（發表于《經濟體制改革》2022年第1期）

「程雪軍」同濟大學法學院助理教授

「尹振濤」中國社會科學院金融研究所金融科技研究室主任、副研究員

內容提要：

金融科技促進了金融行業的創新發展，也帶來了金融風險與金融監管的變化。在金融科技創新、風險與監管的內在邏輯下，監管科技猶如“創新之帆”下的“燈塔”，歷經了三次發展演進。全球監管科技發展背景下，盡管我國監管科技歷經萌芽期和發展期，但是仍然面臨著發展動能不足、監管理念落后、監管模式傳統等挑戰。我國可借鑒英國、美國與新加坡的監管科技發展經驗，并結合本土化國情，構建起中國監管科技生態體系，轉變監督理念，創新監管科技模式。

資本市場從西方發達國家的特有產物，到成為我國社會主義市場經濟的重要組成部分，這一歷史進程持續存在著理論爭議和實踐探索。在中國特色社會主義新時代，面對資本市場更高質量地服務實體經濟這一現實要求，我們需要根據中國經濟發展特征，構筑和形成資本市場自身的鮮明特色，突出我國資本市場與生俱來的社會主義屬性和發展中國家屬性。在本文中，我們試圖從資本市場的發展基礎、發展目標和發展路徑等方面，總結歸納我國資本市場與西方發達市場不同的“中國特色”。這些中國特色，決定了資本市場各項具體制度安排和改革路徑必然會具有鮮明的中國特征。

全球視野下中國監管科技的發展挑戰

? 全球視野下的中國監管科技發展在金融科技背景下，中國金融科技行業由于技術創新與監管寬松而獲得快速發展，成為全球范圍內的領軍者。畢馬威《Tin-Tech 2019》統計顯示，2019年全球金融科技領域的融資金額高達345億美元，約為2015年融資規模的2倍。KPMG等發布《2019年金融科技100強》，中國有10家金融科技企業位居全球前100強，占比達到10%。其中有3家金融科技企業（螞蟻、京東、度小滿）位居前10強，第三方移動支付市場規模常年全球第一。與全球其他國家的監管科技發展對比，中國監管科技發展明顯存在著起步晚、底子薄、動力不足等問題。全球2017年在金融治理、風險和合規方面的支出約為800億美元，監管科技呈現出穩步發展態勢，預計到2020年全球監管合規需求規模將達到1187億美元。此外，近年來監管科技的投融資速度也在加快。CB insights發布的《The State of RegTech》指出，全球監管科技行業融資額在2017年達到13億美元，共涉及148筆交易，并廣泛分布于合規（59%）、反欺詐（29%）與報告（12%）領域。2017年Deloitte發布的《The RegTech Universe》指出，英國與美國分別擁有42家與41家監管科技機構，占據全球54.25%的份額，但中國尚未有監管科技機構進入名單。可見，我國金融科技發展勢頭良好，但監管科技發展水平較低，尚未形成完善的監管科技生態體系。隨著全球金融監管改革與協調壓力愈發增大，我國監管科技發展日漸清晰，并從萌芽期向發展期邁進：其一，在監管科技的萌芽期，我國于2014年提出監管科技相關工作；2016年頒布的《“十三五”國家信息化規劃》將區塊鏈列入國家信息化規劃；在2017年由人民銀行成立金融科技委員會，正式提出強化監管科技的應用實踐，同年通過《中國金融業信息技術“十三五”發展規劃》。其二，在監管科技的發展期，黨的十九大提出了建設數字中國、智慧社會，明確指出需要創新監管方式；證監會于2018年８月正式發布實施《監管科技總體建設方案》；2019年中央經濟工作會議提出深化科技體制改革，同年人民銀行發布《金融科技（FinTech）發展規劃（2019-2021年）》，并于2021年底更新為《金融科技發展規劃（2020-2025年）》。? 中國監管科技發展面臨的主要挑戰

1.監管機構單線推進缺乏發展動能

與發達國家相比，我國監管科技起步較晚。在國家的大力推動下，尤其是金融監管機構加強政策激勵與研發推動，有效地促進我國監管科技的發展。但從監管科技實踐看，我國監管科技在發展動能上主要是以監管機構的單方面研發推進，并未大規模出現監管科技機構獨立研發并大力推廣的案例，即便出現某些金融科技集團的研發行為，也大多通過運用監管科技促進本集團的合規化發展，并無將其重點研發推廣于市場之意愿。監管機構獨立研發監管科技，具有安全、獨立、自主等方面的優勢，但同時也存在著資金不足、人力資源有限等諸多難題。一方面，監管機構主要屬于行政管理機構，它的資金主要來源于財政撥款，無法像上市公司那樣通過市場化方式獲取融資，而監管科技的研發前期需要大規模地投入資金，這在技術研發上必然給監管機構帶來資金不足的難題，而投入資金的短缺，將進而影響到監管科技研發與應用的質量與效能；另一方面，監管機構人力資源有限。對屬于行政管理機構的監管機構而言，它的人才儲備大多不是金融科技下亟需的科技人才，在人才方面存在著一定的結構性困境。綜上，雖然我國金融科技發展程度較高，但是如果欠缺同步的監管科技，只依靠監管機構單線推進監管科技，便很可能導致金融機構和監管機構之間的技術鴻溝不斷拉大，金融系統中潛伏的金融風險也會越來越大。2. 金融監管理念亟待轉變在金融科技的背景下，金融產品與服務的創新層出不窮，但是我國傳統的金融監管難以跟上創新的金融業態，被動型金融監管理念面臨著重要的挑戰。其一，在監管理念方面，傳統的分業監管和被動型監管是否仍然適應金融科技？自2017年，我國陸續加強對互聯網消費金融、ICO代幣發行、加密數字貨幣等領域的監管，其內在核心是“先發展后規范”的被動型監管。事實證明，雖然過去分業監管和被動型監管在一定程度上可隔離金融機構之間的風險傳播，但金融科技打破了金融市場的時空界限，跨行業、跨地區、跨空間的金融監管套利層出不窮。創新的金融科技發展與我國“一委一行兩會”的分業監管發生了尖銳沖突，難以通過簡單地采用被動型監管隔離方式防范金融風險。其二，在金融監管協調機制上，金融科技背景下的金融產品或服務突破了傳統金融的“物理界限”，其混業性發展突破了傳統金融監管的“分業束縛”，各監管機構之間難以協調監管。一方面，由于監管機構和被監管機構的信息與技術不對等，兩者時常處于對立的層面，缺乏平等地溝通與協商；另一方面，被監管機構通過采用金融科技創新，突破傳統金融的監管邊界，形成混業化經營發展與分業化監管的矛盾。監管機構由于缺乏足夠的金融科技資源稟賦，無法全面地評估被監管機構的實際運行狀況，往往只能根據被監管機構有限的上報數據信息以及相關監管指標粗略地進行檢查。此時，傳統的金融監管已難以應對金融科技的突破性創新，亟待構建金融監管協調機制。3. 傳統監管模式對消費者權益保護不足當前，我國積極推進監管科技建設，強調金融穩定與風險防范，而未將消費者權益保護置于核心位置。面對金融創新發展，我國在監管模式上常常采用“試點改革”模式，并沒有采取國際上普遍適用的“監管沙盒”監管模式。雖然“監管沙盒”與我國常用的“試點改革”制度有相似之處，但兩者在監管邏輯上存在較大差別。在“監管沙盒”模式下，它既鼓勵金融科技創新，又強調對消費者權益的有效保護。“監管沙盒”模式不允許金融科技企業打著創新的幌子侵害消費者的合法權益。然而，我國“試點改革”的監管模式更為傳統，此類監管模式更為注重審慎經營與框定業務邊界，對消費者權益保護的重視度較低。我國金融行業發展不足，金融市場依然存有較嚴重的供求矛盾。盡管在金融科技的創新與金融機構的驅動下，我國在電子商務、第三方支付、網絡借貸與數字貨幣等方面領先全球，在一定程度上緩解了金融供求矛盾，但是我國金融消費者保護機制并未跟進。金融科技的創新發展，將眾多金融消費者卷入了金融“漩渦”之中，導致金融消費者權益侵害問題屢見不鮮，迫切需要我國逐步完善金融消費者權益保護機制。

監管科技發展的國際經驗

金融科技為金融服務業創造了新的商業模式、服務流程以及金融產品等，重塑了金融服務業的發展邏輯，給傳統金融監管帶來較大影響。對此，世界各國推出了一系列監管科技政策，旨在實現金融科技創新發展、風險防范與消費者權益保護的動態平衡。? 英國采取主動型監管，首次應用“監管沙盒”近年來，FCA開展了一項金融“創新工程”，旨在通過該項創新工程有效促進金融創新。此外，英國金融行為監管局于2015年11月在全球范圍內首次提出對金融科技實施“監管沙盒”的計劃，旨在建立一個監管應用框架，為金融創新運行提供制度保障。可見，英國對金融科技的創新發展采取主動型監管。縱觀采取“監管沙盒”的國家，盡管其主管機關與實施策略各有不同，但是“監管沙盒”目標具有趨同性，即對創新業務進行合理監管，促進市場有效競爭，助力企業改良產品并創造新的商業機會。其中，英國對金融科技采取主動型監管，“監管沙盒”便是典型代表，金融科技企業可以在“沙盒”測試產品、服務與商業模式等，而不需要對其創新活動產生不利的監管后果。具體來說，金融科技企業在進行創新的過程中，首先需要確保消費者權益得到有效保障，滿足FCA有關“監管沙盒”的申請條件；然后按照FCA特定審批程序的要求，向其提交申請；待金融科技企業取得FCA有限授權后，便可以在FCA所規定的適用范圍內測試，FCA會對測試過程進行監控與評估，以此判定是否給予金融科技企業正式的監管授權。其中，進入“沙盒”的權限由申請者以及期限決定，“沙盒”將分階段開放，并保留給能夠證明具有其金融科技創新的企業：一是金融科技企業屬于創新的范圍，旨在支持金融服務行業。二是金融科技企業需要具有真正的創新，使得新解決方案或與現有產品有顯著不同。三是金融科技創新可以為消費者提供可識別利益的良好前景，切實保護消費者的權益。四是滿足“沙盒”的客觀需求，使金融科技企業實際上真正需要在“沙盒”框架內進行測試。? 美國實施功能型監管，重視金融科技的法律規制美國金融監管體系較為完善，對金融科技創新進行了積極回應。美國對監管科技的發展堅持法律規制與規范發展態度，通過對金融科技實施功能監管并逐步將其納入原有監管體系之中，從而促進監管科技的發展。首先，采取功能型監管。美國金融科技發展具有時間早、程度高以及應用深等特點，促使美國傳統金融體系與金融科技不斷融合，逐步進入混業化經營。對此，美國對金融科技采取一種功能型監管模式，即不論金融科技如何深層次應用，以新形態方式出現，只要相關機構所經營的業務是同樣的金融業務，那么都需要根據其金融本質，將此類業務依照金融功能納入到同樣的金融監管體系，以免出現金融科技背景下的監管套利風險。其次，重視金融科技的法律規制，并能適時動態調整。在聯邦層面，“次貸危機”后，為加強金融消費者權益保護，美國聯邦于2010年成立消費者金融保護局（CFPB），在2016年制定了《CFPB創新細則》，并與貨幣監理署（OCC）共同發布關于如何評估與應對金融科技與監管科技產品的指引，以推進金融科技企業利用科技主動適應金融監管體系。美國國家經濟委員會于2017年初頒布《金融科技監管白皮書》，為便于監管機構評估金融科技提出了十項基本原則。在州府層面，懷俄明州于2019年初通過《金融科技沙盒法案》，旨在為金融科技創新者提供一個相對寬松的監管環境。最后，為保護金融創新與金融消費者權益，CFPB創建了類似英國“監管沙盒”的催化劑項目（Project Catalyst）。然而，由于該催化劑項目缺乏實際法律效力，其實施效果顯著低于“監管沙盒”。美國亞利桑那州（2018年）、懷俄明州（2018年）、猶他州（2019年）分別推出“監管沙盒”，在堅持金融創新的同時有效保護消費者權益。? 新加坡堅持創新型監管，不斷完善監管科技生態體系新加坡高度重視科技創新，注重創新監管，把發展金融科技、監管科技作為建設智慧國家、打造世界智能金融中心的重要途徑。新加坡政府于2015年在金融管理局（MAS）下設立金融科技和創新團隊（FTIG）；于2016年提出“監管沙盒”制度，為企業創新提供良好的制度環境。目前，新加坡已成為全球重要的金融科技樞紐與監管科技領先者，具有完善的監管科技生態體系（如圖1所示）。

圖1? 新加坡金融科技監管下的監管科技生態體系

第一，注重監管創新，秉承寬松的監管理念。為鼓勵金融科技的創新，促進金融行業的發展，新加坡政府秉承著“監管創新不可超前于技術創新”的原則，對金融科技的監管環境較為寬松，并沒有設置過多的監管約束。一是MAS于2016年實施“監管沙盒”，適度放松對金融新業態、新模式的束縛與監管，為金融創新設立了安全試驗區，從而有效防范金融風險與保護金融消費者權益。二是MAS適度完善金融監管方式，實施創新指導窗口。對于持牌或則非持牌機構的創新產品與服務，由于對相應監管政策、程序等欠缺了解，監管部門通過提前指導與提示，促使這些機構能盡早理解其監管要求，確保其合規性。三是MAS積極推進創新加速器，即監管部門、金融機構與金融科技機構共同合作，監管機構通過及時評估、驗證金融創新產品與服務方案的合理性與操作性，促進方案向實際應用轉化。

第二，全力打造監管科技的生態體系。在全球40多個金融中心中，新加坡金融科技中心指數排名全球第二，其關鍵在于采用了“生態體系”戰略，積極構建完善的監管科技生態體系，全面助力金融科技與金融發展。其中，領先的區域金融中心是監管科技生態體系的發展優勢，優越的營商環境是監管科技生態體系的發展土壤，先進的監管技術是監管科技生態體系的發展條件，日趨成熟的科創生態體系是監管科技生態體系的發展基礎，巨大的潛力市場是監管科技生態體系的發展動力。

我國監管科技良性發展的改革方向和路徑

與其他國家監管科技的發展對比，我國監管科技發展的國情不同。其一，我國屬于發展中國家，具體到監管科技層面屬于后程發力的“追趕性國家”。其二，與英國、新加坡等國家地域狹小不同，我國是幅員遼闊的大國，在監管科技發展上不可能采用同樣策略，也不能采用“冒險式”創新監管，否則過度的金融創新可能誘發新的金融風險。對此，我國需要結合本土化國情，選擇監管科技良性發展的改革方向與路徑。? 監管科技良性發展的本土化方向在監管科技良性發展的本土化方向上，一般有兩種可行性：一是監管機構并不掌握核心的監管科技，而是將監管科技系統外包給第三方監管科技機構進行研發。二是堅持監管機構的主導地位，由監管機構對第三方監管科技機構研發的監管科技系統進行選擇與整合，形成符合金融監管需求的監管科技系統。數據、金融與監管安全是監管科技發展的基礎原則，我國應結合本土化國情，堅持接受監管機構的指導與監督，否則容易爆發潛在的風險，給數據、金融與監管安全帶來挑戰，也難以保障監管科技的正當性。此外，金融科技與經營環境的變化會加速監管科技與反監管科技的博弈，給金融監管帶來挑戰。誠然，監管科技可以幫助金融機構自動執行普通的合規任務，降低運營風險，根據提供的數據做出明智的風險選擇。不過，擁有絕對和完全的合規性，仍然可能沒有“做正確的事”。近年來發生的Uber“灰球”（Grey balling）事件，通過使用“灰球”技術向監管部門隱藏Uber專車規避監管，便是典型的反監管科技案例。因為從法律與道德的原理上分析，道德規范關注的是做正確的事，是每一個人認為應該怎樣做，而法律規制強調的是遵守法律，是被監管機構要求這樣做。如果被監管機構可以利用監管科技在法律合規之時去試探法律的界限，那么這一過程中便可能會出現道德風險與監管套利等問題；如果監管機構將其監管科技系統外包于第三方監管科技機構，其逐利性與金融機構普遍存在的“一放就亂”將會阻礙監管科技朝著正確方向發展。? 促進我國監管科技良性發展的改革路徑1. 構建監管科技生態體系，增強發展動能在監管科技中，每一個參與者都扮演著重要的角色，跨生態系統的協作將是成功的關鍵。對此，需要深化打造涵蓋監管機構、金融機構以及監管科技機構等各類“組織體”的本土化監管科技生態體系。監管科技的運作機理在于它以金融科技為驅動，以大數據為核心，監管機構、金融機構及其監管科技機構等共同參與并密切協作。其中，監管科技生態體系中的不同“組織體”在體系中發揮著不同的作用：金融機構、監管機構作為監管科技生態體系中的需求端，通過向監管科技生態體系中的供給端（監管科技機構）技術外包以獲取相關技術支撐，多方相輔相成，共同促進監管科技生態優化。目前，我國監管科技發展主要由監管機構的單線推動，缺乏頂層設計與統籌規劃能力，導致監管科技生態體系建設較慢，監管科技機構并未廣泛興起。梳理發達國家的監管科技發展經驗不難發現，一個良好的監管科技生態體系，應該是內在生態體系與外在生態體系的共生發展，既強調監管機構在監管科技生態體系中的主導地位，也注重其他金融機構、第三方監管科技機構的重要作用。其一，監管科技的內在生態體系。需給監管機構、金融機構、第三方監管科技機構等創造開放、友好、包容的監管環境。其中，監管機構需要給第三方監管科技機構與金融機構提供專業指導，具體落實相關的監管政策，旨在提高監管數字化的準確性；第三方監管科技機構可以為金融機構與監管機構提供監管科技服務，有效解決第三方監管科技服務進入到金融機構與監管機構系統的技術壁壘問題，從而實現三者“孿生發展”。其二，監管科技的外在生態體系。應該是政策、科技、營商、需求以及人才稟賦的綜合，從而共同構筑完善的監管科技生態體系。圖2? 構筑監管科技的生態體系2. 轉變監管理念，尋求監管科技新思路在金融科技發展浪潮下，我國金融監管機構既需充分吸取前期互聯網金融亂象的教訓，也需借鑒國外監管科技的發展經驗，積極轉變金融監管思路。第一，轉變監管理念，樹立主動型監管理念。總體而言，我國現階段對監管科技的思路是被動型的，這種發展思路的預防性不夠，風險防范能力較差。對此，可以充分借鑒“創新之帆”理論，明確監管科技的主動、導向型原則，在監管科技的發展道路上明確“GPS燈塔”，令監管科技在“黑夜”中前行時有可供指明“黎明”方向的科技工具，從而在宏觀上加強審慎監管，將此前被動型變為主動型監管。第二，加強功能監管，構建多層次的協調監管機制。由于金融科技具有跨行業、跨機構與跨區域的明顯特征，突破了傳統金融的物理邊界，實現了混業化經營，對我國分業監管模式提出了挑戰。一方面，加強功能監管，實施相同功能的業務采取同樣的監管方式；另一方面，加強協調監管，確保監管層面的協調統一。監管機構可設置專門的協調監管機構（如監管科技委員會），完善監管科技的聯席會議制度，由監管科技委員會對監管科技的不同模塊實施專門指導，并引入第三方監管科技機構研發核心系統，通過協調實施最優的監管科技解決方案。3. 創新監管科技模式，保護消費者權益目前，中國金融創新發展活力有待提高，金融發展的消費者權益保護與金融風險暴露問題較為突出，因此有必要在鼓勵金融科技創新的同時，加強金融科技的有效監管，而“監管沙盒”正是一種較好的監管科技新模式。采取“監管沙盒”，具有經驗可借鑒性。“監管沙盒”與我國此前傳統金融以及互聯網金融的“試點改革”的理念相類似，都是通過“先行先試”在某個區域通過信息披露、重點指導、數據監測等方式進行監管，區別在于“監管沙盒”是在一個特定的“安全區間”中進行創新測試。目前，我國已在上海、深圳等地試點“監管沙盒”，積累了較成功的經驗。采取“監管沙盒”，具有實踐可操作性。在推進監管科技新模式中，可以通過明晰“監管沙盒”的準入、退出與消費者權益保護制度，提升“監管沙盒”的實踐可操作性。一是完善“監管沙盒”的準入條件，建立對“偽創新”的篩選機制。審查機關需要對申請者提交申請的創新項目進行實質性審查，嚴格審查項目計劃相關信息，這種審查既需要審查其“獨創性”也需要審查其可否增進“社會福利”，從而持續完善“監管沙盒”的準入門檻。二是完善“監管沙盒”的退出機制。當被測試產品明顯存在違反監管原則和測試目的不能實現時，監管機構就應該終止對創新企業的測試。創新企業退出測試后，還需向監管機構提交包括產品、財務、消費者以及風控信息等內容的最終報告。在企業退出之后，還應該完善過渡機制，包括“沙盒”測試失敗后的計劃、測試成功的產品如何向市場拓展、測試結束后消費者權益保護的后續處理等。三是加強消費者權益保護。在構建“監管沙盒”機制中，加強金融消費者權益保護，并在以下層面重點突破：遴選合格消費者，即選取符合條件的、有一定風險負擔能力并自愿參與的消費者；建立嚴格與科學的信息披露制度，緩解信息不對稱；建立完善的損害賠償制度和風險準備金與賠償救濟制度。