數據成為進入數字經濟時代后最具時代特征的生產要素，尤其是2022年12月，中共中央國務院發布《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（下簡稱《數據二十條》）后，我國數據要素市場化建設步伐明顯提速。

高質量發展需要新的生產力理論來指導，數據要素無疑是數字經濟時代加速構建創新主導、符合新發展理念的、具有高科技、高效能、高質量的先進生產力的重要抓手。

各地積極貫徹落實黨中央、國務院戰略部署，不斷制定完善數據相關法律制度，創新公共數據授權經營方式，推進行業企業數據價值化，充分發揮數據要素乘數效應，賦能實體經濟多場景應用、多主體復用；建立數據交易市場，組建地方數據運營平臺，探索數據資產化路徑，積極開展試點示范，已初步取得積極成效。

實踐困境

《數據二十條》頒布一年以來，在國內已有的數據要素市場建設試點項目中，業務類型、平臺搭建與交易規則設計也取得較多實質性突破。但就《數據二十條》提出的四個方面的制度設計而言，在實踐中仍存在典型的政策配套缺口和現實困境：

（一） 數據資源共享度、普惠度仍然有待提升

一方面，由于各地目前數字政務建設進度、質量不一，省際數據接口難以實現對接，只能為本地企業社會有限的需求服務，同區域間數據開放共享方面推進困難，難以實現跨省數據資源的優化配置，這無疑是與《數據二十條》提倡的圍繞規模化實現數據價值創造的理念相背離。

另一方面，地方政府在推進數字政府等數字基礎設施建設時，依托各地數據集團等機構集約化管理建設，以及整體或部分集中授權方式雖能提升效率，但也導致數據平臺的運營形成了一定程度的壟斷。

（二） 協同治理的實現亟需政策配套和規范指引

目前，地方公共數據授權運營主體、數據交易所/中心等組織機構林立，地方對應的政府統屬與監管部門也存在“九龍治水”的局面，諸多監管和產業政策難以及時與市場快速發展響應配套，不利于數據要素市場生態體系中多元主體有序協同、競合發展與高效率治理的實現，也不利于政府與市場主體之間的互信互利。

（三） 數據交易流通機制仍有待豐富成熟

與《數據二十條》提出建立多層次、多樣化數據要素交易市場的構想不同，現階段數據交易市場仍以場外交易為主要形式，場內交易的制度設計和市場推廣仍然比較困難。

一方面，由于監管政策尚不完善，國家監管部門對數據場內外交易的監管分工仍不明確；另一方面，因為企業在長期的實踐中已經習慣了在場外直接交易，改變路徑依賴的成本較高，場內交易的驅動動力和路徑機制尚不明確，數據交易所/中心目前缺少對場內場外相輔相生、有效轉化的理論指導和技術支撐。

（四）分配、激勵不到位，面臨較大人才缺口

相比制度基礎和技術應用，已有研究在人才隊伍對收益分配支撐作用上的關注不夠，這一情況是對實踐問題的真實折射。

數字政府形態的快速更新迭代使得政府內部技術口越來越大，而首席數據官等數據人才隊伍建設的探索方興未艾。并且，不同于其他領域的數字政府建設，除技術要求較高外，實踐難點還在于數據要素這種新型要素的市場配置剛剛起步，整體市場配置缺乏經驗參考。

破題之道

數據要素產業發展和市場建設是一項系統工程，基礎制度的頂層設計在其中起到提綱挈領的作用,要持續對數據基礎制度體系進行發展完善。

加快發展數據要素作為數字經濟時代最為活躍和最富創新的新質生產力，充分釋放場景驅動的數據要素新質生產力的放大、疊加、倍增作用，以數據流帶動技術流、人才流、資金流和產業流，催生數字經濟新動能、新產業和新模式，推動數字經濟和實體經濟深度融合，探索中國式創新發展模式。

（一）逐步完善數據要素化和數據市場建設的制度建設

一是構建兼顧開放性和安全性的政務數據共享與管理制度，促進政府數據向企業、個人開放共享，提升高價值政務數據可用性，促進其價值實現；

二是完善數據交易的規則，推進數據產品標準化，降低數據跨平臺、跨區域流通的交易成本與轉換標準的費用支付；

三是加強數據平臺反壟斷的執行力度，保障數據共享、共用、共治的流暢性；

四是充分發揮部際聯席會議等機制的態勢評估與全局統籌作用，以全局思維推進基礎制度體系的動態調整與豐富完善。

（二）打造“中央—地區—行業”三級市場體系，完善全國統一的數據要素流通與交易市場建設

一是循序漸進推進全國一體化數據要素市場建設工作。充分考慮區域發展不平衡的現狀，按照類似“中央—地區—行業”的層次劃分，逐步分級實現統一要素市場的建設工作，實現全國性的數據產權登記以及創新平臺和融通交易市場的優化布局，推動區域數據有序集中統籌發展和中央數據高效回流賦能地方工作，實現中央-地方數據要素市場雙生循環、同步發展。

二是進一步明確公共數據授權運營的“看門人”角色。充分協調各方，發揮市場參與主體的技術、資本、數據和人才優勢，探索新交易機制、新合作模式，構建公共數據關聯融匯的生態空間，促進區域間數據“大循環”，共同做大蛋糕。

三是鼓勵先行試點，從區域、行業實際情況出發，圍繞公共數據、工商企業數據以及個人數據等資源開展個性化的試點項目，推進數據資源安全、高效、合規交易與應用，并助力相關實體經濟發展或公共服務升級。

（三）構建數據要素價值實現體系，打造數據創新生態系統

鼓勵探索多種形式的數據要素資產化、市場化配置的模式機制，構建數據要素驅動型產業創新生態系統。

一是逐步建立健全交易所與數據商分離的市場運營機制，在支持交易所建設的基礎上，培育一批資質完備的機構并使其升級成為專業數據商，鞏固數據交易所作為公益性機構的定位，強化保障數據資產交易過程中公平性與安全性的功能。

二是培育一批專業性強、資質完備的數據服務商，在保障數據安全的前提下以市場化的運作模式，實現數據要素的“低成本匯聚、規范化確權、高效率治理、資產化交易和全場景應用”，以“場景驅動—可靠數據—可信運營”實現“數據—存力—算力—場景”的四維整合，統籌國家數據安全與數字經濟高質量發展，加快數據要素資產化和價值化，釋放數據要素紅利。

（四）建立底線思維，筑牢數據安全防線

一是要支持數據流通的安全保障體系發展落地，要加大技術研發攻關投入，適度超前布局綠色低碳、安全可靠、海量存儲、自主可控的城市數據基礎設施，支持安全技術多元融合解決“感知—存儲—分析—應用—交易”復雜場景下的數據安全問題。

二是提升全生命周期的數據資源安全治理能力，全面提升數據資源形成期的風險評估能力、應用期的安全監測預警能力以及發生數據安全事件時的應急處置能力，為數據要素市場建設筑牢安全防線。

三是構建技術倫理，避免技術創新對產業上下游生態、社會公序良俗造成沖擊，形成公平公正、安全可控、尊重隱私、包容共享的負責任的技術倫理體系。

來源：經濟觀察網