許偉?國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長，研究

員劉新海?全聯(lián)并購公會信用管理委員會常務副主任，研究員

摘要：建設和完善數(shù)據(jù)市場，促進數(shù)據(jù)資源流通和應用，是實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的重要前提。我國數(shù)據(jù)保護法律框架已逐步成形，數(shù)據(jù)市場和產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)初具規(guī)模，數(shù)據(jù)應用空間廣闊。但數(shù)據(jù)開放共享程度不夠，數(shù)據(jù)交易不活躍，約束過度而應用不足，數(shù)據(jù)行業(yè)競爭力不強，數(shù)據(jù)企業(yè)預期不明確，數(shù)據(jù)市場發(fā)展面臨多重制約，發(fā)展水平不能適應數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要。要加強總結(jié)大數(shù)據(jù)交易所發(fā)展經(jīng)驗和教訓，積極探索多元交易模式。注重監(jiān)管與尊重市場自發(fā)秩序的平衡，逐步明確數(shù)據(jù)權(quán)屬，推動商業(yè)數(shù)據(jù)流通與應用。充分發(fā)揮公共大數(shù)據(jù)基礎設施作用，加大開放共享力度，推動實現(xiàn)我國數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)從量的積累向質(zhì)的飛躍轉(zhuǎn)變。

關鍵詞：數(shù)據(jù)要素、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)市場、數(shù)據(jù)共享、國際經(jīng)驗

數(shù)據(jù)是驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)市場則是實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源有效配置的基礎。目前我國數(shù)據(jù)開放共享程度不夠，數(shù)據(jù)交易不活躍，數(shù)據(jù)應用不足，數(shù)據(jù)行業(yè)競爭力不強，數(shù)據(jù)企業(yè)預期不明確，數(shù)據(jù)市場發(fā)展面臨多重制約。需要積極探索多元交易模式，逐步明確數(shù)據(jù)權(quán)屬，推動商業(yè)數(shù)據(jù)流通和應用，加強公共數(shù)據(jù)共享，促進數(shù)據(jù)跨境安全有序流動，進一步培育和壯大數(shù)據(jù)市場。

01我國數(shù)據(jù)市場發(fā)展不能適應數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要

數(shù)據(jù)交易增速較快，但交易規(guī)模有限。近年來，我國數(shù)據(jù)交易規(guī)模增長較快，但數(shù)據(jù)交易絕對規(guī)模有限，尚處在較為初級的階段。根據(jù)工信安全研究中心測算，我國2020年數(shù)據(jù)市場規(guī)模不到545億元。根據(jù)2021年8月IDC發(fā)布的全球大數(shù)據(jù)分析支出報告顯示，2021全球大數(shù)據(jù)及分析市場份額將達到2157億美元，未來五年復合年均增速預計為12.8%。其中，美國占了51%，中國份額近年來增速快，但僅占5.5%。數(shù)據(jù)市場相對規(guī)模也遠低于傳統(tǒng)要素。2020年我國房地產(chǎn)行業(yè)土地購置費4.45萬億元，相當于房地產(chǎn)行業(yè)同期銷售額的25.6%，而數(shù)據(jù)交易額對應數(shù)字經(jīng)濟比重不到千分之四（數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模按GDP的15%計算）。

數(shù)據(jù)交易所或交易中心數(shù)量多，但交易并不活躍。2015年以來，各地對數(shù)據(jù)價值開發(fā)的重視程度不斷提高，紛紛成立大數(shù)據(jù)交易所或交易中心，從數(shù)據(jù)來源、交易規(guī)則、數(shù)據(jù)定價、技術(shù)支撐、數(shù)據(jù)生態(tài)構(gòu)建等方面進行了積極探索。但從實際運行情況看，交易所重復建設、數(shù)據(jù)來源不足、交易模式不成熟等問題突出。2015年貴陽首先成立大數(shù)據(jù)交易所，之后武漢、浙江、上海、江蘇、北京、吉林、深圳等地陸續(xù)成立或擬籌建大數(shù)據(jù)交易所。初步統(tǒng)計，全國有超過三十家大數(shù)據(jù)交易所或大數(shù)據(jù)交易中心。部分城市甚至有多個數(shù)據(jù)交易平臺，而且各自定位重復，不同交易市場之間數(shù)據(jù)流通性和融合度低，數(shù)據(jù)交易所的平臺優(yōu)勢難以發(fā)揮。

數(shù)據(jù)服務生態(tài)初步形成，但缺乏有競爭力的企業(yè)和完善的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈。我國已經(jīng)初步形成包括數(shù)據(jù)采集、清洗、儲存、流通、加工和應用等環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)鏈，但產(chǎn)業(yè)基礎較為薄弱。數(shù)據(jù)交易服務商數(shù)量多，但多數(shù)集中在產(chǎn)業(yè)鏈前端，低水平同質(zhì)化競爭特點突出。中小型數(shù)據(jù)主體甚至一些大型的數(shù)據(jù)平臺，加工和挖掘有效信息的能力不足，數(shù)據(jù)業(yè)務以買賣和撮合數(shù)據(jù)為主，應用場景并不豐富、深度不夠。2021年，經(jīng)營業(yè)務范圍涉及大數(shù)據(jù)的企業(yè)數(shù)量約有70萬家，但缺乏有競爭力的數(shù)據(jù)服務企業(yè)。截止2021年7月，全球28家大數(shù)據(jù)獨角獸當中，中國企業(yè)僅三家，美國有19家。2020年國內(nèi)金融數(shù)據(jù)服務商東方財富、同花順、大智慧年收入分別為82億元、28億元、7億元，而湯森路透年收入在60億美元左右，彭博終端銷售收入也超過70億美元。

02我國數(shù)據(jù)市場發(fā)展面臨多重約束

信息孤島和開放壁壘妨礙數(shù)據(jù)流通。國內(nèi)數(shù)據(jù)主要掌握在政府、國有企業(yè)和平臺型企業(yè)手中，集中度比較高，但開放共享程度較低。政務數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的開放共享平臺，獲取渠道單一，能夠獲得的數(shù)據(jù)顆粒度、時效性也不夠。海關、企業(yè)注冊、稅務、通信、醫(yī)療、交通、信用、社保等不同領域的數(shù)據(jù)很難相互打通，大數(shù)據(jù)優(yōu)勢難以發(fā)揮。根據(jù)萬維網(wǎng)基金會測度，我國政務數(shù)據(jù)開放程度在115個國家和地區(qū)當中排名僅為第71位。公用事業(yè)部門的企業(yè)和少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺也掌握大量個人消費數(shù)據(jù)，例如央行征信中心擁有大約11億消費者的數(shù)據(jù)，活躍消費者數(shù)據(jù)超過6億。與個人信息相關的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展最活躍，但大量數(shù)據(jù)沉淀在少數(shù)大數(shù)據(jù)平臺上，潛在價值未能發(fā)揮，應用創(chuàng)新出現(xiàn)瓶頸。由于無法拿到數(shù)據(jù)，科研機構(gòu)無處下手，數(shù)字服務企業(yè)很難生存和發(fā)展，獨角獸企業(yè)缺失，當然也滋生灰色交易，加大了不必要的數(shù)據(jù)獲取成本和數(shù)據(jù)泄漏風險。

表1 典型大數(shù)據(jù)平臺的用戶規(guī)模

典型的大數(shù)據(jù)平臺	注冊消費者（億）	活躍消費者（億）
央行征信中心	11	6.1
中國移動	8.87	6.5
中國聯(lián)通	2.84	1.75
中國電信	2.5	1.82
微信	12	10.9
支付寶	10	7.11

數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)各個平臺公開數(shù)據(jù)整理。

數(shù)據(jù)市場偏重約束但流通和應用促進不足。合法合規(guī)是數(shù)據(jù)市場快速健康發(fā)展的重要前提。《網(wǎng)絡空間安全法》、《數(shù)據(jù)安全法》、《個人信息保護法》已經(jīng)構(gòu)成我國數(shù)據(jù)市場發(fā)展的法律框架，明確了基本的保護和邊界。但從促進數(shù)據(jù)應用來看，目前缺乏明確分類和指導細則，底線不清晰，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新動力不足。不同于普通商品，大數(shù)據(jù)種類繁多，權(quán)屬特性差異較大。對內(nèi)容、用戶、權(quán)利、加密使用方式的分類原則不明確，數(shù)據(jù)服務商發(fā)展預期就不穩(wěn)定，企業(yè)合規(guī)成本也不會顯著上升。這可能導致，遵紀守法的企業(yè)不清楚下一步怎么干，膽大企業(yè)冒著違法的風險干。

數(shù)據(jù)資源深加工和場景應用能力不足。數(shù)據(jù)資源需要進行深加工，才能發(fā)揮其最大價值。當前我國數(shù)據(jù)資源開發(fā)供需兩端都面臨不少限制，市場產(chǎn)品豐富不夠。從企業(yè)行為看，數(shù)據(jù)業(yè)務主要集中在產(chǎn)業(yè)鏈前端，同質(zhì)化現(xiàn)象突出，產(chǎn)業(yè)鏈后端專業(yè)性強的領域涉及少。數(shù)據(jù)采集和表層技術(shù)投入較多，深入具體場景分析和挖掘數(shù)據(jù)方面的投入少。大樓、展示大廳等有形資產(chǎn)耗費多，軟件、算法開發(fā)方面的支出較少。從技術(shù)供給看，大數(shù)據(jù)應用技術(shù)的成熟度和適用性不夠。安全多方計算、聯(lián)邦學習和可信執(zhí)行環(huán)節(jié)等隱私計算是解決“可用不可見”的可能途徑。但實際應用當中，難以避免可兼容性和可擴展性不強等挑戰(zhàn)，應用范圍也多局限在有互補性的企業(yè)之間。區(qū)塊鏈、智能合約等技術(shù)還處在探索階段，與個人征信、城市管理、疫情防控、宏觀管理等日常決策實現(xiàn)有機融合的案例不多。從人才分布看，大數(shù)據(jù)人才高度聚集，大部分地區(qū)缺乏數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)人才。2021年上半年排名前三的省市招聘崗位數(shù)量比重就接近60%，前五個省市比重72.5%。

數(shù)據(jù)交易機制不夠完善。數(shù)據(jù)要素理論涉及多個學科，是技術(shù)、經(jīng)濟、法律和管理等多個領域的綜合，目前還在不斷發(fā)展當中。數(shù)據(jù)市場交易機制設計缺乏足夠的理論支撐，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)交易設計，不少套用傳統(tǒng)商品和資本市場交易邏輯。數(shù)據(jù)不等同于一般標準的商品或者資產(chǎn)，具有復用性、時效性和非標準性特點突出。數(shù)據(jù)價值不僅受制于數(shù)據(jù)量、種類、顆粒度、完整性和及時性等自身特點，同時和數(shù)據(jù)融合、算法、需求場景有很大關系，不能簡單一賣了之。貼現(xiàn)收入法、成本法、市場參照法、多維度定量評估等傳統(tǒng)定價方法存在較大局限，需要積極探索更為合理的定價機制。

03主要經(jīng)濟體數(shù)據(jù)市場發(fā)展的重要經(jīng)驗

結(jié)合實際推動數(shù)據(jù)保護和應用立法。從歐美國家重構(gòu)數(shù)字時代規(guī)則的探索看，數(shù)據(jù)立法規(guī)范兼顧數(shù)據(jù)安全保護、數(shù)據(jù)便利流通和數(shù)字競爭力提升，是一個動態(tài)完善的過程。美國本土數(shù)字企業(yè)競爭力強，數(shù)字經(jīng)濟活躍，創(chuàng)新不斷，更傾向于通過數(shù)據(jù)交易和流通規(guī)則的制定，強化數(shù)字主權(quán)。美國雖然沒有像歐盟那樣的成文法，但依靠部門規(guī)則、州和地方法律、以及重要判例，組成數(shù)據(jù)治理的基本法律框架。在數(shù)據(jù)開放方面，美國則有《信息自由法案》。同時，還通過《云法案》，借助美國公司在全球布局，將其主權(quán)在數(shù)字空間大幅延伸。歐盟本土數(shù)字企業(yè)競爭力不強，立法目的在于打造統(tǒng)一數(shù)據(jù)交易流通市場，同時憑借自身消費市場大的優(yōu)勢主導數(shù)字規(guī)則制定，強化對個人隱私的保護。2018年出臺《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR），加強個人數(shù)據(jù)權(quán)力保護。但由于措施限制過嚴，歐盟科技企業(yè)籌集到風險投資大幅減少，每筆交易的平均融資規(guī)模比推行前一年減少三分之一。之后，陸續(xù)出臺《數(shù)據(jù)治理法案》、《數(shù)字服務法案》以及《數(shù)字市場方案》進一步加強數(shù)據(jù)流通與利用、規(guī)范數(shù)據(jù)行業(yè)發(fā)展、促進市場公平競爭。總的看，歐美立法行動背后的動因和效果復雜，數(shù)據(jù)保護和立法往往會根據(jù)保護個人隱私、維護國家安全、促進市場競爭等目標的相對重要性進行調(diào)整。

表2 ?國內(nèi)外數(shù)據(jù)立法和監(jiān)管比較

地區(qū)或國家	數(shù)據(jù)保護	數(shù)據(jù)應用	市場情況	監(jiān)管情況
美國	沒有統(tǒng)一的個人信息保護法，只有各州立法，代表性的是《加州消費者隱私法案（CCPA）》（2018年生效）	《公平信用報告法》等 《開放政府數(shù)據(jù)法案》；《信息自由法》	行業(yè)健康、有序發(fā)展，創(chuàng)新不斷； 數(shù)據(jù)商業(yè)巨頭云集	平臺嚴格監(jiān)管、大型機構(gòu)監(jiān)管；鼓勵中小企業(yè)創(chuàng)新；進行行業(yè)自律；2020年4月底，美國聯(lián)邦法院已正式批準Facebook與聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）達成的50億美元罰款協(xié)議，這標志著美國對始于2018年的劍橋數(shù)據(jù)泄露案調(diào)查的正式結(jié)束。
歐洲	通用數(shù)據(jù)保護條例（GDPR，（2018）	《數(shù)據(jù)市場法》、《數(shù)據(jù)服務法》	影響行業(yè)發(fā)展和投資；大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)較少	不斷出現(xiàn)大額罰單；執(zhí)法頻率高，懲罰力度大；截止2021年10月，800件，12.9億元的罰金；
英國	《數(shù)據(jù)保護法案》（2018年修改生效）	《數(shù)據(jù)政策改革計劃》 20210826	推動開放銀行計劃；《開放政府國家行動計劃2016—2018》	英國信息專員辦公室（ICO）因未能保護客戶個人數(shù)據(jù)安全，對萬豪處以1840萬英鎊（約合人民幣1.6億元）罰款；Ticketmaster因未能保護數(shù)百萬客戶的個人數(shù)據(jù)安全而被罰款125萬英鎊。
韓國	《個人信息保護》（2011年立法生效）；2020年通過《個人信息保護法》、《信用信息法》、《信息通信網(wǎng)法》修訂案	《數(shù)據(jù)基本法》在2021年10月生效	行業(yè)創(chuàng)新不斷； 政策激進；人才，職業(yè)資格都在發(fā)展	韓國個人信息保護委員會在2021年8月25日決定，對臉書和奈飛等三家企業(yè)共計征收約67億韓元(約3714萬元)的罰款，并要求三家公司采取更正措施。

資料來源：作者根據(jù)各國公開數(shù)據(jù)整理

把政務和公共數(shù)據(jù)開放作為促進數(shù)據(jù)優(yōu)化配置的重要手段。開放政務數(shù)據(jù)，不僅可以提升決策透明度，促進政府職能的轉(zhuǎn)變，而且創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟價值，目前在全球范圍內(nèi)正催生新一輪的“數(shù)據(jù)開放運動”。美國推動政府數(shù)據(jù)開放相對較早。2009 年發(fā)布《開放政府指令》，通過建立“一站式”的政府數(shù)據(jù)服務平臺，加快開放數(shù)據(jù)進程。數(shù)據(jù)服務商可通過平臺對數(shù)據(jù)進行加工和二次開發(fā)。2016年國會通過《開放政府法案》，要求聯(lián)邦機構(gòu)必須以“機器可讀”格式，發(fā)布任何不涉及公眾隱私或國家安全的“非敏感”信息，各聯(lián)邦機構(gòu)應任命一名首席數(shù)據(jù)官監(jiān)督數(shù)據(jù)開放。歐盟2018年提出要構(gòu)建專有領域數(shù)字空間戰(zhàn)略，涉及制造業(yè)、環(huán)保、交通、醫(yī)療、財政、能源、農(nóng)業(yè)、公共服務和教育等多個行業(yè)和領域，以此推動公共部門數(shù)據(jù)、科研數(shù)據(jù)和私營企業(yè)數(shù)據(jù)分享。歐盟基于GDPR發(fā)布了《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，提出打造歐洲公共數(shù)據(jù)空間，歐盟將其視為重要的基礎設施，并希望在此基礎上推動數(shù)據(jù)信托發(fā)展。英國也積極推動政府數(shù)據(jù)開放。自2010年數(shù)據(jù)開放的門戶網(wǎng)站推出以來，英國政府已開放超過27000個數(shù)據(jù)集。總的看，公共數(shù)據(jù)開放為數(shù)據(jù)交易提供了“源頭活水”，主要國家都以此為抓手推動數(shù)據(jù)市場發(fā)展。

鼓勵多元數(shù)據(jù)流通模式發(fā)展。各國都在積極探索多元的數(shù)據(jù)交易模式，催生了一批較為典型的數(shù)據(jù)流通模式。一是數(shù)據(jù)服務商(Data broker)模式。該模式主要收集消費者信息并轉(zhuǎn)售或與他人共享信息，發(fā)展較為成熟。美國對數(shù)據(jù)服務商采用行業(yè)自律，要求其數(shù)據(jù)服務商提高商業(yè)模式透明度，尊重消費者對個人數(shù)據(jù)商業(yè)使用的選擇權(quán)。2019年相關產(chǎn)業(yè)規(guī)模已經(jīng)超過千億美元，同時產(chǎn)生了安客誠(Acxiom)等一批較有影響力的數(shù)據(jù)服務商。二是數(shù)據(jù)信托（Data Trust）。這是一種正在興起的模式，客戶將數(shù)據(jù)交給可信任的數(shù)據(jù)管理者，從而促進數(shù)據(jù)的流通和應用。歐盟委員會于2020年提出通過數(shù)據(jù)信托機制為個人數(shù)據(jù)創(chuàng)建歐盟內(nèi)部統(tǒng)一市場，并計劃于2022年實施。三是數(shù)據(jù)空間、開放銀行、本人數(shù)據(jù)管理等一些具體領域的數(shù)據(jù)應用探索。德國積極推進工業(yè)數(shù)據(jù)空間（Industrial Data Space），擬建立一種基于標準通信接口、明確用戶數(shù)據(jù)主權(quán)、實現(xiàn)安全數(shù)據(jù)共享的虛擬架構(gòu)，已有超過20個國家的118家企業(yè)和機構(gòu)加入，建立了50個應用案例。英國的開放銀行（Open Bank）也逐步被各大銀行接受，并得到較快發(fā)展。2015年英國提出該模式，擬促進銀行將自身金融服務API開放給其他市場參與者。2018年，歐盟PSD2（支付服務法令）規(guī)定生效，開放銀行的立法基礎進一步完善。本人數(shù)據(jù)管理（My Data）模式更強調(diào)個人對信息轉(zhuǎn)移和再利用行為的把控。韓國走得相對靠前，并率先立法促進本人數(shù)據(jù)管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

表3 不同數(shù)據(jù)流通和應用模式對比

數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)模式	特點	不足	發(fā)展情況
數(shù)據(jù)服務商	市場化運營，數(shù)據(jù)應用和流通效率高	個人信息保護和數(shù)據(jù)安全可能力度不夠，需要加強行業(yè)自律、提高企業(yè)商業(yè)規(guī)則透明度、加大監(jiān)管事后重罰力度來有效應對	在美國發(fā)展迅速，市場規(guī)模千億美元級，政策寬松，但留有監(jiān)管空間
開放銀行	面向金融業(yè)	存在信息安全和個人隱私保護隱患	英國政府積極促進，逐步被各大銀行接受，發(fā)展迅速。
數(shù)據(jù)信托	數(shù)據(jù)基礎設施	建設周期較長	歐盟層面積極支持
工業(yè)數(shù)據(jù)空間	面向工業(yè)數(shù)據(jù)	個人數(shù)據(jù)可能不適用	推廣至國際工業(yè)數(shù)據(jù)應用，德國政府促進
本人數(shù)據(jù)管理	個人可分享數(shù)據(jù)紅利	跨場景、跨行業(yè)協(xié)作相對困難	韓國政府積極促進，實施牌照管理，目前已開始運營。

資源來源：作者根據(jù)公開數(shù)據(jù)整理

逐步完善數(shù)據(jù)市場的戰(zhàn)略設計。在加強數(shù)據(jù)和隱私保護的同時，主要經(jīng)濟體紛紛推出數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，不斷完善數(shù)據(jù)市場頂層設計。2019年6月，美國發(fā)布《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，通過構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎設施，完善政府數(shù)據(jù)治理，把數(shù)據(jù)這一戰(zhàn)略資源轉(zhuǎn)化為重要的資產(chǎn)。2020年初歐盟發(fā)布《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，要求建設一個單一的數(shù)據(jù)空間，即一個真正的數(shù)據(jù)市場，讓數(shù)據(jù)可以在歐盟內(nèi)部跨領域跨部門流通，為企業(yè)、科研和政務服務提供支持。同時，加大對下一代數(shù)據(jù)儲存和處理工具及基礎設施的投資，推動工業(yè)、氣候、交通、健康、金融、能源、農(nóng)業(yè)、政務、教育和科研等數(shù)據(jù)空間建設。2020年9月英國發(fā)布《國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，提出要釋放數(shù)據(jù)在經(jīng)濟領域的價值，確立一個促增長、可信賴的數(shù)據(jù)體制，轉(zhuǎn)變政府對數(shù)據(jù)的使用以提高效率并改善公共服務，確保數(shù)據(jù)基礎設施的安全性和彈性，以及倡導數(shù)據(jù)的跨境流動。除了歐美以外，其他主要經(jīng)濟體也推出了各自的數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略。2021年10月韓國通過《數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)振興和利用促進基本法》，該法是全球首部規(guī)制數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的基本立法。按要求，韓國總理辦公室將下設國家數(shù)據(jù)政策委員會，作為國家數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的管理機構(gòu)，旨在促進數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、應用和保護，促進數(shù)據(jù)交易和流通，建設數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的基礎設施。

04培育和壯大我國數(shù)據(jù)市場的政策建議

探索多元數(shù)據(jù)交易，調(diào)動市場主體積極性。數(shù)據(jù)的價值關鍵在聚合和應用，重點在培育活躍市場主體，盤活數(shù)據(jù)要素市場資源。一是規(guī)范和加快數(shù)據(jù)服務商發(fā)展。建議出臺《數(shù)據(jù)服務商管理條例》，明確頂層設計，同時發(fā)揮行業(yè)自律機制。數(shù)據(jù)中介機構(gòu)應在政府機構(gòu)進行注冊登記，提高可信度。二是謹慎推進大數(shù)據(jù)交易所模式。該模式理論不夠清晰，國外無經(jīng)驗借鑒，過往經(jīng)營不善，未來盈利不清晰，動用政府資源較多，在學術(shù)界和業(yè)界也有較大爭議。數(shù)據(jù)交易所只是可選的一種模式，而不是主要和唯一的模式，各地應避免盲目上馬。三是積極探索其他數(shù)據(jù)商業(yè)模式。鼓勵數(shù)據(jù)信托、本人數(shù)據(jù)管理等創(chuàng)新探索，提高傳統(tǒng)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)比如征信發(fā)展水平，培育數(shù)據(jù)交易機構(gòu)、科研院所及產(chǎn)業(yè)孵化場所等數(shù)據(jù)市場主體。

促進商業(yè)數(shù)據(jù)流通和應用，壯大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈。數(shù)據(jù)要素的有效利用，離不開數(shù)據(jù)開放共享與數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)新動能壯大的相互促進。一是推動數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。完善數(shù)據(jù)企業(yè)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)政策，加大創(chuàng)業(yè)孵化、財稅優(yōu)惠、人才培養(yǎng)和流通等方面的支持，進一步提高數(shù)據(jù)采集、存儲、處理、挖掘、分析、展現(xiàn)、評價和交易等環(huán)節(jié)的專業(yè)化水平。二是推動數(shù)據(jù)要素與傳統(tǒng)領域的融合。深耕實體經(jīng)濟、政府管理、社會治理、就業(yè)民生、科研服務等轉(zhuǎn)型升級的重點方向，加快數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化進程。三是規(guī)范和促進商業(yè)數(shù)據(jù)流通。鼓勵大型互聯(lián)網(wǎng)平臺數(shù)據(jù)共享，增加中小企業(yè)數(shù)據(jù)可及性，豐富行業(yè)生態(tài)。四是注重加強監(jiān)管和尊重市場自發(fā)秩序的平衡，促進中小數(shù)據(jù)企業(yè)的蓬勃發(fā)展。對于數(shù)據(jù)基礎設施、數(shù)據(jù)服務商、征信機構(gòu)等進行分級監(jiān)管，其中小規(guī)模、新興的專業(yè)數(shù)據(jù)服務商和征信機構(gòu)，主要接受一般法律監(jiān)管，提倡行業(yè)自律，給行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展留下空間。

兼顧必要性和可行性，逐步明確數(shù)據(jù)權(quán)屬。不同類型數(shù)據(jù)權(quán)利屬性不同，清楚劃分權(quán)屬涉及的交易成本高，需要長期探索。歐美對“本人數(shù)據(jù)管理”（My Data）確權(quán)模式的研究已經(jīng)花費近10年。我國數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)尚未沒有發(fā)展起來，更要強調(diào)促進數(shù)據(jù)的流通和應用，初期確權(quán)宜粗不宜細。建議將先區(qū)分數(shù)據(jù)人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。明確人格權(quán)歸屬信息主體，將個人隱私保護貫穿數(shù)據(jù)應用始終。數(shù)據(jù)處理者享有合法財產(chǎn)權(quán)益，財產(chǎn)權(quán)在信息主體與數(shù)據(jù)處理者之間的具體分配模式由市場主體自主決定。個人擁有可攜帶、可修改、可遺忘等權(quán)力，而數(shù)據(jù)采集者要遵守最小-必要、知情-同意和合法-正當原則，進而促進數(shù)據(jù)流動，避免數(shù)據(jù)濫用和壟斷。

促進公共數(shù)據(jù)開放共享，發(fā)揮數(shù)據(jù)基礎設施作用。打破信息孤島，促進公共數(shù)據(jù)開放流通，是豐富數(shù)據(jù)源頭、提高數(shù)據(jù)配置效率的重要抓手。一是出臺推動數(shù)據(jù)流通和應用的專項法規(guī)，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)標準化體系。按照“共享是慣例，不開放是例外”的原則，推動政務大數(shù)據(jù)共享開放。二是設立專職部門或協(xié)調(diào)委員會。敦促各部委履行數(shù)據(jù)開放義務，定期更新數(shù)據(jù)開放清單，明確社會公眾獲取數(shù)據(jù)權(quán)利等。三是建立數(shù)據(jù)分級清單體系。將數(shù)據(jù)根據(jù)重要程度、保密程度，進行分級分類管理。高等級數(shù)據(jù)不對外進行開放共享，中等級數(shù)據(jù)利用“可用不可見”技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)進行有條件的開放共享，低等級數(shù)據(jù)無條件開放共享，以數(shù)據(jù)集或 API方式開放共享。數(shù)據(jù)收集和處理方要切實扮演好“守門人”角色。四是建立“一站式”開放數(shù)據(jù)平臺。政府可通過平臺將經(jīng)濟、醫(yī)療、教育、行政許可等方面的數(shù)據(jù)整合，允許數(shù)據(jù)服務商通過平臺對數(shù)據(jù)進行加工和二次開發(fā)。五是積極探索政企合作模式，推動政府數(shù)據(jù)開發(fā)。政府也可將自身數(shù)據(jù)進行梳理后，將數(shù)據(jù)授權(quán)給國資企業(yè)進行管理及運營，推動公共數(shù)據(jù)應用共享。

完善數(shù)據(jù)治理框架，促進數(shù)據(jù)安全有序跨境流動。在確保安全和隱私的情況下，提高國內(nèi)外數(shù)據(jù)市場連通的便利性，有利于增強數(shù)字國際競爭力。一是提高跨境數(shù)據(jù)管理規(guī)則的透明度，降低合規(guī)成本。安全評估要有清晰的細則，過程可見，結(jié)果可量化。厘清《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》與其他相關法律的關系，避免模糊和重復監(jiān)管。明確跨境數(shù)據(jù)管理適用范圍，公開數(shù)據(jù)、雇員數(shù)據(jù)、遠程展示的數(shù)據(jù)或者傳輸至港澳地區(qū)的數(shù)據(jù)可排除在外。二是出境數(shù)據(jù)分類管理，把監(jiān)管資源用在關鍵領域。把重要數(shù)據(jù)和不敏感的個人信息分開，把模式評估和具體數(shù)據(jù)傳輸評估分開，把關鍵信息基礎設施營運者、處理個人信息達到規(guī)定數(shù)量的數(shù)據(jù)處理者與其他企業(yè)分開。三是簡化重新評估流程。盡量縮短評估時間，并設置過渡期。過渡期允許企業(yè)可以按照上一輪評估要求繼續(xù)跨境傳輸。四是對照CPTPP和《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》，對于必要的低風險、常態(tài)化商業(yè)數(shù)據(jù)傳輸，設立快速通道或者豁免情形。