隨著數字化浪潮席卷全球，數字技術正深刻地改變著數據的獲取、傳播、管控及利用方式。我國圍繞加快建設網絡強國、數字中國、數字政府建設作出一系列重大決策部署，有力推動我國數字化發展水平持續提升。各行業、各地方的各類信息系統積累了海量公共數據，既是國家治理的重要依據，也是推動數字經濟發展的戰略資源。

然而，對于公共數據的概念而言，在學術界尚未給出準確定義，國家層面和地方層面就公共數據概念、范疇及其權責問題等也未達成一致的認識，這極大地制約了公共數據開發利用的深化進程。

本文將從公共數據的源頭入手，以明晰各類主體權責為主線，維護各類主體權益為前提，釋放公共數據價值為核心，強化公共數據分類分級治理為手段，防范安全風險為底線，分類施策、依法保護各類主體權益，促進公共數據合理合規的流通和安全可信的開發利用。

一、公共數據的內涵特征以及權責關系

（1）公共數據內涵

數據是指任何以電子或者其他方式對信息的記錄。公共數據是指由國家機關和法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能或者提供公共服務的組織，在履行公共管理職責和提供公共服務過程中收集和產生的，涉及公共利益的各類數據。公共數據不僅涉及政府機關，還涉及供水、供電、供氣、公共交通、公共健康、公共教育等提供公共服務的企事業單位或社會組織，也涉及政府資金和公益基金所支撐的公益類研究機構或社會組織等，這些機構統稱為公共管理服務機構。

（2）公共數據特征

公共數據具有多源性、權威性、排他性、價值性、敏感性等五個特征。

多源性：一方面，公共管理服務是由不同類型的公共管理服務機構所提供，持有公共數據的數源部門（或數據供給部門）涉及政府機關、企事業單位、社會組織和各類團體等多源主體；另一方面，被采集數據的主體（稱為數據關聯主體）涉及法人、自然人、各類事物及其行為等多類主體對象。因此，公共數據是多源性，從而導致其以分散、動態、多樣、海量的方式存在，其權屬關系也是多重復雜的。

權威性：公共管理服務機構（即公共數據持有主體）是依據相關法律法規所賦予的公共管理服務職能合法合規地獲得數據關聯主體的特定數據，具有法定賦予的公信力和權威性。公共數據在采集、存儲、使用、加工、傳輸、提供和開放過程須嚴格遵循相關業務標準規范，以確保數據的準確性、嚴謹性和權威性。

排他性：公共數據是由公共管理服務機構按照職能依法依規收集并經數據關聯主體核對確認，是真實、準確、有效的，具有排他性、唯一性，例如人口數據、社保數據等，因而也具有不可替代性。

價值性：公共數據涉及政治、經濟、社會、文化、生活的各領域各層面，具有體量大、質量好、門類全等特點，應用場景覆蓋面較廣，與政治、經濟、社會和文化生活息息相關，融合復用強、倍增價值高，具有巨大的開發利用價值。

敏感性：公共數據反映國家經濟社會運行整體情況，數據經匯聚融合后，可用于公共決策分析，涉及國家安全和個人權益，具有較高的敏感性，需統一授權、統一管控、統一監督，確保公共數據開發利用全流程可監管、可記錄、可追溯、可審計。

（3）公共數據權責關系模型

聯合國發布的《2021年數字經濟報告》指出，在數據驅動的數字經濟的新背景下，所有權和主權等概念正受到挑戰，重要的不是確定誰“擁有”數據，而是誰有權訪問、控制和使用數據。數據和數據流動的治理工作至關重要。在數字空間中，數據是一串由0和1組成的比特流（即萬物皆比特），可以在各類主體（即利益攸關方）間通過智能終端、網絡及平臺等進行傳遞、復制。數據被分散（布）映射到數字空間中，由各類主體共同持有（即多方共有），各類主體都能持有原始數據全部副本或部分副本以便開發利用。數據權屬關系演變為復雜的多重相互依賴，同時各類主體的角色身份在數據流動過程中存在交叉重疊與相互轉換，進而給數據權屬確定、各類主體權責界定及權利保護等帶來了全新的挑戰。在由數據構造的數字空間中，數據所特有的權利實質就是對由比特流組成數據的實際掌控力或控制處理能力（即數據控制權）。表1對數據特有權利與傳統權利進行了歸納分析。

從公共數據開發利用全生命周期看，公共數據涉及數據關聯主體（即數據產生者）、公共管理服務機構（即數據收集者、數據供給者、數源機構）、數據中心（即數據匯聚者）、數據主管機構（即數據統管者）、數據授權運營機構（即數據專業加工者）、數據專業服務機構、數據交易機構（即數據中介）、數據使用者等多個利益攸關方。公共數據被各利益攸關方按照相關責任在不同環節分別持有，且所有持有數量規模及權責范圍也各不相同。公共數據權責關系模型（參見圖1）將公共數據開發利用生命周期分為三個環節（即合規可靠的數據供給環節、合規信賴的數據流通環節和合規倍增的數據利用環節），并對各個環節的權責范圍進行分析。圖2對各環節公共數據主體多重權責進行了歸納。

二、公共數據合規可靠的供給環節權責分析

從數據供給側的角度看，公共數據源自數據關聯主體，卻由公共管理服務機構、數據中心和數據主管機構三類主體實際掌控著，涉及多層級（國家、省市、區縣等）、多行業領域（行政管理、民生服務、社會保障等）、多種技能（如行政管理、數據管理等），需要重點理順各方權責關系，逐步構建“分而自治、協同共治”的數據治理格局，形成合規可靠的高質量公共數據服務保障體系。

（1）數據關聯主體

數據關聯主體是數據產生者（也可稱為“數據關聯對象”，簡稱“數據主體”或“數據對象”），涉及自然人、法人、非法人組織及其各類相關行為。根據公共管理服務的相關法律法規要求，數據關聯主體應該配合公共管理服務機構，在履職盡責過程中提供所需的最小必要數據，并按照相關流程加以核對驗證，確保數據真實、準確、有效。按照數據關聯主體的類型不同，這些數據將會涉及不同類型的傳統權利。以自然人為例，這些數據將可能涉及數據關聯主體的人格權、物權及知情權等隱私信息。這些數據屬于某個數據主體的特定屬性及行為軌跡，個體特征凸顯，但涉及范圍小，在沒有被某類機構利用數據虹吸效應集聚的前提下，暫不具備規模化開發價值。數據關聯主體本應是這些數據的實際主人，但受限于能力和手段，卻無法真正持有或管轄這些數據，如用電數據、用水數據往往被供電、供水的企業所掌握。事實是數據關聯主體已將數據持有權或管轄權讓渡給了公共管理服務機構。《數據安全法》明確規定，國家保護個人、組織與數據有關的權益。特別是，依法保護自然人對其個人信息享有的人格權益。

（2）公共管理服務機構

公共管理服務機構是數據收集者（或稱為“數源部門”），應當遵循必要、正當、合法的原則，按照法定權限、范圍、流程及標準規范收集所需數據，特別是利用數字技術將所收集數據有效管理起來，并從源頭辨別數據關聯主體，承擔數據分類分級、數據血緣識別、元數據登記、數據質量維護、數據安全防護等相關數據責任。公共管理服務機構依據法律法規所賦予的職責，獲得了與履職盡責關聯的批量數據采集權、持有權及管轄權，從而事實擁有了對該類數據資源持有權和數據加工使用權。這類數據具有一定的行業領域特征，逐步形成排他性的批量數據（如人口數據、法人數據、電力數據等），具備滿足特定行業領域的規模化開發利用價值。公共管理服務機構還應當遵守網絡安全、數據安全、個人信息保護等法律、法規以及國家標準的強制性要求，對在履行職責中知悉的個人隱私、商業秘密等應當依法予以妥善保護，不得泄露或者非法向他人提供，即承擔數據安全責任。公共管理服務機構負責所屬業務領域數據管理工作的統籌、指導、協調和監督；強化公共數據分類分級管理，建立健全本系統、本行業公共數據質量管理體系，加強數據質量管控，保障數據真實、準確、完整、及時、可用；按照數據與業務對應的原則，梳理公共數據資源，維護本系統、本行業的主數據、元數據及數據模型；根據公共數據資源目錄編制規范要求，對機構的公共數據進行目錄管理；按照公共數據資源體系整體規劃相關制度規范要求，規劃本機構的公共數據資源體系，建設并管理相關主題數據庫；在各地區數據主管機構的指導下，按照應用需求配合所屬區域的數據中心，將相應的公共數據統一歸集、更新到公共數據管理平臺的基礎數據庫和專題數據庫；探索首席數據官或數據管理專員等專崗、專職制度創新。

（3）數據中心

數據中心是數據匯聚者，按照各地、各行業相關法規賦予的職責，獲得本地區或本行業海量公共數據資源的歸集權、持有權及管轄權，事實上擁有了對該地區或該行業這批規模數據資源持有權和數據加工使用權，同時要構建公共數據基礎設施及公共數據資源管理平臺，為本地區、本行業的海量公共數據資源實現統一、集約、安全、高效的管理，提供技術保障和服務支撐。各地數據中心應承擔上傳下達的數據流通樞紐作用，按照物理分散、邏輯集中的方式，歸集所轄區域內各公共管理服務機構的相關數據，并將高頻使用的數據引流到本地區數據湖（或數據資源池）中，為本地區公共數據開發利用提供穩定運行的數據底座。行業數據中心應負責歸集本行業領域各層級的數據，為本行業領域的數據開發利用提供穩定運行的數據底座，同時還要指導各地所屬機構，配合當地數據中心歸集本行業的所屬區域相關數據，服務于地方數字政府、數字經濟及數字社會建設發展。

各地數據中心具體承擔本區域公共數據的集中統一管理，根據公共數據的通用性、基礎性、重要性和數據來源屬性等組織制定公共數據分類規則和標準，明確不同類別公共數據的管理要求，在公共數據全生命周期采取差異化管理措施；指導各機構編制公共數據目錄，并提供技術支撐和服務保障；在數據主管機構的指導下，組織開展公共數據的質量監督，對數據質量進行實時監測和定期評估，并建立異議與更正管理制度。

各地數據中心如同每個區域的水庫，匯聚并流淌著區域經濟社會發展的全量公共數據（即塊數據）；行業數據中心如同運河貫穿全國各地，匯聚并流淌著行業領域的全量數據（即條數據）；全國一體化數據中心體系建設將各地數據中心和各行業數據中心有效貫通，進而形成服務全國數字經濟發展的新型數據基礎設施。

（4）數據主管機構

數據主管機構是數據統管者，按照各地、各行業相關法規賦予的職責，獲得本地區、本行業海量公共數據資源的綜合統籌管理權（即統管權），是代表本地區、本行業行使海量公共數據資源持有權、數據加工使用和數據產品經營權等綜合管理的機構，負責統籌規劃、綜合協調本地區、本行業的公共數據發展和管理工作，促進公共數據綜合治理和流通利用。特別是，各地數據主管機構是區域公共數據統籌管理工作的指揮中樞，如同看護區域水庫的管理員，負責建立健全公共數據資源管理體系，組織開展公共數據資源調查，繪制完整的地區公共數據資源地圖，強化對所轄地區數據中心的指導和監督，推進、指導、協調、監督本地區各公共管理與服務機構的公共數據共享、開放和利用，充分發揮公共數據資源對優化公共管理和服務、提升城市治理現代化水平、促進經濟社會發展的積極作用。

數據主管機構是各地、各行業公共數據治理體系的總策劃、總指揮，是全面主導地區、行業公共數據有效供給的責任主體，需要不斷提高系統思維意識、統籌協調能力、數據治理技巧，做到抓大局、抓共性、抓平臺、抓成效。組織建立健全數據全流程質量管控體系，加強數據質量事前、事中和事后的監督檢查，及時更新已變更、失效數據，實現問題數據可追溯、可定責，保證數據的及時性、準確性、完整性。

三、公共數據合規信賴的流通環節權責分析

公共數據流通的形式可以是公共數據體制內循環共享，也可以是從供給側流向數據消費者，是從供給到實現利用的必經階段。公共數據流通環節的相關權責主體包含數據關聯主體、公共管理服務機構、數據中心、數據主管機構以及數據授權運營機構等各類主體。高效、安全、合規的公共數據流通需要相關數據主體各自承擔起監督、運維、管控等相應責任。

（1）數據關聯主體

公共數據在流通過程中，在涉及自然人、法人和非自然人組織的數據關聯主體時，應當注意保護數據關聯主體知情權、決定權等合法權益。數據關聯主體提高維護合法權益的意識，依據《個人信息保護法》等法律法規，明確知曉個人信息或者法人信息流向、用途，避免人身、人格、財產安全受到侵害。

（2）公共管理服務機構

公共數據按照共享屬性分為無條件共享、受限共享和不共享數據。公共管理服務機構應根據法定職責，對其收集、產生的公共數據進行評估，科學合理地確定共享屬性，形成數據共享清單，并定期更新；列入受限共享數據的，應當說明理由并明確共享條件；列入不共享數據的，應當提供明確的法律、法規、規章或者國家有關規定依據。

公共管理服務機構應根據履職盡責需要，提出公共數據共享申請，明確數據使用的依據、目的、范圍、方式及相關需求，并按照本級數據主管機構和數源部門的要求，加強共享數據使用管理，不得超出使用范圍或者用于其他目的。

公共管理服務機構在收到其他公共管理服務機構或社會團體提出的數據使用需求申請后，應在規定時間內做出回應，并提供必要的數據使用指導和技術支持。

（3）數據中心

數據中心應在數據主管機構的指導下，持續完善公共數據資源管理平臺的共享交換服務功能，確保各機構之間公共數據能夠及時、準確地共享；負責維護本地區、本行業公共數據共享目錄；在數據主管機構的指導下，組織實施本地區自然人、法人、自然資源和空間地理等基礎數據庫建設；根據公共數據分類管理要求對相關數據實施統一歸集，保障數據向大數據資源平臺歸集的實時性、完整性和準確性；協助數據主管機構和公共管理與服務機構解決跨部門、跨省份的數據流通、共享技術問題；配合數據授權運營機構搭建安全可信的數據開發利用環境，指導數據授權運營機構開發針對公共數據流通、共享的相關數據產品和數據服務；監測公共數據應用情況，當發現超范圍情況，及時通知數據主管機構及相關機構，并立即停止相關服務。

（4）數據主管機構

數據主管機構應當建立以共享需求清單、責任清單和負面清單為基礎的公共數據流通機制；會同有關機構在公共管理數據平臺上，不斷健全完善人口、法人、信用、電子證照、自然資源空間地理等基礎數據庫，以及跨地域、跨部門專題數據庫；負責統籌采購那些公共數據管理平臺無法提供但履職盡責中確有必要的其他社會數據；會同有關機構，指導所屬區域數據中心建設和完善公共數據管理平臺，統籌推進本地區公共數據目錄一體化建設，組織制定統一的目錄編制標準，組織編制本區域的公共數據目錄；建立健全公共數據流通供需對接協調處理機制，當發生異議時負責協調處理；指導所屬大數據中心動態更新公共數據流通目錄、需求清單及負面清單；依托公共數據管理平臺建立統一的數據共享、開放通道；建立日常公共數據管理工作監督檢查機制，組織對公共管理和服務機構的公共數據目錄編制工作、質量管理、共享、開放、流通等情況開展監督檢查；對公共數據工作的成效情況定期組織考核評價。

（5）數據授權運營機構

數據授權運營機構是具有專業技能的數據開發利用者，按照相關要求及流程，從數據主管機構獲得特定范圍及限定數量的公共數據開發權，在安全可信的數據開發環境中持有相關數據，從事數據清洗、標注、分析、挖掘、脫敏、算法訓練、機器學習等數據處理活動，形成數據產品和數據服務（如高價值開放數據集、算法模型、API服務等）。

數據授權運營機構應在數據主管機構指導下，在數據中心配合下，搭建安全可信的數據開發利用環境，保證公共數據安全、可靠、高效流通。在保障國家安全、社會公共利益，保護公民、法人和其他組織合法權益的前提下，開展本區公共數據授權運營活動，并在任何情況下，不得以任何形式將原始數據提供給第三方，也不得用于其他任何目的，確保數據不出域、數據可用不可見。

四、公共數據合規倍增的利用環節權責分析

公共數據蘊含著巨大的經濟價值，是推動數字經濟發展的基礎性戰略資源，應當推進公共數據向全社會更廣泛地開放，促進市場化配置下公共數據與社會數據之間的外部大循環。鼓勵、支持公民、法人和其他組織利用開放的公共數據開展科學研究、咨詢服務、應用開發、創新創業等活動，促進公共數據與非公共數據融合發展。公共數據開放應當遵循分類分級、需求導向、安全可控的原則，在法律、法規允許的范圍內最大限度地開發利用。公共數據利用環節的相關權責主體包含公共管理服務機構、數據中心、數據主管機構、數據授權運營機構、數據交易機構、數據使用者等。

（1）公共管理服務機構

公共管理服務機構應按照職責范圍，明確本機構公共數據的開放范圍、開放類型、開放條件和更新頻率等，并動態調整；負責通過公共數據開放平臺發布本機構的公共數據開放目錄；有條件開放的公共數據，應當在編制公共數據開放目錄時明確開放方式、使用要求及安全保障措施等。

（2）數據中心

數據中心依托公共數據資源管理平臺建設和維護公共數據開放平臺，根據公共數據開放類型，提供數據下載、應用程序接口，并搭建安全可信的數據綜合開發利用環境等；在數據主管機構的指導、監督下，根據數據授權運營機構管理辦法，組織對提交數據授權運營機構申請的機構進行資質審查和能力評估；與數據授權運營機構簽訂授權運營協議，授權運營協議應當明確授權運營范圍、運營期限、合理收益的測算方法、數據安全要求、期限屆滿后資產處置等內容；負責對數據授權運營機構實施日常監督管理。

（3）數據主管機構

數據主管機構應當建立以公共數據資源目錄體系為基礎的公共數據開放管理制度，組織各相關機構編制公共數據開放目錄并及時調整；應當依托公共數據資源管理平臺建設公共數據開放平臺，并組織公共管理和服務機構通過該平臺向社會開放公共數據；組織制定公共數據授權運營管理辦法，明確授權方式、授權數據運營機構的安全條件和運營行為規范等內容；會同網信等相關部門和專家，對授權數據運營機構規劃的應用場景進行合規性和安全風險等評估；組織開展公共數據開放和開發利用的創新試點；組織各公共管理和服務機構制定年度公共數據開放重點清單，以便社會廣泛利用。

（4）數據授權運營機構

數據授權運營機構應按照公共數據授權運營管理辦法的相關要求及程序，提交授權公共數據運營機構的申請及相關配套資料；在數據主管機構指導下，與數據主管機構或數據中心或公共管理與服務機構商定委托數據開發利用任務，確定數據開發用途、數據應用場景等，并簽訂委托授權協議；接受數據主管機構和數據中心組織資質審查與能力評估；依托公共數據平臺對構建安全可信的數據開發利用環境，按照原始數據不出域的原則，對授權運營的公共數據進行加工；對加工形成的數據產品和服務，可以向用戶提供并獲取合理收益。

（5）數據交易機構數據

交易機構作為數據開放平臺統一服務門戶，負責建設數據交易規則、數據交易平臺，制定交易流程、監督數據交易行為，并負責將數據產品或數據服務向社會推廣，促進數據開發利用主體生態體系建設。

（6）數據使用者

數據使用者有權對公共數據資源開發利用形成的數據產品和服務進行合法獲取并按照相關約定合規使用。鼓勵自然人、法人和非法人組織對公共數據進行深度加工和增值使用，激活數據乘數效應，通過積極打造多個公共數據應用場景釋放公共數據價值，優化資源配置、提高生產效率，為新質生產力注入新動力，最大限度地發揮公共數據的經濟社會價值。

五、打造公共數據價值倍增的服務體系

聯合國在《2021年數字經濟報告》中提出，將數據視為一種全球的公共品。公共數據作為公共管理和公共服務過程中的產物，涉及全社會的公共利益和公共福祉，如同水資源一樣滋潤著數字政府、數字經濟及數字社會的協同發展，屬于全社會共有的公共資源，需要取之于民、用之于民。

綜上，公共數據權責關系模型將公共數據開發利用生命周期分為數據供給環節、數據流通環節和數據利用環節。公共數據的多重權責關系是一個從量變到質變的發展過程，如同水滴變成溪流，溪流匯成江河，江河聚于水庫，水庫轉化為水廠或水電站；還是一個能量轉化的過程，從勢能到動能，從動能到勢能，根據能量需要實現勢能和動能之間的相互轉化，如同隨著水的流動匯集力量形成勢能，勢能集聚爆發更大的動能，循環往復、不斷迭代產出更大的能量。

公共數據匯溪流為江河大海，集聚勢能而迸發更強動能，進而創造更大更強的數據價值來造福社會、造福人類。

在此基礎上，公共數據開發利用應當緊緊圍繞構建縱深分域數據要素市場運營體系的總體思路(見圖3)，打造“一座”（數據底座）、“兩場”（資源供給市場和產品流通市場）、“三域”（即內部管控域、中間加工域、外部流通域）、“四鏈”（即供給鏈、加工鏈、價值鏈和監管鏈）。

夯實安全健壯的數據底座，推動公共數據資源供給一級市場和公共數據產品服務流通二級市場的構建和發展；打造“內部管控域+中間加工域+外部流通域”三域縱深分域的數據流通多方協同治理體系；打造以合規可靠的供給鏈、合規信賴的加工鏈、合規倍增的價值鏈和合規溯源的監管鏈等四鏈有機組成的數據合規可信保障機制，統籌健全數據持有權、管理權、運營權、加工使用權及產品經營權等多維權限的權責設定、授權及監督體系，明晰數據提供方、匯聚方、運營方、開發方、使用方、監管方等各方權責，保障數據高效合規的流通利用，讓公共數據“供得出”“流得動”“用得好”“管得住”，發揮公共數據的社會效益，釋放公共數據的經濟價值，讓數字中國乘勢而上。

來源：綜合數字經濟雜志