會影響力、支配力，成為“市場-政府”之外的“第三權(quán)力”，從而具有“準政府”職能。對于借助數(shù)字平臺開展商業(yè)活動的企業(yè)來說，進入市場將面臨雙重營商環(huán)境挑戰(zhàn)：一是由政府主導(dǎo)，經(jīng)由法律法規(guī)明確的顯性市場準入門檻，即傳統(tǒng)營商環(huán)境關(guān)注并致力改善的部分；二是由數(shù)字平臺主導(dǎo)，由平臺運營規(guī)則、算法設(shè)計等形成的“平臺線上營商環(huán)境”，是直接影響企業(yè)進入局部市場的隱性門檻，事實上構(gòu)成了企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的外部非正式制度環(huán)境，并產(chǎn)生額外的制度性交易成本。

當(dāng)前，許多大型數(shù)字平臺已經(jīng)成長為一個局部市場，既作為企業(yè)主體參與市場活動，把控交易渠道和數(shù)字資源，同時也承擔(dān)著局部市場內(nèi)的組織、協(xié)調(diào)、治理職責(zé)，成為局部市場內(nèi)事實上的“有形之手”。例如，在市場進入前，平臺制定服務(wù)協(xié)議、治理規(guī)則，要求商家滿足一定的準入資格條件，繳納一定的費用。在市場進入后，平臺要求經(jīng)營者按照一定規(guī)則運營，并可對違反規(guī)則的用戶進行處罰，包括警告、扣分、限流、屏蔽、下架、封號等。同時，平臺建立內(nèi)部糾紛解決機制，事實上行使了解決糾紛的權(quán)力。除收費外，大型數(shù)字平臺還能利用其市場支配力和影響力，限制商家進入局部市場的數(shù)量，通過雙邊市場的不均衡價格結(jié)構(gòu)影響企業(yè)利潤空間。如天貓自2016年起不斷提高店鋪續(xù)簽門檻，拒簽銷售額較低的店鋪，以此提高對賣方的收費標準與限制賣方的數(shù)量，從而減少因賣方競爭加劇導(dǎo)致的利潤損失。

（二）市場交易視角

數(shù)字市場形成區(qū)別于傳統(tǒng)市場有兩大交易特征，其帶來的正、負外部性影響均超過傳統(tǒng)市場范疇。

與傳統(tǒng)經(jīng)濟相比，數(shù)字經(jīng)濟一個重大的變化是越來越多的市場交易通過數(shù)字平臺發(fā)生，并由此影響商業(yè)模式和市場活動開展。相比線下交易，數(shù)字交易存在兩大典型特征。一是信息的交換，即完成一次交易不僅僅涉及資金或物品的轉(zhuǎn)移，而且涉及雙方信息的交換，如購買價格、買家偏好等。信息流、商品流、資金流在交易進行的過程中實現(xiàn)了匯聚, 形成了三流合一，外部市場交易成本被大幅降低。淘寶等數(shù)字平臺還可依據(jù)賣家、買家過往記錄建立信用約束機制，進一步減少數(shù)字市場交易的不確定性。二是免費，一些在線下代價昂貴的交易在數(shù)字交易中通常是免費的。如大型社交平臺、網(wǎng)絡(luò)平臺等無償為消費者提供線上服務(wù)，維基百科、問答網(wǎng)站、開源軟件等免費為社會分享知識。對于前者，免費并不意味著不收費，實質(zhì)是要求通過用戶共享信息，并進一步通過廣告或數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)貨幣化。消費者數(shù)量越多、信息收集越多，越有利于企業(yè)投放廣告盈利。因此，為實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)的最大化，平臺一般會強化行業(yè)垂直整合或橫向集成，將更多的信息交易環(huán)節(jié)集中起來，實現(xiàn)成本最低。

對市場經(jīng)濟發(fā)展來說，互聯(lián)網(wǎng)平臺對信息的集成既可能帶來正外部性影響，如可以顯著改善單個企業(yè)的內(nèi)部交易成本，推動市場整體交易效率的提升，以及集中數(shù)據(jù)、技術(shù)、資金等資源進行突破式創(chuàng)新。同時，也會產(chǎn)生負外部性影響，破壞現(xiàn)有市場生態(tài)。一方面，互聯(lián)網(wǎng)平臺本質(zhì)仍是以盈利為目的的商業(yè)企業(yè)，增加市場份額、擴大影響力是企業(yè)獲取高額利潤的必然選擇。如果一個公司比外部市場以更快的速度改善其內(nèi)部交易成本，實際會將更多的交易帶到企業(yè)內(nèi)部，成為一系列交易成本極低的超級公司，在規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟作用下，企業(yè)會進一步通過構(gòu)建“圍墻”實現(xiàn)內(nèi)部價值最大化，如通過生態(tài)封閉使得用戶數(shù)據(jù)不可攜帶，增加其他商家獲客成本；利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢使搜索規(guī)則、收費規(guī)則更有利于自有業(yè)務(wù)或相關(guān)商家，借此排除競爭等等。從最終結(jié)果看，單個企業(yè)改善交易成本的行為影響了其他企業(yè)并使其支付了額外的非必要成本費用，擾亂公平有序的市場秩序。另一方面，為了實現(xiàn)最優(yōu)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，互聯(lián)網(wǎng)平臺可能致力于收集并壟斷用戶數(shù)據(jù)而不是改善服務(wù)，從而產(chǎn)生隱私權(quán)利侵蝕、數(shù)據(jù)濫用等問題，典型表現(xiàn)包括過度收集個人信息、強制授權(quán)、過度索權(quán)、數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)非法交易等，長此以往損害用戶合法權(quán)益，不利于市場信任構(gòu)建。

（三）市場競爭視角

數(shù)字市場呈現(xiàn)完全不同的競爭邏輯和規(guī)則，亟需建立與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的公平競爭監(jiān)管制度。

擁有充滿活力和競爭的市場，是實現(xiàn)一國經(jīng)濟增長的關(guān)鍵。公平合理的競爭政策能夠確保市場上的競爭不會以減少經(jīng)濟福利的方式受到限制，對營商環(huán)境建設(shè)至關(guān)重要。相比于原來的營商環(huán)境評價體系，世界銀行新指標體系的一大變化就是新增了一個一級指標“促進市場競爭”，目的是從促進企業(yè)整體發(fā)展而非單個企業(yè)辦事便利度角度，考察各類法律法規(guī)與政策的合理性，營造公平有序的市場競爭環(huán)境。

與工業(yè)經(jīng)濟相比，數(shù)字經(jīng)濟時代的競爭狀態(tài)、競爭格局、競爭手段均發(fā)生深刻變化，亟需從理論上重新認識數(shù)字市場競爭規(guī)律，在制度上健全完善數(shù)字市場競爭規(guī)則。一是動態(tài)競爭、跨界競爭日益普遍。在傳統(tǒng)經(jīng)濟下，交叉融合創(chuàng)新有限，企業(yè)間競爭更多依賴市場內(nèi)競爭，如采取降價、收購等手段提高自身市場份額。進入數(shù)字時代，動態(tài)競爭、跨界融合逐步成為數(shù)字企業(yè)的競爭理念，它們依托海量數(shù)據(jù)、巨量資本、先進算法和強大算力，不斷迭代升級提升產(chǎn)品和服務(wù)吸引力，或通過模式創(chuàng)新顛覆傳統(tǒng)市場格局，獲取競爭優(yōu)勢。二是市場競爭格局日益集中。數(shù)字經(jīng)濟的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、數(shù)據(jù)驅(qū)動、低邊際成本等特征，極易產(chǎn)生“強者愈強”“贏者通吃”現(xiàn)象。在企業(yè)規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍不斷擴大時，上述特征帶來的競爭優(yōu)勢將被進一步強化，形成“滾雪球”效應(yīng)，從而對中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展形成嚴峻挑戰(zhàn)。三是競爭手段和表現(xiàn)方式日益多變。在互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化影響下，流量劫持、惡意不兼容等新型不正當(dāng)競爭行為，算法合謀等新型壟斷行為層出不窮，傳統(tǒng)競爭監(jiān)管制度面臨與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展特征不完全匹配的挑戰(zhàn)，難以對一些新的問題做及時有效回應(yīng)。因此，建立適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的公平競爭監(jiān)管制度、革新監(jiān)管工具箱成為營商環(huán)境建設(shè)的重大現(xiàn)實需求。只有通過監(jiān)管政策更迭升級，排除影響統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，才能夠最大程度釋放市場活力，推動商事效率提升。

（四）市場治理視角

新模式新業(yè)態(tài)的快速涌現(xiàn)，推動形成更加復(fù)雜的治理關(guān)系，政府已難以延續(xù)傳統(tǒng)的市場監(jiān)管方式。

數(shù)字經(jīng)濟具有跨界融合、跨區(qū)域經(jīng)營的顯著特征，尤其是平臺化商業(yè)模式推動數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟廣泛融合，各類新模式新業(yè)態(tài)層出不窮，監(jiān)管治理往往會涉及多個部門、行業(yè)或地區(qū)，傳統(tǒng)以分級、分片、分業(yè)管理為特征的監(jiān)管體系被互聯(lián)網(wǎng)“一點接入、全網(wǎng)覆蓋”的特點所打破，極易產(chǎn)生監(jiān)管空白或重復(fù)監(jiān)管等問題。例如，在2020年以來強化平臺經(jīng)濟監(jiān)管的背景下，中央各部委相繼從部門職權(quán)出發(fā)，推出各自的監(jiān)管政策并落地。2022年3月，原國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會召開專題會議指出：“通過規(guī)范、透明、可預(yù)期的監(jiān)管，穩(wěn)妥推進并盡快完成大型平臺公司整改工作，促進平臺經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展……有關(guān)部門要慎重出臺收縮性政策。凡是對資本市場產(chǎn)生重大影響的政策，應(yīng)事先與金融管理部門協(xié)調(diào)，保持政策預(yù)期的穩(wěn)定和一致性。”在地方層面，數(shù)字經(jīng)濟治理中也長期存在新業(yè)態(tài)準入管理不一致、平臺企業(yè)稅收競爭、濫用行政權(quán)力妨礙統(tǒng)一市場建設(shè)等問題。對企業(yè)來說，政策與監(jiān)管的不一致意味著可能面臨更多的治理主體、更復(fù)雜的治理關(guān)系，需要付出更高的制度合規(guī)成本。

從治理主體看，面對外部急劇涌現(xiàn)的新模式新業(yè)態(tài)，政府也很難沿襲傳統(tǒng)思路全面規(guī)范市場主體各類微觀行為，需要更多發(fā)揮行業(yè)自律作用創(chuàng)新監(jiān)管方式。例如，在平臺規(guī)制方面，許多大型平臺聚集了數(shù)以萬計的商家和消費者，其局部信息和知識的豐富程度、獨特性質(zhì)及變化速度等遠超過去，政府在缺乏這些信息和知識的情況下實現(xiàn)有效治理難度非常大，必須借助社會多元力量共同推動市場行為規(guī)制。同時，平臺等其他主體介入市場規(guī)制也具有天然優(yōu)勢。憑借技術(shù)、市場優(yōu)勢，數(shù)字平臺企業(yè)可能比政府掌握更微觀、更全面的市場數(shù)據(jù)。與政府強制監(jiān)管模式不同，平臺治理規(guī)則更為靈活多變，更容易介入到具體交易行為的規(guī)范中。因此，優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境，必須重新審視數(shù)字經(jīng)濟背景下政府與市場的治理邊界，重新確立各自監(jiān)管的最佳實踐標準。

三、中國數(shù)字營商環(huán)境的建設(shè)進展及發(fā)展挑戰(zhàn)

基于上述分析，在持續(xù)推進營商環(huán)境優(yōu)化的進程中，需依據(jù)數(shù)字營商的變革邏輯新增關(guān)注四方面內(nèi)容：一是數(shù)字平臺的進入成本，這是激活廣泛中小企業(yè)發(fā)展活力的關(guān)鍵；二是數(shù)據(jù)及隱私保護，這是建立可信數(shù)字市場交易環(huán)境的基礎(chǔ)；三是數(shù)字市場公平競爭監(jiān)管，這是維護公平、高效數(shù)字市場競爭環(huán)境的保障；四是數(shù)字經(jīng)濟協(xié)同治理，這是充分發(fā)揮多元主體力量的前提。

（一）數(shù)字平臺市場進入

近年來，我國平臺數(shù)量呈快速增長趨勢，發(fā)展不斷完善。根據(jù)中國信息通信研究院監(jiān)測統(tǒng)計，2022年底我國市場價值超過10億美元的數(shù)字平臺企業(yè)共167家，比2015年新增100家。平臺交易規(guī)模持續(xù)增長。以電子商務(wù)為例，“十三五”期間，全國網(wǎng)上零售額從5.16萬億元增長至11.76萬億元，年均增長率為22.9%。“中小微個”依托平臺蓬勃發(fā)展，數(shù)量不斷增加。截至2022年底，商務(wù)大數(shù)據(jù)重點監(jiān)測的網(wǎng)絡(luò)零售平臺店鋪數(shù)量達2448萬家，同比增長11.2%；實物商品店鋪數(shù)達1319萬家，同比增長17.7%。從國際比較看，我國市值超百億美元平臺數(shù)量與美國持平，兩國在平臺行業(yè)領(lǐng)域分布各有優(yōu)勢，電商平臺數(shù)量大致相當(dāng)，且數(shù)量均位居前列，為各類中小企業(yè)實現(xiàn)線上經(jīng)營發(fā)展提供了廣闊舞臺。

為吸引商家入駐經(jīng)營，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，近年來主要平臺均從多方面簡化開店流程、優(yōu)化入駐體驗，大部分平臺都能實現(xiàn)快速自助開店或0元入駐。在入駐資質(zhì)方面，平臺一般不會在監(jiān)管之外新增資質(zhì)審核要求，僅部分平臺會要求商家提供質(zhì)檢報告或產(chǎn)品質(zhì)量合格證明等。據(jù)2021年中國信息通信研究院針對線上中小微商家的調(diào)研反饋，被調(diào)研的大部分商家認為在平臺開店流程快捷便利，僅7.3%的平臺商家認為流程不夠便捷，主要體現(xiàn)在資質(zhì)變更的流程環(huán)節(jié)銜接不夠舒暢。

入駐平臺并不意味著真正能夠在平臺獲客并盈利，在正式營業(yè)前，商家仍需要承擔(dān)多項費用成本，以實現(xiàn)真正的數(shù)字化運營。這些費用大致分為三類。一是基礎(chǔ)進入費用，一般包括平臺保證金和平臺使用費。前者在不同平臺、不同品類之間均存在差異，主流平臺保持在0.1～30萬不等，后者一般按年收取。梳理幾個主要平臺的規(guī)則文件發(fā)現(xiàn)，目前僅天貓、京東（B2C模式）設(shè)置了平臺使用費。二是店鋪經(jīng)營費用，主要指技術(shù)服務(wù)費（傭金）。由于平臺性質(zhì)、盈利和服務(wù)模式等存在差異，不同平臺之間的傭金水平差異較大。如淘寶不收取傭金費用，天貓收0.35%～5%不等，京東的SOP模式和FBP模式收費不同注1，拼多多傭金率整體較低（參見表1）。三是獲客費用，如廣告推廣費、搜索服務(wù)費等。

自2020年以來，國家先后多次部署降低大型平臺企業(yè)收費。2020年7月印發(fā)的《關(guān)于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實施意見》提出，“鼓勵引導(dǎo)平臺企業(yè)適當(dāng)降低向小微商戶收取的平臺傭金等服務(wù)費用和條碼支付、互聯(lián)網(wǎng)支付等手續(xù)費，嚴禁平臺企業(yè)濫用市場支配地位收取不平等的高價服務(wù)費”。2022年政府工作報告要求，推動降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，引導(dǎo)大型平臺企業(yè)降低收費，減輕中小商戶負擔(dān)。2022年5月印發(fā)的《扎實穩(wěn)住經(jīng)濟的一攬子政策措施》要求，充分發(fā)揮平臺經(jīng)濟的穩(wěn)就業(yè)作用，穩(wěn)定平臺企業(yè)及其共生中小微企業(yè)的發(fā)展預(yù)期，以平臺企業(yè)發(fā)展帶動中小微企業(yè)紓困。

梳理國內(nèi)主要消費平臺發(fā)現(xiàn)，平臺收費問題集中反映在三個方面。一是平臺收費類目多、差異大。如前述提及的平臺保證金、平臺使用費、技術(shù)服務(wù)費，以及店鋪裝修費、廣告推廣費、數(shù)據(jù)分析費等，各個平臺在收取費用的類別、費率上均設(shè)計不同，且商家作為弱勢一方很難與平臺形成對等議價能力。在平臺已經(jīng)事實上成為局部市場“有形之手”的背景下，是否有必要對平臺基礎(chǔ)性費用進行規(guī)范，形成正式的制度設(shè)計，是優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境需要考慮的重要內(nèi)容。二是近年來平臺收費呈現(xiàn)增長趨勢，在疫情因素疊加影響下對中小企業(yè)經(jīng)營造成較大影響。中國信息通信研究院2021年的一項調(diào)查顯示，平臺上的中小企業(yè)商家普遍認為平臺費用呈現(xiàn)上漲趨勢，其中以廣告推廣費上漲幅度最大。2021年市值排名前十的平臺企業(yè)的廣告收入也增長較快，快手、拼多多、美團、京東的廣告收入增幅達40%以上。三是部分類別平臺收費仍然較高。與國際上主要的平臺收費相比較，我國交易類、外賣類平臺傭金收費相對較低，但應(yīng)用商店、游戲平臺等傭金率普遍較高。

（二）數(shù)據(jù)及隱私保護

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟新的生產(chǎn)要素，也是網(wǎng)絡(luò)時代最重要的競爭資源。一方面，企業(yè)掌握消費者數(shù)據(jù)能夠了解消費者偏好，推動商業(yè)模式創(chuàng)新，過多過度的數(shù)據(jù)保護不僅可能降低企業(yè)服務(wù)和創(chuàng)新的動機，還會增加企業(yè)交易成本。另一方面，如果保護不足，企業(yè)則可能濫用已掌握的數(shù)據(jù)，損害消費者權(quán)益及市場競爭秩序。由于各國對數(shù)據(jù)及隱私保護的偏好不同，因此很難確定一個各國普適的最佳監(jiān)管實踐。例如，美國和西班牙約60%的消費者是數(shù)據(jù)實用主義者，他們傾向衡量網(wǎng)絡(luò)服務(wù)是否值得共享個人信息，但在德國和荷蘭，這類用戶僅占40%。與美國相比，歐洲國家的消費者更不愿意共享個人信息。

目前，我國在數(shù)據(jù)治理方面已經(jīng)形成以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》三部法律為中心的法律體系框架，對數(shù)據(jù)的處理原則、數(shù)據(jù)安全保護義務(wù)、個人信息處理原則、個人信息跨境提供規(guī)則、個人信息主體的權(quán)利以及個人信息處理者的義務(wù)、個人信息保護的監(jiān)管等問題進行全面規(guī)定。同時，圍繞三部基礎(chǔ)法，各部門不斷細化數(shù)字經(jīng)濟各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)安全和隱私保護工作，并在平臺、App、新技術(shù)應(yīng)用等問題高發(fā)領(lǐng)域開展監(jiān)管執(zhí)法。例如，工業(yè)和信息化部自2019年起連續(xù)組織開展App侵害用戶權(quán)益專項整治，累計完成630萬次App檢測，實現(xiàn)對我國主流應(yīng)用商店在架App的全覆蓋，累計通報、下架違法違規(guī)App近3000款，App侵害用戶權(quán)益的違規(guī)行為得到有力遏制。2021年4月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等四部門聯(lián)合印發(fā)《常見類型移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序必要個人信息范圍規(guī)范》，對解決超范圍收集、強制授權(quán)等突出問題進行回應(yīng)。在新技術(shù)新應(yīng)用方面，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室相繼出臺了《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》《關(guān)于加強互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法綜合治理的指導(dǎo)意見》等法規(guī)，推動算法透明，確保個人信息處理公開透明。

由于立法起步較晚，我國在數(shù)據(jù)利用和保護方面的法律制度還不夠健全，與歐美還存在一定差距。從國內(nèi)數(shù)據(jù)流動與保護看，部分配套細則還有待完善，如關(guān)于未成年人、殘疾人、小型個人信息處理者等特殊領(lǐng)域個人信息保護制度還不健全，對政企數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)分類分級治理還需要細化規(guī)定，部分地方數(shù)據(jù)立法超前且存在差異，容易割裂數(shù)字市場，增加企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營成本。從國際層面來看，數(shù)據(jù)跨境流動的碎片化問題對我國推動數(shù)字市場開放合作形成較大挑戰(zhàn)。基于地緣政治、國家安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等因素考量，各國在數(shù)據(jù)跨境流動的傾向和規(guī)則方面差異較大，呈現(xiàn)碎片化格局。主要國家和地區(qū)在完善自身立法基礎(chǔ)上，持續(xù)擴展國際合作，意圖分別構(gòu)建更堅固、更有效的“數(shù)據(jù)流動圈”。我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》已經(jīng)明確數(shù)據(jù)跨境流動的基本原則，主要思路是兼顧安全與發(fā)展，針對重要程度不同的數(shù)據(jù)明確監(jiān)管程度不同的出境路徑。但在國際規(guī)則的銜接上與歐美等存在差距，從而影響我國在數(shù)字營商環(huán)境構(gòu)建方面的話語權(quán)。例如，在世界銀行和《哈佛商業(yè)評論》刊載的數(shù)字營商環(huán)境評價中，均將數(shù)據(jù)跨境流動作為重要考察指標，并設(shè)置了標準化答案。我國在后者關(guān)于42個國家的評價中，“數(shù)據(jù)可訪問性”指標得分位于末位20%，而剔除該指標后，我國排名大幅上升。

（三）數(shù)字市場公平競爭監(jiān)管

公平競爭是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征。在工業(yè)經(jīng)濟時代，我國已經(jīng)形成以“雙反”為核心的公平競爭監(jiān)管制度體系。1993年《反不正當(dāng)競爭法》出臺并實施，標志著我國公平競爭監(jiān)管制度建設(shè)正式起步。2008年《反壟斷法》出臺，標志著我國以“雙反”為核心的公平競爭監(jiān)管制度正式形成。但由于立法較早，兩部法律均無法完全適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟競爭新特點，在數(shù)字平臺新型壟斷和反競爭行為的監(jiān)管治理中遭遇挑戰(zhàn)。為適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，2021年2月國務(wù)院反壟斷委員會發(fā)布《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，成為我國首部針對數(shù)字平臺反壟斷挑戰(zhàn)進行正面回應(yīng)的政策文件。2022年6月《反壟斷法》完成首次修訂，強調(diào)了對數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的適用性，用原則性條款規(guī)定經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等從事該法禁止的壟斷行為。2022年11月，《反不正當(dāng)競爭法（修訂草案征求意見稿）》發(fā)布，修訂稿進一步細化互聯(lián)網(wǎng)專條，對傳統(tǒng)不正當(dāng)競爭行為的網(wǎng)絡(luò)化表現(xiàn)進行了細化，對新型網(wǎng)絡(luò)損害競爭情形進行了補充。此外，國家市場監(jiān)管總局在2021年發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責(zé)任指南（征求意見稿）》，對重點平臺的分類分級監(jiān)管進行了制度設(shè)計，被視為是我國“守門人”制度的初步探索。

然而，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的靈活多元、快速迭代等特征，也意味著制度規(guī)制天然面臨滯后和缺失的挑戰(zhàn)，制度空白和堵點仍然存在。例如，新修訂的《反壟斷法》明確了對數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的適用性，但均屬于原則性規(guī)定，對平臺自我優(yōu)待、數(shù)據(jù)壟斷行為、算法歧視等數(shù)字經(jīng)濟表現(xiàn)的新型涉嫌壟斷行為，仍無法納入現(xiàn)有制度，或在實際規(guī)制時存在較大操作困難。同時，反不正當(dāng)競爭制度與反壟斷制度邊界模糊化問題顯現(xiàn)。《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》將平臺實施“二選一”的行為作為判斷平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者是否存在限定交易行為，進而構(gòu)成濫用市場支配地位行為的依據(jù)。2021年，市場監(jiān)管總局依據(jù)反壟斷法對阿里巴巴、美團實施“二選一”行為作出行政處罰。同年，市場監(jiān)管總局發(fā)布關(guān)于《禁止網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競爭行為規(guī)定（征求意見稿）》，將實施“二選一”行為也納入反不正當(dāng)競爭制度中，進一步引發(fā)制度邊界交叉和模糊問題。

（四）數(shù)字經(jīng)濟協(xié)同治理

隨著數(shù)字化發(fā)展在經(jīng)濟社會各領(lǐng)域深度融合滲透，通過協(xié)同、多元的治理模式提升治理效能，已經(jīng)成為各領(lǐng)域治理機制建設(shè)的重要趨勢。數(shù)字經(jīng)濟治理亦呈現(xiàn)多元協(xié)同治理的特點。

一方面，在我國政府層面已經(jīng)建立以部際聯(lián)席會議制度為主的跨部門協(xié)同機制，以應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟跨領(lǐng)域跨地域治理挑戰(zhàn)。例如，在市場競爭領(lǐng)域，市場監(jiān)管總局聯(lián)合網(wǎng)信辦等17個部門建立反不正當(dāng)競爭部際聯(lián)席會議制度，加強對反不正當(dāng)競爭工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在網(wǎng)約車領(lǐng)域，交通運輸部聯(lián)合發(fā)改委等12個部門成立交通運輸新業(yè)態(tài)協(xié)同監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度，加強交通運輸新業(yè)態(tài)監(jiān)管，形成監(jiān)管合力。在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，國家發(fā)改委牽頭建立數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展部際聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展工作，推進數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域制度、機制、標準規(guī)范等建設(shè)。在數(shù)字貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展方面，近年來政府對于數(shù)字貿(mào)易的重視程度不斷提升，政策體系初步形成并逐漸完善，在順應(yīng)國內(nèi)外形勢的目標下，數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判也更加積極，協(xié)定標準與國際市場對接。可以看到，目前各領(lǐng)域均已建立了縱橫結(jié)合、上下聯(lián)動的協(xié)調(diào)機制，但整體來看各種機制內(nèi)部和機制之間并未充分發(fā)揮其協(xié)同性和有效性，準入不準營、政策壁壘、監(jiān)管競賽、稅收競爭等問題仍然突出，這些均是企業(yè)優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境的核心訴求。例如，在網(wǎng)約車、“互聯(lián)網(wǎng)+民宿”等新業(yè)態(tài)方面，各地的準入條件和程序均存在一定差異。中國美國商會2022年商業(yè)信心調(diào)查顯示，“法律法規(guī)和執(zhí)行不一致/不明確”是在華美國企業(yè)第二大商業(yè)挑戰(zhàn)，其中既包括法規(guī)監(jiān)管的不一致，也包括監(jiān)管規(guī)則的模糊性、不可預(yù)期性。中國歐盟商會2022年商業(yè)信心調(diào)查同樣顯示，外資企業(yè)在華開展業(yè)務(wù)面臨的前三大監(jiān)管問題分別是：規(guī)則和監(jiān)管不清晰、難以預(yù)測的立法環(huán)境以及自由裁量式執(zhí)法。

另一方面，根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展特點，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、平臺等多元主體作用，我國數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域正在形成多元共治格局。例如，中國貿(mào)促會商業(yè)行業(yè)分會和百度外賣共同起草發(fā)布《外賣配送服務(wù)規(guī)范》，對外賣配送的服務(wù)機構(gòu)、服務(wù)人員、服務(wù)流程等方面內(nèi)容提出要求。中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會設(shè)立12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾信息舉報受理中心，利用電話、網(wǎng)站、微博、微信多種渠道受理網(wǎng)絡(luò)舉報，建立網(wǎng)絡(luò)曝光平臺，協(xié)助相關(guān)部門處置不良App和網(wǎng)站、垃圾短信。同時，隨著有關(guān)部門對互聯(lián)網(wǎng)違法違規(guī)問題的監(jiān)管力度不斷增強，各大平臺企業(yè)強化公平競爭及合規(guī)意識。2021年，在國家市場監(jiān)管總局等部門指導(dǎo)下，多家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)布依法合規(guī)經(jīng)營承諾書，對平臺經(jīng)濟發(fā)展的突出問題進行自查整改。與先進國家和地區(qū)相比，我國企業(yè)合規(guī)制度及合規(guī)評價尚處于初步探索階段，且重點集中在金融企業(yè)、央企合規(guī)、反壟斷合規(guī)等領(lǐng)域，平臺企業(yè)合規(guī)體系建設(shè)仍在起步階段。

四、優(yōu)化中國數(shù)字營商環(huán)境的路徑建議

加快構(gòu)建數(shù)字營商環(huán)境體系，不僅要契合中國優(yōu)化營商環(huán)境的最新實踐，更重要的是把握數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢，繼續(xù)發(fā)揮我國經(jīng)濟體制優(yōu)勢，站在全球營商環(huán)境變革的前沿。我國有必要強化對數(shù)字營商環(huán)境這一前沿政策概念的研究和理解，積極從基礎(chǔ)制度、政策設(shè)計、手段工具等方面尋找優(yōu)化路徑，為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供良好環(huán)境支撐。

（一）完善數(shù)字營商環(huán)境基礎(chǔ)制度建設(shè)

黨的二十大對推動高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境做出系統(tǒng)部署。國內(nèi)方面強調(diào)，深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革；構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設(shè)高標準市場體系；完善產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度，優(yōu)化營商環(huán)境。國際方面強調(diào)，穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放；合理縮減外資準入負面清單，依法保護外商投資權(quán)益，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。

完善數(shù)字營商環(huán)境制度設(shè)計，也應(yīng)從國際國內(nèi)兩方面協(xié)同推進，實現(xiàn)“內(nèi)外兼修”。在國內(nèi)層面，聚焦數(shù)字市場體系完善，加快制定基礎(chǔ)制度和標準規(guī)范，進一步健全數(shù)字時代市場準入、公平競爭、數(shù)據(jù)及隱私保護等基礎(chǔ)法律法規(guī)，細化配套政策規(guī)則，增強制度的可預(yù)期性，提升制度的可操作性，確保制度之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。在國際層面注重如下幾點：一是有序擴大數(shù)字市場對外開放。提升數(shù)字服務(wù)領(lǐng)域外資準入水平，推進云計算等數(shù)字服務(wù)領(lǐng)域?qū)ν忾_放，提升跨境數(shù)字服務(wù)貿(mào)易開放水平。二是推動“邊境規(guī)則”與“邊境后規(guī)則”銜接。加快數(shù)據(jù)安全、平臺監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面規(guī)則研究和制定，推動內(nèi)外貿(mào)易一體化，促進數(shù)據(jù)安全有序跨境流動、數(shù)字服務(wù)進出口便利化。三是主動對接高水平數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。深入研究數(shù)字貿(mào)易規(guī)則議題，對相關(guān)條款的法律合規(guī)性、技術(shù)經(jīng)濟影響進行分析，推進加入CPTPP和DEPA進程，構(gòu)建數(shù)字貿(mào)易發(fā)展“朋友圈”。四是深化數(shù)字領(lǐng)域國際合作。在G20、APEC等多邊機制下更主動地參與跨境數(shù)據(jù)流動等核心議題的磋商，推動“一帶一路”、金磚國家數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域務(wù)實合作。

（二）推進數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域政府職能轉(zhuǎn)變

自黨的十八大以來，我國加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，在優(yōu)化營商環(huán)境、完善社會主義市場經(jīng)濟體制方面取得顯著成效。數(shù)字經(jīng)濟具有數(shù)字化、線上化、可追溯、可留痕等特征，在精簡事前審批、強化事中事后監(jiān)管方面具有天然優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)成為下一步政府職能轉(zhuǎn)變的優(yōu)先領(lǐng)域。

在準入管理方面，應(yīng)當(dāng)結(jié)合平臺經(jīng)濟“雙重市場”的特征，至少從兩方面降低準入門檻。一方面提升行政審批效能，放寬數(shù)字市場準入。數(shù)字經(jīng)濟大多具有跨行業(yè)融合的特征。現(xiàn)有準入管理的思路基本延續(xù)傳統(tǒng)線下業(yè)務(wù)準入模式，由各部門從履行職責(zé)出發(fā)，分別設(shè)置準入許可事項，由此導(dǎo)致我國形成一套龐大、復(fù)雜的數(shù)字經(jīng)濟準入管理體系，并存在多頭管理、一業(yè)多證等突出問題。有必要對已經(jīng)形成的復(fù)雜數(shù)字準入體系進行全盤梳理，通過“一業(yè)一證”改革、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)動審批等縮減不必要的審批流程。同時，對已設(shè)的市場準入開展審批效能評估，研究其在市場交易成本、監(jiān)管成本、監(jiān)管風(fēng)險等方面的情況，重新審視各領(lǐng)域設(shè)置市場準入的必要性。另一方面是優(yōu)化平臺線上準入環(huán)境，降低中小企業(yè)在平臺上經(jīng)營的成本。針對當(dāng)前不同平臺收費類目多、差異大，部分平臺傭金抽成較高的問題，積極出臺政策，規(guī)范平臺收費情況，為中小企業(yè)釋放更多盈利空間。鼓勵引導(dǎo)大型平臺降低面向小微企業(yè)、個體工商戶的各項服務(wù)費用，更好地促進大中小企業(yè)融通發(fā)展和支持實體經(jīng)濟發(fā)展。同時，應(yīng)當(dāng)持續(xù)發(fā)揮平臺的技術(shù)、資源、人才優(yōu)勢，鼓勵其在規(guī)范發(fā)展的前提下開展更多的數(shù)字商業(yè)模式創(chuàng)新，為降低市場整體交易成本作出貢獻。

在市場監(jiān)管方面，強化數(shù)字經(jīng)濟事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管理念、模式和工具，為準入改革創(chuàng)造更多空間。除傳統(tǒng)政府監(jiān)管外，還要適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需求，納入更多主體參與形成“多元共治”局面。例如，可以賦予行業(yè)協(xié)會、平臺等更多的審查或治理義務(wù)。發(fā)達國家在民宿、網(wǎng)約車等領(lǐng)域準入環(huán)節(jié)設(shè)置較少，一個原因就是將更多審查和治理義務(wù)賦予了第三方組織，如利用行業(yè)協(xié)會的資格認證、標準等推動民宿高質(zhì)量發(fā)展，要求平臺承擔(dān)對網(wǎng)約車的審查義務(wù)，既減輕了政府在相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管壓力，也能夠讓更多企業(yè)進入市場，形成公平高效的競爭環(huán)境。

（三）以評促建推動營商環(huán)境優(yōu)化創(chuàng)新

開展評價是國際國內(nèi)推動營商環(huán)境優(yōu)化的普遍做法。世界銀行自2003年首次發(fā)布《營商環(huán)境報告》以來，已經(jīng)在全球范圍觸發(fā)3500余項改革。2006年在全球注冊一家企業(yè)平均需47天，但到2019年僅需20天。為將世界銀行經(jīng)驗更好應(yīng)用在我國營商環(huán)境改革上，國家發(fā)改委也在2018年啟動了國內(nèi)各省市營商環(huán)境評價項目，至今已連續(xù)開展6批次營商環(huán)境評價。評價不僅實現(xiàn)地方營商環(huán)境問題一對一反饋，推動各省市大量營商環(huán)境優(yōu)化實踐，同時將地方成熟經(jīng)驗和典型做法上升為政策文件進行復(fù)制推廣，促進了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好優(yōu)化營商環(huán)境改革舉措復(fù)制推廣借鑒工作的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于部分地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法的通報》等文件出臺。

預(yù)計到“十四五”末，我國數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達10%，數(shù)字經(jīng)濟在GDP的占比超50%，對經(jīng)濟增長貢獻超1/3，成為我國經(jīng)濟的半壁江山和主要增長點。在這一背景下，必須重新梳理數(shù)字營商的構(gòu)成及影響因素，調(diào)整原有評價體系，才能正確反映并指引我國數(shù)字營商環(huán)境建設(shè)。在國際層面，世界銀行已于2018年開展數(shù)字營商環(huán)境試評價，2022年對傳統(tǒng)營商環(huán)境評價體系進行調(diào)整，在每個關(guān)鍵環(huán)節(jié)均增加了對線上服務(wù)的考量，并于2023年正式發(fā)布Business Ready評估體系。我國可以抓住當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)變革和營商環(huán)境評價體系調(diào)整的窗口期，積極向世界銀行輸出關(guān)于數(shù)字營商評價的考慮。在國內(nèi)層面，盡快探索開展數(shù)字營商環(huán)境評價。在評價內(nèi)容上，尤其應(yīng)當(dāng)聚焦中小企業(yè)開展數(shù)字經(jīng)營活動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和堵點難點，考察其在相關(guān)環(huán)節(jié)所需時間、費用等交易成本，以及法規(guī)制度完善性。同時應(yīng)當(dāng)注意，實體經(jīng)濟是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)營商環(huán)境是數(shù)字營商環(huán)境構(gòu)建的根基，如獲得電力、登記財產(chǎn)、保護中小投資者、解決糾紛等同樣是影響數(shù)字企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的關(guān)鍵因素，應(yīng)當(dāng)對標國際主流評價繼續(xù)改進我國在相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)管和政策，提升商事活動效率。

五、總結(jié)與展望

通過回顧數(shù)字營商環(huán)境提出和發(fā)展歷程，從促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的目的出發(fā)，深入分析從傳統(tǒng)營商環(huán)境到數(shù)字營商環(huán)境的變革邏輯，并基于我國發(fā)展實踐分析了當(dāng)前營商環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，最后提出我國優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境的路徑建議。

理論貢獻在于，從企業(yè)全生命周期發(fā)展視角，聚焦降低制度性交易成本這一核心目標，提出數(shù)字營商環(huán)境的變革邏輯，并基于“進入-交易-競爭-治理”四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的分析，討論數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展尤其是平臺經(jīng)濟這一模式對企業(yè)開展數(shù)字經(jīng)營活動可能產(chǎn)生的影響，推進了當(dāng)前數(shù)字營商環(huán)境研究的進一步深入。同時，本文不僅關(guān)注了政府與企業(yè)兩者之間的關(guān)系變革和治理成本問題，而且考察了數(shù)字化發(fā)展下不同市場主體之間的互動關(guān)系，以及由此帶來的營商成本變化問題，豐富了當(dāng)前以政府主導(dǎo)優(yōu)化營商環(huán)境的單一視角。實踐意義在于，數(shù)字經(jīng)濟是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然趨勢，厘清企業(yè)開展數(shù)字活動關(guān)鍵環(huán)節(jié)的成本變化，有助于政府科學(xué)決策、精準施策，調(diào)整不適應(yīng)的政策法規(guī)，減輕企業(yè)發(fā)展負擔(dān)、激發(fā)數(shù)字領(lǐng)域創(chuàng)新活力，推動我國數(shù)字經(jīng)濟良性發(fā)展。

建議未來可以加強以下方面的研究：第一，在“進入-交易-競爭-治理”四個環(huán)節(jié)中，細化厘清更多影響企業(yè)開展數(shù)字營商活動的制度性因素，進一步豐富關(guān)于數(shù)字營商環(huán)境的理論架構(gòu)；第二，可以在理論分析基礎(chǔ)上進一步開展數(shù)字營商環(huán)境影響因素、變革路徑的實證研究，并從國內(nèi)外比較的視角分析我國數(shù)字營商環(huán)境建設(shè)的經(jīng)驗和優(yōu)化路徑。

注1：在SOP運營模式下，商家入駐京東后從產(chǎn)品銷售、產(chǎn)品倉儲、產(chǎn)品打包、產(chǎn)品發(fā)貨到開發(fā)票均由商家負責(zé)，京東平臺僅充當(dāng)交易撮合角色，不提供其他服務(wù)。在FBP模式下，產(chǎn)品的銷售流程還是由賣家負責(zé)，但產(chǎn)品的倉儲及物流配送等供應(yīng)鏈管理服務(wù)則由京東提供，包括給客戶開具訂單發(fā)票也由京東負責(zé)。

來源：《電子政務(wù)》2024年第4期