當前社會由于網絡科技的不斷發展，消費者在進行商業貿易的同時將頻繁地使用電子設備進行網絡交易，這方便了交易的同時也產生了大量的數據，從而催生出了“數據經紀人”（Date Broker）這一新興產業。美國是全世界較早出現數據經紀人職業的國家，早在21世紀初便對數據經紀人有了相關規定。本文結合美國聯邦貿易委員會（Federal Trade Commission，FTC）針對數據經紀人行業的報告和相關資料進行綜述，闡釋數據經紀人工作具體內容和亟需提高數據經紀人工作透明度的相關管控措施，總結了美國相關評論對該報告的評價。

轉載自“清華大學智能法治研究院”公眾號

一、美國數據經紀人產業的發展狀況

2014年，FTC針對日趨火熱的數據經紀人所引來的問題做出了一份調查報告，披露了當前數家大型數據交易公司的交易現況和數據經紀人一職的有關缺陷。FTC報告中提出的數據經紀人是一個廣義概念，是指：“從各種來源收集信息，然后將此類信息轉售給其客戶以實現各種目的，包括驗證個人身份、辨別記錄、營銷產品，防止財務欺詐等用途”。也即，各類從事數據運營的公司都屬于數據經紀人。美國佛蒙特州在2018年發布的《數據經紀法》則特別選擇了狹義的“數據經紀人”的概念，是指企業或由企業經營的一個或多個單位，單獨或共同有意識地收集并向第三方出售或許可與該企業沒有直接關系的被代理的消費者個人信息。

數據經紀人是響應大數據和人工智能等新興科技而生的一種新產業。美國早在上世紀就出現了數據經紀人的雛形，其產生根源于市場對于數據價值的需求。早期的數據經紀人是一種需要匯集、處理、清洗、分析多方數據資源的業務，并從數據交易授權給其他組織而獲利。?這種對于數據的交易，正巧應對了當前數據要素市場發展需求。要素市場不再單一需求物質商品，對于無形數據商品的需求逐漸上升。數據經紀人從某種程度上來說，成為了促進數據貿易市場形成的關鍵環節，它構建了數據貿易的交易鏈，形成了數據公司-數據經紀人-消費者的流通利用鏈。

數據經紀人的出現，使得數據貿易市場有了高效的中介服務。雖然數據經紀人的些許行為對消費者的隱私權造成了侵害，但有觀點指出：如果沒有數據經紀人的出現，數據市場將會更加混亂。數據經紀人能夠很好地協調數據買賣各方之間的關系，從一定程度上達到平衡。這樣，也能夠保證消費者和數據公司之間信用缺失的狀況不再發生，數據經紀人可以和公司與消費者之間建立良好的信用體系。

此外，數據交易市場的極大豐富化，也是數據經紀人能夠發揮作用所帶來的結果之一。以數據經紀人為基石組成的數據交易市場可以運用各種大數據技術，使交易多元化、技術化。例如，成立于2016年的DataBroker DAO，是全球第一個銷售和購買傳感器數據的市場被稱為物聯網傳感器數據的“eBay”或“Amazon”，Databroker DAO使傳感器所有者能夠將生成的數據轉化為收入。這將為各行各業開辟豐富的機會，數據將被使用，并變得更有效。DataBroker DAO作為以區塊鏈技術為基礎的交易平臺，支撐了數據的流通利用，并為大眾創造利益。

FTC在2014年發布的報告側重于探究數據經紀人以營銷為目的各種搜集信息的措施。聯邦貿易委員會對美國Acxiom、Datalogix等數據公司進行調研，發現相當一部分公司在數據來源上存在不透明現象，因此聯邦貿易委員會呼吁政府能夠采取相關法律措施提高數據經紀人工作的透明度以及實行相關問責制，以此達到保護消費者數據隱私等目的。數據經紀人雖然對數據進行買賣交易，但與傳統交易模式所不同的是，美國當前的數據經紀人沒有直接從消費者手中獲取數據，對消費者數據采取行動時也沒有通知消費者，消費者通常無法見到數據經紀人。數據經紀人的數據一般是由各自市場的方式間接從消費者處收集得來的。這種運營方式既有其所適應社會潮流的優點，也在運行的同時顯露出其不足之處。其優點在于，消費者能夠從數據經紀人所收集的許多數據中獲益，并能夠使用收集到的數據。數據經紀人銷售的產品有助于防止欺詐，且有利于改善產品供應，并向消費者提供量身定制的廣告推送。此外，利用消費者數據開發的風險緩解產品對消費者本身也有好處。但缺點也很明顯，數據經紀人作為中間商，其收集和使用數據的行為同時也給消費者帶來了風險。例如，數據經紀人運營的數據產品對消費者來說是不透明的，這意味著消費者無法得知是否對自身造成了損害，在造成損害之后也無法采取有效的權益保障行動。

在FTC的報告之中，委員會希望能夠約束數據經紀人不經過消費者允許收集數據的行為，提高數據經紀人工作的透明度。FTC做此報告的目的是能夠達成三項目標：

1. 在數據交易中能夠向消費者提供更多關于數據經紀人、數據經紀人的數據收集行為和消費者的選擇退出權信息。保障消費者可以自主選擇退出的權利。

2. 禁止數據經紀人等從其他方出于不法行為目的獲取個人信息。

3. 能夠有效地保護消費者數據隱私權。而FTC的報告中，委員會結合了美國九家數據經紀公司的案例，希望能夠引起政府和社會對數據經紀人工作的相關重視程度。

二、數據經紀人的工作內容

數據經紀人作為一個新興的行業，其工作內容不同于以往傳統的交易，本文參考了FTC的報告，將數據經紀人的工作內容從以下方面進行總結，總體來說，數據經紀人是將企業和消費者聯系在一起的職業，其工作內容包括四個方面：

1. 對不同行業，不同的對象進行廣泛的數據收集，并進行分類整理。

2. 對所收集的數據內容進行運營，用于銷售等其他目的。

3. 確定數據定價的方法。

4. 與數據的消費者達成協議并支付利益。

（一） 數據經紀人收集的數據及其來源

美國數據經紀人行業收集數據的重心在于人口統計信息，例如姓名、地址、電話號碼、電子郵件地址等。此外還包括如個人偏好信息、個人行程信息、個人消費，交易信息、個人社交信息、個人慈善信息等。以上都是一般數據形式，但是FTC的報告一致認為：一些簡單的可用數據可以衍生出更多的空前數量的信息，具體例如：消費者的購買產品及交易信息，消費者是否購買了某項產品，甚至消費者購買的頻率；消費者如購買了汽車，其汽車制造商及型號，消費者更喜歡新車還是二手車，這些都將算在信息數據的考慮范圍之內。因此，在數據經紀人眼中，簡單的數據易演化成更為廣泛的數據海。

FTC在報告中提到，其向多家公司采取了調研，統計結果顯示獲得美國消費者數據的渠道可以分為五種來源：

1. 公共數據來源：數據經紀人可以從公共記錄來源獲取信息，例如人口普查、財產記錄、法庭判決等。

2. 向其他數據收集商購買或獲得使用許可：可以向數據零售商、數據經紀人購買或者取得許可，此種來源對象包括可以個人、企業。

3. 合作協議與其他公司：與其他公司協議，共享數據庫。

4. 數據經紀人自行收集：數據經紀人可以通過問卷、抽獎或社會調研等方式收集個人信息。前提是必須合法。

5. 社交媒體：從消費者的社交媒體收集有關行程、喜好等個人信息。

（二） 數據經紀人的交易模式

在交易時，數據經紀人將消費者的信息進行分類，由其共享特征和可能的行為定義確定數據的分組。例如，一些數據經紀人會對經濟弱勢群體的數據進行特別標注，數據經紀人描述的很多產品都側重于描述消費者的經濟情況。這些標簽往往用來識別奢侈品交易和投資的潛在受眾。

在美國交易市場，數據經紀人通常會對銷售產品確立“信用評分”和“風險評分”，用來確定消費者是否處于經濟弱勢群體或是否遵守信用。不同的數據經紀人因為經營數據的種類不同，因而對消費者群體的偏好也不相同。

根據美《公平信用報告法》：一些企業出于營銷目的銷售的評分產品類似于信用評分工具，根據公平信用報告法，不能用于營銷。

（三） 數據經紀人的消費方(Data Broker Customers)交易模式

1、購買數據方(Who Buys the Data)

FTC對多家公司進行了調研，不過，一些公司對特定客戶提供了描述，其他公司卻只提供了購買其數據的客戶類型的一般描述。

Epsilon公司為FTC提供了一份消費者行業清單，其中包括：“企業對企業，經紀人，包裝消費品，直接消費品，新興市場，金融，醫療保健，高科技-電信，保險，多渠道營銷(目錄)，非營利性，出版，研究，零售，戰略合作伙伴，煙草，以及旅游和娛樂。”

2、交易標的

數據經紀人收集了消費者個人數據之后，數據便成為了交易的產品。數據經紀人將數據銷售給消費者，消費者也會根據需求從經紀人處購買商品。

如果對數據經紀人銷售的數據產品進行分類，則可分為“現實數據”、“虛擬數據模型”兩種組成。其中，“現實數據”是指，經紀人所收集的消費者個人真實的信息，可以用數字文字來直接表述；而“虛擬數據模型”則是指數據經紀人基于實際消費者所提供的特征，可預測的行為和衍生數據。

3、客戶對數據的使用新機制(New Mechanisms for Using Data)

數據經紀人會通過在線或離線的方式與消費者接觸。傳統方式下，數據經紀人會將客戶列舉郵件清單，以電子郵件、電話聯系發送等方式向消費者提供數據信息。不過，數據經紀人越來越多地將以數據化方式提供給客戶。他們還越來越多地關注使用他們的線下消費者資料來提供在線廣告服務。

許多數據中間商聲稱：數字產品比傳統郵件營銷為消費者提供了更多的隱私保護，因為在這種情況下使用的消費者數據不像通常理解的那樣是“個人可識別的”。他們指出，在網上營銷中，有關消費者的信息通常與代碼相關聯，而不是消費者的名字。然而，一些隱私和信息專家已經表達了對重新識別技術可能用于此類數據的擔憂，并質疑識別特定計算機和設備的數據是否真的可以被視為“匿名”。

畢竟，消費者在大多數情況下不與數據經紀人直接溝通與接觸。

三、數據經紀人的問題及其治理策略

（一）數據經紀人的透明度(Data Broker Transparency)

數據代理通常不是面向消費者的，因此，大多數消費者沒有辦法知道數據經紀人可能正在收集他們的數據。

由于許多企業與客戶簽訂了合同，以此來限制客戶對其數據源的披露。美國消費者通常沒有聯邦法定權利訪問、更正或控制數據經紀人為營銷而保留的信息，企業可以在很大程度上自行決定為這些數據建立隱私保護。

通過上述情況，聯邦委員會成員報告繼續支持自我監管，認為這是保護用于營銷的消費者數據隱私的最佳方法，許多數據代理對委員會的回應強調了自我監管的重要性。

（二）數據經紀人制度的局限性(Limitations)

在美國的數據交易市場上，數據經紀人受到企業的監督管理，即：除非收到公司的書面許可，否則不允許將公司作為許可數據的來源進行廣告宣傳或以其他方式向第三方進行披露。

不過，數據經紀人在查閱和更正數據的權力上區別很大，有的企業給予經紀人在查閱數據上的權利的同時，也相應給予了修改權，但這相關于消費者的信息在很多情況下是不允許予修正的。

（三）消費者的選擇權（Opt-Out Right）

委員會也提出：消費者同時也應當保有供這些服務的公司選項。通常通過他們的隱私政策和公司通知消費者這個選項網站。他們也可以完全選擇不讓別人收集他們的任何數據。即可以選擇退出信息共享。

當消費者選擇退出共享信息時，有的公司并不會刪除消費者的個人信息，通常是為了保存消費者的偏好，以達到更好的營銷目的。

不過重要的是，當前很多消費者不清楚數據經紀人掌握了他們的信息，更加不清楚他們具有選擇退出的權力。這也是政府和公司對于相關渠道不曾完善的緣故。

在某種程度上，數據經紀人為消費者提供了關于他們的數據的選擇，但美國聯邦貿易委員會認為：數據經紀人給予的選擇在很大程度上是不可見和不完整的。一些數據代理提供給消費者有關于數據的選擇，但由于數據代理不是面向消費者的，消費者可能不知道到哪里去執行可能提供的任何選擇。

（四）對數據經紀人的立法建議

FTC在提出了數據經紀人目前的缺陷的同時，也做出了多種立法建議。數據經紀人行業在實踐中，最明顯的問題是在根本上缺乏透明度。

數據經紀人能夠獲取大量關于消費者的詳細和具體信息，通過分析它，來推斷消費者的喜好和其他信息，其中一些可能被認為是相當敏感，觸犯了個人數據隱私。而這些活動大多發生在消費者不知情的情況下。如果從立法上保護消費者的數據隱私，就要提高使消費者能夠了解數據中間商的存在和活動，并使消費者能夠合理地獲取這些實體所持有的有關數據中間商的信息。事實證明，自我監管這項原則能夠實行的作用極其有限。因此亟需從立法上進行監督管控。FTC的報告指出，應當要求數據中間商支持消費者訪問他們的數據，去除經紀人為了營銷目的而選擇不向消費者共享數據的行為。目前，消費者不知道哪些數據代理可能擁有他們的數據，也不知道他們可以從哪里訪問數據，或者他們如何行使數據代理商可能已經提供的任何退出權利。為了使消費者能夠有效地利用自己的這些權利，立法還可以要求建立一個統一的機制，例如數據經紀人登記平臺，在該平臺中，數據經紀人可以介紹自己，描述其信息收集和使用做法，并提供訪問工具的鏈接和選擇退出（opt-out）這樣的程序機制。為進一步提高透明度，FTC的報告建議今后的立法可以要求數據經紀人清楚地向消費者披露(例如，在他們的網站上)，因為他們不僅使用從消費者處獲得的原始數據，例如一個人的姓名、地址、年齡和收入范圍，也從數據中得出某些推論性的衍生數據。這些應當給予披露。

概而言之，立法應當要求數據經紀人向消費者提供以下支持:

(1)允許消費者訪問自己的信息;

(2)允許消費者選擇不使用該信息;

(3)向消費者明確披露數據中間商的信息來源，以便消費者在可能的情況下從源頭更正其信息;

(4)明確披露選擇退出的任何限制。

四、FTC數據經紀人報告在美國的影響

雖然FTC給出的提案中對于數據經紀人當前的社會影響頗有微詞，譬如對消費者的隱私權造成了危害，現有的政治制度不足以保護消費者的合法權益等。但自美國興起的數據經紀人一職在當前社會趨勢下符合了當前數據社會的發展要求，數據經紀人隨著當前大數據的不斷發展相伴相生，成為了眼下不可缺失的職業。

而美國的數據經紀人職業，也是世界范圍內較早將數據交易、數據經紀人付諸于法律的國家。美國對于數據經紀人的實踐給世界各國提供了積極的范例，可以說，美國在該領域已經就數據流通和利用方面建立了較為成熟的數據經紀人治理機制。如果對數據經紀人的來源進行追溯，其源頭或可追溯到上世紀，不過，在上文提到的2012年FTC對數據經紀人行業進行的大調研中，九家不同的企業Acixion、Corelogic、Datalogix、e Bureau、ID Analytics、Intelius、Peek You、Rapleaf、Recorded Future經過FTC的調研，使社會各界對數據經紀人有了更加深入的了解。也以此為開端，美國社會對數據經紀人帶來的社會影響也逐漸加以重視，逐漸涌現出了很多對于數據經紀人的報告和提案。

例如，《數據經紀人責任制和透明法案》于2014年2月由議員洛克菲勒(JohnD.Rockefeller)和馬基(Markey)提出，2015年由美國國會第114次會議進行審議形成草案。美國于2015年發布了《消費者隱私權利法案》(Consumer Privacy Billof Rights Act)草案，其中采納了美國聯邦貿易委員會新的隱私框架，構建了大數據時代的新思路。

2014年，美國聯邦貿易委員會對數據經紀人所作的報告在美國國內引起了較大的反響，數據經紀人作為一個較為新穎的理念出現在人們的視野內，并被群眾逐漸所接受合理解。不過，輿論還是對委員會提出了質疑。其中，包括但不限于對FTC報告內容的批判性解讀。例如，美國西北大學的Ashley Kuempel在2016年發表文章指出：FTC報告中的立法建議雖然朝著正確的方向邁出了一步，但無法達到充分數據隱私改革的目標，文章建議美國也參照歐盟采取專門的隱私數據立法來解決問題。此外，還有眾多美國評論家呼吁委員會能夠采取更加有效的手段保護消費者的數據隱私。1

安東尼·伯吉斯（Anthony Burgess）認為：“在現代社會，一個人能要求的最寶貴的東西就是獨處。” 2Ashley Kuempel認為，2014年的FTC報告是一記對數據經紀人行業的隱私警鐘，但是其所收獲的實效卻遠遠小于其對社會各界的影響力。因為，FTC報告中的“立法建議”部分缺乏必要的力度來解決當前美國消費者面臨的隱私和歧視問題。為何聯邦委員會在解決數據隱私的問題上缺乏力度？Ashley Kuempel提出：FTC僅僅強加給消費者一項“擁有不受干涉的隱私權利”是遠遠不夠的，消費者還將受到消費市場種種不公平和掠奪性的行為影響、例如差別定價或營銷公司的消極對待。FTC必須主動通過全面的立法，去實現對個人數據的嚴格保護。文章認為，對數據經紀人的監管必須事先實施，而不是事后彌補，要做到這一點，唯一的方法是完全放棄在上文所提到的數據經紀人的自我監管方式。

該篇文章以及美國社交媒體的評論是從個體權利的角度去評價FTC報告的效果，因此在一定程度上具有理想主義，但從另一方面來看也指出了FTC報告的不足。研究認為，委員會的弊端主要在以下兩個方面：

1、聚集效應（The Aggregation Effect）

該文章引用了一個新的概念：“聚集效應”。聚集效應是指數據公司不只是收集單個的原始數據，而是使用學習算法對消費者進行推斷，將他們按種族、收入、宗教和政治立場等進行分類。在從多個來源收集原始數據之后，數據代理將這些數據合并，最終創建一個消費者生活的“詳細組合”。這被稱之為“聚集效應”。

應該說很多聚集效應出現的初衷都是好的，商家將這些詳細的個人資料整合，并認為在消費者市場上將有奇效，可以向特定的人群提供產品和服務。然而，他們沒有注意到的是，許多這些“詳細的材料”并不能有效針對到市場群體，并成為數據公司用來歧視的工具。正如上文所提到的那樣，數據分類之后會對消費者進行具有歧視性質的分類，從而導致消費者權益損害。

2、消費者缺乏補償（A Lack of Consumer Redress）

FTC和評論界一致肯定的是，消費者幾乎沒有辦法改善大數據帶來的隱私和歧視問題。而且，消費者在營銷領域中的聯邦法定權利基本不存在。也就是說，法律并不能很好的保護消費者的固有權利。更甚者，消費者無權控制和分享自己的個人信息，即使這些信息涉及個人敏感問題，消費者也缺乏修正數據的法定權利。

大多數消費者沒有意識到，在大數據的世界里，“選擇退出”并不等同于刪除數據。而結果是，一些數據經紀人仍然可以繼續在“以匿名聚集效應下顯示數據的產品”中使用曾經“刪除”的信息，而不是完全停止使用。因此，給予消費者“選擇退出”的權利，并不能有效地減輕消費者的隱私負擔。綜上，有效的解決方法不應該僅僅確立消費者的權利，而應當從立法方面著手，對數據中間商實施事先規制，甚至在收集數據之前就為消費者提供充分的保障，也即傾向于歐盟的嚴格立法模式。

對于這些暴露出來的問題，從輿論的角度，也有評論給出了一些建議，以此來補足FTC報告的缺漏之處。例如，在上文中，FTC報告建議國會通過法律，允許消費者:(1)可以訪問他們的數據，(2)能夠選擇不將他們的個人信息用于營銷目的。但是，評論觀點認為，FTC應該對數據隱私權采取更強硬的立場。FTC過于專注于個人的選擇，例如，消費者可以選擇自我退出。立法機關應當加重對大數據行業本身的監管。

五、廣州市海珠區首推國內數據經紀人

雖然美國于2014年就將數據經紀人推至輿論大眾的視野當中，我國對于數據交易所的實踐尚在嘗試階段。2021年12月9日，《廣州市海珠區數據經紀人試點工作方案》正式印發，旨在全國范圍內首次探索建立數據經紀人制度，這是廣州市海珠區數據市場的一項重大制度改革，也是我國官方首次推出數據經紀人理念。應當說明的是，美國的數據經紀人模式和我國的數據經紀人模式尚有差異，廣州市海珠區首創的數據經紀人在我國是否有廣闊的前景，尚值得探究。

根據相關資料，廣州市海珠區總結出了兩種模式：一是數據市場模式，數據提供方和購買方都經交易平臺審核認證、自愿從事數據買賣，數據交易平臺以中間代理人身份為交易雙方提供撮合服務。數據交易平臺還可以數據經紀商身份，收集用戶數據，并將其轉讓、共享與他人。二是數據銀行模式。數據提供方（一般為個人）采用授權或主動上傳的方式將數據存儲于數據銀行網站之上，數據銀行向提供方支付一定的報酬，數據需求方在數據銀行網站上對目標數據集進行搜索，需求匹配后可完成交易。這兩種模式都是利用了數據第三方在數據要素市場的作用，可以統稱為數據經紀人運行模式。在近十年的發展過程中，我國以貴陽大數據交易所為首的首批數據交易所發展不甚理想，究其原因，也是對于消費者的數據隱私保護并不完善，而導致數據交易雙方與中間商相互之間不信任的局面。因此，本次數據經紀人試點將著重于提高數據可用性和數據交易服務的質量，保障交易公平和真實性，旨在提升交易之間的信任度。

當前，在海珠區數據經紀人的試點范圍設定在電力、金融、工業互聯網、電子商務、通信等社會數據豐富的重點領域，采用適合行業特性和產業鏈業務需求的方式推動場景化數據利用，一方面，要做好平臺方穩定的數據安全保障能力，實現數據平臺模式的透明化，可溯可查，另一方面，也要加強政府對試點平臺的監督監察。結合廣州市海珠區所出臺的工作方案，廣州市海珠區數據經紀人模式已經具備了數據經紀人模式的發展理念和初步的發展規劃。例如，廣州市海珠區旨在構建分類分級的數據經紀人體系，將公共數據劃分為核心數據、重要數據和一般數據，建立與之對應數據經紀人分類分級資質管理體系。

六、結語

數據經紀人作為當前大數據背景下新興職業之一，具有十分宏遠的發展前景，合理運用數據經紀人，可以增進數據市場的信任關系，擴寬交易渠道，完善我國數據交易市場的運營機制。美國對于數據經紀人的研究報告給我們提供了經驗教訓，在我們構建數據經紀人的過程中可予以參考。