我國高度重視數字經濟發展，中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》以及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》等文件明確提出培育數據要素市場，打造數字經濟新優勢，建立健全國家公共數據資源體系，開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用。在海量的數據資源中，公共數據體量尤為龐大，蘊含著巨大的經濟價值和社會價值。公共數據授權運營是深度挖掘利用公共數據資源潛在價值的重要實現途徑，同時，公共數據授權運營也在推動促進數據要素市場的培育和發展中起到引領和推動作用，能夠催生更多數字經濟新模式、新業態和新優勢。目前，國內多個省、市都已經開展公共數據授權運營的相關實踐探索并在制度構建上進行了有益嘗試，但公共數據授權運營還是一個全新的事物，在法學理論和具體實踐以及制度構建上仍有一些模糊地帶，該類探索仍是在公共數據的權益配置基礎性制度缺失，權益客體范圍邊界不清、權益內容不明，公共數據授權運營的具體制度設計仍不完善的狀態下展開，導致實踐中公共數據授權運營各參與主體缺乏有效的激勵機制，制約著公共數據深化利用和數據要素市場的培育，也成為各地方開展公共數據授權運營亟須破解的核心問題。

一、公共數據授權運營制度構建的現狀

任何的制度構建都要基于某種底層邏輯的支撐，公共數據授權運營制度體系構建的基礎和邏輯是什么？是應當基于政府對公共數據的管理權力、義務、責任理論視角展開制度構建，抑或從公共數據資源利用者的角度來分析利用主體的權利進而開展制度體系構建，目前學術界存在不同的觀點。理論研究的不足已成為該領域制度建設和實踐運行中的“短板”，也妨礙了公共數據開放利用規則的具體展開與完善。對于公共數據授權運營制度構建的底層邏輯分析應基于公共數據資源市場化運營的實踐展開。

（一）公共數據授權運營實踐考察

考察當前公共數據授權運營的實踐，國內主要存在兩種模式：一是垂直式的行業主導模式，該模式主要由某一行業的政府主管部門或提供公共服務的企事業單位、組織牽頭，開展行業內公共數據收集、管理、運營、服務等各項活動。政府行業主管部門或提供公共服務的企事業單位組織作為數據收集、控制和歸口管理主體開展公共數據管理平臺建設，承擔數據收集、數據存儲、數據加工等數據處理工作，并面向政府部門及其他社會主體提供數據服務。同時，政府數據安全監管部門依法依規履行數據安全管理職責，對公共數據運營各參與方的行為進行安全合規監管。另一種模式是統一運營的區域一體化模式，該模式以省、市區域內數據管理方（通常是政府職能部門，如大數據管理局）牽頭建設公共數據管理平臺，通過公共數據開放、共享機制歸集各部門、各行業收集的公共數據，并統一授權給數據運營方，由數據運營方通過公共數據管理平臺數據資源開展相關數據運營活動，監管部門依法依規監管公共數據運營相關主體行為。比較兩種運營模式，分散式的行業主導模式更傾向于公共數據的內部共享，在自上而下的垂直型系統之間數據共享，該模式中公共數據管理及運營主體單一，形成“數據煙囪”風險較大，不利于吸引行業外社會各方有效運用公共數據開展相關創新應用。統一運營的區域一體化模式則在運行過程中涉及多類主體間的共同參與，對多元利益訴求保障和數據安全風險防范等提出了更高要求，相關主體的“權責利”如何劃分這也是制約該運用模式的現實問題。由于“公共數據授權運營”在概念上還沒有統一明確的界定，在運行模式上有不同的認識，因此實踐中的做法也是各有不同。

究竟何為“公共數據授權運營”，有學者在研究政府數據并從數據治理角度將政府數據流動分為三種方式：政府數據共享、開放和授權運營。政府數據共享，即政府數據在政府體系內部不同部門、不同層級之間的流動；政府數據開放，即各級政府面向社會免費開放政府數據，屬于政府數據向政府體系外部流動；政府數據授權運營，即政府授權一定主體通過市場化方式運營政府數據，促成外部主體的使用。也有觀點認為，公共數據授權運營是指按照相關法律法規要求，經公共數據管理部門和其他相關數據管理主體授權的具有專業化運營能力的機構，在構建安全可控開發環境的基礎上，按照一定規則組織產業鏈上下游相關機構圍繞公共數據進行加工處理、價值挖掘等運營活動，產生數據產品和服務的相關行為。公共數據授權運營分為數據供給、數據運營、交易流通、應用追溯、效果評估五個主要環節。按照這一定義，公共數據授權運營的前提是數據供給，在操作流程上包括數據供給方先行開展的數據采集、存儲；在此基礎上，數據供給方向合格的運營主體進行授權，授權給合格的運營主體開展公共數據的數據清洗、加工處理、分析挖掘、開發形成數據產品和服務以及開展數據管理、數據流通交易、數據安全監督等具體運營活動；運營方可以通過無償數據開放、有償數據交易等流轉方式向有數據利用需求的數據消費方（或稱數據利用方）提供數據或在數據不對外流轉的情況下，提供數據檢索服務、數據分析報告服務和“數據沙箱”服務。

（二）政府對公共數據的管理權成為制度構建的底層邏輯基礎

“公共數據”的概念是在政府信息、政務信息、政府數據、政務數據之后較晚出現的新概念。通常認為，盡管公共數據與政府信息、政府數據等概念在內涵和外延上存在明顯差異，但公共數據共享開放與政府信息公開卻有著一定的制度淵源。政府信息公開是行政主體履行職責過程中依法應當承擔的一項義務，《中華人民共和國政府信息公開條例》明確規定，政府信息公開是為保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，是建設法治政府的需要。政府應當積極推進政府信息公開工作，逐步增加政府信息公開的內容。《中華人民共和國數據安全法》則進一步規定，國家機關應當遵循公正、公平、便民的原則按照規定及時、準確地公開政務數據。顯然，在信息公開的范圍上，政務數據的外延要大于政府信息。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》又提出，深化對公共數據的挖掘利用，地方政府先行開展了針對公共數據的多立法探索，將公共數據作為政府管理的數據范圍并以此展開公共數據授權運營實踐。

通過對立法嬗變和公共數據授權運營實踐的現狀考察，我們發現，包括政府部門在內的公共數據管理部門（為便于表述，以下統稱為政府或政府部門）通過數據的采集、存儲形成對數據的控制和管理，進而形成事實上的“數據所有者”和公共數據的供給方。政府基于對公共數據的“所有者”角色控制和數據管理并對公共數據開放和運營。在授權運營模式中，除所有者之外，還包括數據授權運營者、數據利用者和數據監管方，因此，公共數據授權運營具有主體多元、角色多元、利益多元的特點。正是基于這種底層邏輯，公共數據授權運營制度構建基本上是按照“確權—授權—經營—利用—監管”這一制度構建的路徑展開，這種制度構建思路的特點是以數據界權為制度架構的基點，著眼于公共數據資源的穩定生產、高效配置、依法利用、安全可控的，各類參與主體“權—責—利”邊界清晰的制度生態系統的構建，包括數據生成規則體系，即基于保護數據主體（數據生成者）的權利（知情權等個人信息權益）而構建的數據收集、存儲規則體系；數據控制者、數據運營者和數據利用者規則體系，即數據授權運營參與主體的數據權益配置及責任分配規則體系；數據流轉規則體系，包括公共數據平臺運行、數據資產的評估、數據資產的交付、數據資產的收益分配、運營效果的評價等規則體系；公共數據運營監管保障規則體系，包括保障公共數據運營各環節、各要素可信、可控、安全技術規則和程序性規則。政府基于數據安全、公共利益、公共數據資產保值增值等底線思維考慮，相應的制度構建則重點著力于滿足“供給側”一端的制度需求。

二、現有底層邏輯下公共數據授權運營制度構建的實踐困境

公共數據授權運營雖已有探索改革的實踐，但過度側重“管理權”邏輯展開的制度構建，難免造成公共數據授權運營管理的相關規范在實踐中被片面解釋為政府單方決定事項，制約了公共數據的挖掘利用，相應的生態系統難以形成。在制度構建上的困境主要體現為三個方面：

（一）公共數據運營的邊界成為立法難點

“公共數據”作為概念工具，在我國中央層面的多部法律法規、政策性文件中多有表述，例如《中華人民共和國電子商務法》《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國電信條例》等法律法規使用了“公共數據”的概念，但國家層面的現行立法對“公共數據”的概念、內涵及外延尚未作出界定。只有國家互聯網信息辦公室于 2021 年 11 月 14 日發布的關于《網絡數據安全管理條例（征求意見稿）》對“公共數據”界定為國家機關和法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織履行公共管理職責或者提供公共服務過程中收集、產生的各類數據，以及其他組織在提供公共服務中收集、產生的涉及公共利益的各類數據。對于“公共數據”概念的界定則更多出現在地方層面的立法中，例如《深圳經濟特區數據條例》將“公共數據”界定為公共管理和服務機構在依法履行公共管理職責或者提供公共服務過程中產生、處理的數據。早在2018年頒布的《成都市公共數據管理應用規定》將“公共數據”界定為政務部門在依法履職過程中產生和管理的，以一定形式記錄、保存的文字、數據、圖像、音頻、視頻等各類信息資源。2021年實施的《廣東省公共數據管理辦法》將“公共數據”界定為“公共管理和服務機構依法履行職責、提供公共服務過程中制作或者獲取的，以電子或者非電子形式對信息的記錄。”同時，該辦法將電力、水務、燃氣、通信、公共交通以及城市基礎設施服務等公共企業、事業單位和社會團體，實施公共服務以外采集、使用、管理的數據不作為公共數據。2022年1月1日起生效的《上海市數據條例》將“公共數據”界定為“是指本市國家機關、事業單位，經依法授權具有管理公共事務職能的組織（以下統稱公共管理和服務機構），以及供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務的組織，在履行公共管理和服務職責過程中收集和產生的數據”。隨后相繼出臺的《浙江省公共數據條例》《福建省大數據發展條例》《山東省公共數據開放辦法》等地方立法中對“公共數據”的概念也做出了同樣類似的界定。隨著數據開放實踐的展開和立法的深入，立法者對于“公共數據”的概念逐漸趨同，但尚未形成共識，例如《江西省公共數據管理辦法》將“公共數據”的范圍界定為“各級行政機關以及具有公共管理和服務職能的事業單位（以下統稱公共管理和服務機構）在依法履行職責和提供公共服務過程中產生或者獲取的任何以電子或者其他方式對信息的記錄。”《江西省公共數據管理辦法》顯然在概念外延上沒有將提供公共服務的企業收集和產生的數據納入“公共數據”的范圍內，只是規定“從事公共服務的公用企業在提供公共服務過程中產生或者獲取的公共數據的管理，參照適用本辦法”。還有一些省份的地方性立法中雖提出了“公共數據”的概念，但對其范圍界定仍是采取了模糊處理態度。例如《遼寧省大數據發展條例》規定，“公共數據是指公共管理和服務機構在依法履行職責和提供公共服務過程中獲取的數據資源，以及法律、法規規定納入公共數據管理的其他數據資源。”遼寧地方立法將“公共數據”范圍界定交由上位立法來界定，為將來進一步確定“公共數據”的范圍留出立法空間。通過梳理發現，各地立法對“公共數據”是指各級公共管理和服務機構在依法履職過程中，采集和產生的各類數據這一表述是形成共識的，但各地對公共管理和服務機構的具體范圍界定不甚明確，除國家機關、事業單位、經依法授權管理公共事務的組織屬于公共管理和服務機構外，電力、水務、燃氣、通信、公共交通等公用事業運營企業以及城市基礎設施服務的公共企業、事業單位和社會團體等是否包含在內仍有不同理解。

界定“公共數據”的最大難點在于這一概念本身的“不確定性”，這種不確定性體現在主體的不確定（這里的主體主要是指收集主體、管理主體）、來源的不確定（來源主要是指數據主體，即相關數據所指向的自然人、法人和非法人組織）和內容（信息的范圍）的不確定，學術界對此也有不同的理解和認識，有觀點就認為，“公共數據應包含兩部分的內容：政府機構的政務數據與各類主體在公共空間產生的非私人化數據。”還有學者提出“公共數據”的定義存在主體和行為兩個要件：“其一，主體要件，即收集和產生公共數據的機構應當具有公共屬性。其二，行為要件，公共數據是前述機構在履行公共管理和服務職能過程中所收集和產生的。”也有學者提出，“公共數據是‘特定主體+特定目的+特定行為’獲得的數據資源，即通過目的要素、主體要素和行為要素劃定公共數據的內涵與外延。”該觀點進一步提出：界定公共數據的主體要素、目的要素和行為要素都應當與“公共管理與服務”以及公共利益的目的相貼合，因為公共數據是一種具有公共性的資源，目的乃是為了社會公共利益。可以期待的是，在國家層面立法中，國家網信辦《網絡數據安全管理條例（征求意見稿）》將公共數據的范圍概括為“國家機關和法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織履行公共管理職責或者提供公共服務過程中收集、產生的各類數據，以及其他組織在提供公共服務中收集、產生的涉及公共利益的各類數據。”         即便如此，對于如何界定公共數據中的“公共利益”要素仍是模糊不定的，公共利益為相關主體收集、利用和處理數據主體的信息提供了合法依據的同時，公共利益也成為限制數據主體權益的法定理由，擠壓了數據主體權益的空間，限縮了數據主體的權益。典型沖突形態就是公共數據處理與個人信息保護、企業商業秘密保護和國家安全等問題，例如個人信息保護制度中的知情同意規則、目的限制原則等核心原則無法適用于公共數據運營這一場景。這在一定程度上也關系到公共數據的歸集主體、數據主體的授權使用、授權運營中的授權主體、運營主體、授權運營的數據范圍劃定與限制以及授權運營權責界定等法律問題。盡管有些地方對公共數據實行分級分類管理，但從實踐層面上看，分級分類方法和標準難以清晰劃分。

總之，公共數據概念內涵外延不清導致運營邊界模糊，側重于“供給側”的制度輸出導致公共數據供給有限，公共數據供給與需求出現不平衡。

（二）數據權益配置成為制度構建的困境

自 2020年《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發布以來，國家將數據要素作為與資本要素、土地要素、勞動力要素、技術要素并列的關鍵的市場要素，并逐步開啟數據要素市場的培育，推進數據確權、暢通數據交易流動、合理分配數據要素收益等成為理論與實踐亟待探索的現實課題。其中，如何有效利用公共數據已經成為培育數據要素市場的核心議題。傳統的經濟學理論認為明確產權是優化資源配置的前提。數據要素涉及的主體和利益是多元、復雜的，在數據要素市場培育過程中，科學界定數據權屬，明確不同主體的數據權益邊界，成為優化數據資源配置、有效利用數據資源的前提和基礎。但是，現有法律規范尚未對數據權屬及數據權益內容做出明確規定，屬于立法難題。相關理論研究頗為熱烈但卻難以形成共識，相關實踐也是莫衷一是。

具體到公共數據授權運營問題，實踐中的困惑就是公共數據授權運營在法律上存在諸多空白，包括哪些公共數據能夠授權運營，誰是公共數據授權運營的授權主體，誰可以獲得授權，公共數據授權運營中的“運營”內容界定，公共數據授權運營獲得的收益如何分配等都沒有形成共識。各地實踐都是在公共數據權益歸屬缺乏上位法支撐，公共數據權益內容不清的情況下開展的。實踐中，相應制度構建的邏輯起點是基于控制而進行公共數據處理的。公共數據的收集主體對公共數據的控制進而開展數據處理活動，在這一邏輯前提下，無論對公共數據是否進行了權屬界定，無論政府是否就數據直接享有財產權益，政府等公共管理和服務機構都通過收集、歸集、共享等數據處理活動成了數據控制者，從而基于控制而進行公共數據共享、開放和運營。基于控制而處理數據并對外授權運營使用，還存在一個問題就是回避了數據是否合法獲取問題，或者默認推定公共數據獲取具有天然的合法性。

還有些地方嘗試將公共數據作為一種新型國有資產進行市場化運營，將數據授予國資企業，由該國資企業通過市場化服務方式滿足經濟社會發展對公共數據的需要，同時實現政府數據資產的保值、增值。

這類公共數據授權運營的運行邏輯是政府將公共數據作為國有資產，在不改變政府等公共管理和服務機構對各自數據管理權的前提下，將公共數據對外授權運營。這類嘗試存在的深層次問題是公共數據是否屬于國有資產尚缺乏國家層面立法的確認，在理論上也沒有得到進一步的證成，有學者認為“國家機關處理個人信息、收集并使用數據的目的是‘為履行法定職責’或公共利益，而非獲得或者增加財產，因此不需要為國家機關提供經濟上的激勵。如果配置財產利益，則有可能會阻礙社會公眾對此等數據的充分利用。”即使不考慮公共數據的國家所有權問題，從基于控制而形成的管理權、使用權角度思考，“誰管理、誰負責”“誰提供、誰負責”“誰使用、誰負責”是處理公共數據的原則，這一原則在解決政府內部部門間數據共享和政府數據開放是有規范和積極促進作用的。但在公共數據開放和公共數據授權運營中，因公共數據是向管理者之外的主體流動，公共數據授權運營涉及主體包括數據提供方、數據運營方、數據使用方和政府數據授權運營管理機構等多個主體，各主體之間的“權責利”如何劃分直接關系到公共數據流動，例如，管理權到底包括哪些具體內容，特別是供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務的市場主體的管理權限范圍以及該以什么標準行使管理權，又該如何避免主管部門過度管理數據等問題都是困擾實踐的問題。尤其是在數據安全、國家秘密、商業秘密和個人信息保護制度的約束下，公共數據的提供主體會基于自身利益保護需要而拒絕提供公共數據。《中華人民共和國數據安全法》明確規定，“各地區、各部門對本地區、本部門工作中收集和產生的數據及數據安全負責”，政府作為公共數據統一歸集、統一對外授權運營的主體，基于風險防范和底線思維，授權的積極性也可能進一步弱化。公共數據授權運營過程中各主體“權責利”界定不清，就無法形成公共數據充分利用的正向激勵，形成數據難以充分流動的根本制度困境。

（三）公共數據授權運營的法律屬性存在立法缺失

公共數據授權運營是對公共數據開放的補充，公共數據開放側重于公眾的“知”，而公共數據運營則側重于公眾對數據的“用”。公共數據開放是無償的，而公共數據運營則是有償，“有條件開放的公共數據”是授權運營的價值所在。公共數據管理機構既是公共數據的管理者，同時也是公共數據的主要利用者，基于對公共數據的管理需要持續的經濟投入予以支撐，允許公共數據管理機構對公共數據進行增值性利用有助于為公共數據的可持續供給提供必要支持，是以營利反哺公益的重要機制。公共數據授權運營在此基礎上引入市場主體的參與，授權市場主體對公共數據的價值進行挖掘利用等運營行為并對產生的經濟收益進行分配，這無疑成為公共數據市場化運營的正向激勵。本文并不探討公共數據所有權歸屬這一理論爭議問題以及政府收益的正當性問題，但就授權者和被授權者之間是行政許可法律關系或者公用事業特許經營關系，抑或是基于合同的委托授權關系的問題需要進一步厘清，這將決定如何規范政府數據授權運營行為。因為公共數據授權運營不同于公共數據的無償開放，基于何種法律關系授權給誰來運營？授權運營后是否會出現對公共數據實質性壟斷的隱憂，是否限制公眾對公共數據的公平利用等問題需要通過制度予以回應。

首先，政府數據授權運營法律關系雖有委托的特點，但不能簡單地等同于數據法中的數據委托處理關系。數據委托處理是數據處理者委托第三方按照約定的目的和方式開展的數據處理活動。個人信息保護法、網絡安全法和數據安全法是數據處理的基礎性法律制度，相應的數據處理活動也應當遵循這些立法中的行為規則和原則。以個人信息處理為例，按照個人信息保護法的定義，個人信息處理者指在個人信息處理活動中自主決定處理目的、處理方式的組織、個人。對應地，受托人可以理解為在個人信息處理活動中不能自主決定處理目的、處理方式的組織、個人。也就是說，“第三方”能否“自主決定”處理目的、處理方式，將成為判斷相關情形是否屬于“委托處理”的關鍵。在委托處理關系中，受托方無權“自主決定”，其對公共數據的處理活動、處理目的和處理方式都必須在約定范圍之內，在政府數據授權運營模式下，運營方除有權對授權運營的政府數據加工處理外，還可以自己名義對外提供數據產品和服務，其在授權范圍內具有較強自主性，故政府與運營方的法律關系與數據委托處理有所不同。

其次，政府數據授權運營雖然對準入資格有嚴格限定，但不同于行政許可事項管理。行政許可是行政機關根據相對人的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。根據《中華人民共和國行政許可法》第 12條之規定，“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”可以設定行政許可。公共數據是一種公共資源，且數據安全風險防控要求較高，應由符合特定條件的主體從事運營，行政許可能夠解決資格準入問題。另外，從現有實踐做法看，政府數據授權運營往往是政府主導并直接授予特定主體進行運營，具有單向的賦權特征，故公共數據授權運營具有行政許可的一些特點。不過，一般的行政許可是被許可方獲得從事某種活動的權利，獲得這份權利通常不需要支付對價，盡管免費獲取是政府數據開放的核心原則之一，但在實踐中并不是全部數據無一例外地采用免費模式。從目前開展的公共數據授權運營的情況看，通常是要求授權運營方支付對價。

考察現有實踐，制度設計基本上是按照“行政許可+運營授權”的模式進行，這種做法問題也是很明顯的，一是體現在立法上就是對“授權”的具體內容尤其是處理目的難以窮盡和規范，公共數據開放利用的法律秩序不僅包括數據開放秩序，也包括數據利用過程中的數據安全、個人隱私保護，“授權”內容一旦無法具體或只是簡單的概括性授權，會導致數據處理的“告知—同意”原則和“目的限定”原則難以得到落實，數據主體的權利救濟也難以實現。二是收費定價尚未納入到行政收費法制框架下，數據的收費定價、收費程序等尚不完善。

三、公共數據授權運營制度構建的路徑選擇

（一）社會本位與問題導向的立法進路

如前所述，基于現有邏輯展開的制度構建，因在理論上存在爭議以及制度上缺乏基礎法律支撐，立法中的核心問題難以突破。有學者提出以公共數據的公平利用權作為公共數據開放制度的權利基礎展開制度建構，從數據權屬規定的制度建構，轉向數據利用權利的制度建構，通過公共數據公平利用權的權利內容規定、權利救濟規定等權利性規則，探討公共數據開放利用法律制度的完善，避免將政府的政策考量置于該項制度的中心，忽視了利用主體的參與及監督機制，保障多元利用主體享有公平的利用環境。也有學者從數字市場培育角度出發，提出數字市場的培育和數據要素確權是兩個層面問題，培育數據要素市場應從數據確權的路徑依賴中脫離出來，通過有效的基礎設施設計和生態系統的構建，通過合同關系而非法律規則來靈活調整多元主體之間的法律關系，實現數據市場生產和流通的安全和秩序。無論哪種路徑，都離不開授權運營制度的核心訴求，即釋放公共數據的潛在價值，并服務于社會。因此，應基于社會利益本位考量，公共數據授權運營的制度設計必須以保證公共利益的實現作為制度選擇的首要價值目標，社會利益本位要求立法應以社會整體利益為出發點，在尊重個體利益基礎上將社會整體利益作為制度構建的基礎。正如筆者在前文提及的那樣，公共利益是一個不確定法律概念，雖然其概念的邊緣地帶是浮動的、多變的，但至少應當在制度的整體設計上滿足安全、效率、公平的價值追求。公共數據授權運營立法問題是一個兼具多個部門法交叉，本身具有開放性、應用性、新穎性，立法必須在多重價值目標中進行協調平衡。在立法方法論選擇上，可以轉變私法權利、強調交易產權確認優先的視角，按照“領域法學”思維，堅持問題導向，不求體系完整和邏輯自洽，制度構建圍繞問題展開，完全服務于社會的現實需要。要在授權的權限設置、被授權對象的選擇、可開發公共數據范圍的確定，以及授權協議內容、形式等方面，始終朝著實現公共利益的方向進行，避免權力集中、權力尋租、社會利益受損，消除個體行為的不良影響，限制個體的盲目逐利。

（二）問題導向下的制度展開

1、搭建數據市場生態的核心制度體系

引入市場力量對公共數據進行專門開發，以為社會提供更多增值服務，這是公共數據授權運營的目的所在，從這一意義上看，開發公共數據應用價值并不一定以數據確權為前提，但要實現公共數據應用卻需要一個有效運行的市場生態環境，通過多方的市場參與，達成數據共享利用，促進價值生成的市場運行規則，圍繞公共數據運營，通過制度建設培育規范的數據交易平臺和引入競爭淘汰機制篩選具備資格準入條件和實質運營公共數據能力的主體市場主體。營造全社會廣泛參與和開發利用公共數據資源的良好氛圍，在此背景下，數據評估、定價、交易、經紀、應用、增值服務等產業生態企業將大量涌現，逐漸帶動整個數據要素市場的發展。市場生態培育的核心制度體系至少包括：（1）基于數據供給的公共數據歸集制度，包括數據采集、存儲、分級分類、登記和質量管理等規范；（2）基于數據運營的運營管理監督制度和數據安全保障制度，制定運營規則是聚焦運營主體屬性、運營程序、業務邊界、義務權責以及安全管理等重點問題，立足公共屬性、市場公平和風險防范等多重維度，以運營服務機構準入、能力評估、安全管理等為重點，構建公共數據運營管理規則；（3）基于數據利用的數據需求交付管理制度，側重于交易流通，主要包括價值評估、數據產品交付、收益分配等規則；（4）效果評估制度，公共數據運營主管部門通過構建公共數據運營效果評估評價體系，組織對公共數據運營效果進行評估評價。

2、完善現有的公共數據分級分類規則

科學合理的數據分級分類規則是數據安全流動和高效利用的前提，通過科學合理地設定數據“類”和“級”，某種程度上可以解決公共數據供給不足，化解政府“不敢、不能、不愿”提供公共數據的被動狀態。遵循數據資源開發與保護并舉，統籌安全與發展、堅持創新突破與包容審慎監管并舉的原則，促進公共數據開放應用，實施分類分級保護，突出公共利益優先，強化個人信息保護。不同數據的由于其數據主體與數據客體的特性不同，其風險與價值也有所區別。有的數據具有較強的時效性，有的數據在長期與穩定條件下才能發揮其價值，有的數據天然就是資產，有的則需經過加工處理才能體現效用，數據的混雜，將給數據開放帶來極大的障礙。因此，可以基于數據場景化應用思路和數據所處不同階段，建立動態調整的公共數據分級分類規則。

3、完善技術性規范

公共數據運營離不開數據平臺，包括數據運營平臺、數據交易平臺、數據評估平臺以及技術工具等，完善技術性規范為公共數據運營提供良好的運營環境和關鍵技術支撐。通過完善技術性規范保證公共數據授權過程的安全可靠。

四、結語

本文對公共數據授權運營法律制度的構建問題進行了探討，旨在對目前全國各地方開展的公共數據授權運營實踐在制度構建上做理論回應，公共數據授權的法律性質界定尚無國家立法予以規定，數據權益配置是中央立法事權，由地方進行立法也是在公共數據權屬不清情況下進行探索。鑒于此，考慮到公共數據授權運營將是未來激發數據要素活力的重要舉措，應從滿足現實需求出發，構建相關法治保障體系。制度構建應該從市場生態培育角度出發，從當前政府主導的行政配置向市場化配置的轉變，與此同時，公共數據利用不能以損害公共數據利用的安全性、公平性與公益性為代價。總之，制度構建核心目的是實現多元化主體共同參與的協同共治。

來源：遼寧大學學報（哲學社會科學版）