提要:數字治理在中國治理體系和治理能力現代化建設過程中有十分重要的作用。中國國家治理有著非常鮮明的單一制的結構性特征和快速發展的情境性特征。數字治理在這兩個背景下發揮突出功能。在信息不對稱比較嚴重的領域和治理過程中高度依賴信息的領域,數字治理更容易取得立竿見影的治理效果,尤其是問題化解導向的數字治理。數字治理的有效性和持續性依賴于合理界定其邊界。這包括公與私的邊界、有效技術治理的邊界、資源投入和收益平衡的邊界、科層體制與技術協同的邊界等。

關鍵詞:數字政府;信息不對稱;城市大腦;一網統管

數字技術是基礎工程,對政府來說,數字治理涵蓋所有領域,融入各層級政府、各個部門和各個治理場景。正如學界對任何一種技術治理的反思一樣,我們對數字治理進行反思的核心問題就是:數字治理的合理邊界在哪里?這包含著多個學科的議題,法學關心數字治理與個人隱私權的邊界,政治學關心社交網絡背景下政治與社會的合理邊界,公共管理關心數字治理的有效邊界,等等。在適當的邊界內開展數字治理,可以產生具有合法性的可持續的治理效能。

數字治理是在已有的情境中展開的。數字治理必須通過科層制去落實、去執行整個數字技術過程。數字治理必須和各種治理任務匹配去發揮作用。數字治理必須建立與外部環境連接的無縫渠道才能促成信息過程與治理過程的整合。這些方面都構成了數字治理及其效能發揮的約束條件。只有在約束條件下討論數字治理及其效能才是有現實意義和學理意義的。同時在政策意義上,對數字治理約束條件的討論可以讓政策過程更有效力,讓資源分配更加合理。

一、數字治理何以取得實效

數字治理對于公共部門改革與治理非常重要,在中國單一制行政體制下更具特殊意義。改革開放帶來的急速轉型塑造了非同尋常的治理情境。結構性和情境性因素造就中國科層制運作的特征和現實挑戰。具體表現有幾點:第一,結構性因素帶來非常復雜的信息不對稱問題;第二,由信息不對稱帶來的各種政策過程難題積重難返,往往需要另外的方式去解決,比如項目制和運動式治理等;第三,各種新的治理任務和復雜性任務接踵而至,疊加結構性因素,給治理帶來非常大的壓力。在這一背景下,數字治理在很大程度上有助于化解這些問題。數字技術和建立在其之上的治理模式亦有其自身特點。其核心功能直接針對單一制行政體制的核心問題:信息不對稱。從古至今,政府對技術手段的使用無不是著眼于此。從烽火臺到驛站,再到奏折體系,現代以來從報紙,到電報、廣播和電視,再到互聯網與社交網絡等,都給政府帶來信息采集和使用模式的革命性變化,從而帶來新的治理形態。數字治理也是一樣,其本質是信息傳遞過程及建立在其之上的治理過程。

在此基礎上,我們可以做出假設:

信息不對稱假設:在信息不對稱問題特別嚴重并因此而實質性影響治理的領域,數字治理容易發揮作用。

信息單因素假設:在依賴信息就可以完成治理的領域,數字治理更容易發揮作用。

以杭州城市大腦為例,可以發現數字治理的實踐運行與這兩個假設的相關性。杭州城市大腦最早版本起始于“數字治堵”。在2015年前后,隨著城市發展,杭州市成為交通非常擁堵的城市?！?015 年度中國主要城市交通分析報告》顯示,杭州城市交通擁堵情況十分嚴重,平均堵車時間全國第一,在全國十大堵城綜合排行中排名第四。而當時,杭州市已經獲得舉辦2022年亞運會的資格,治理交通擁堵成為地方治理的突出任務。城市交通包括規劃、建設、治理等多個環節,涉及多個政府職能部門。在治理交通擁堵工作上,杭州市首先在行政領導體制上設立由市委副書記領導、由分管副市長具體負責的領導小組,加強部門之間的協調工作。更重要的是,利用杭州市擁有的高科技企業和技術人才,治理交通擁堵從一開始就高度重視對數字信息技術的運用。通過多種手段掌握實時路況,智能化調控紅綠燈,針對擁堵路段定點治理等等,在車輛持續增長的背景下,城市擁堵情況反而好轉。從“數字治堵”出發,“數字治城”“數字治疫”構成了城市大腦1.0版本的核心板塊內容。城市大腦2.0版本進一步發展,建設一網統辦、一網統管、一網共治所塑造的三網融合數字治理體系。新版本的城市大腦匯集了更多的治理界面,比如以“親清在線”“民生直達”等為代表的一網統辦,以“亞運在線”等為代表的一網統管,以“智慧交通”“醫學互認”等為代表的一網共治等。

在與交通擁堵治理、安全預警相關的城市治理領域,存在著較為嚴重的信息不對稱問題,長期以來治理所面對的難題就是難以摸清底數和掌握流動中的數據。利用攝像頭、傳感設備、GPS定位等技術手段,城市大腦解決了信息不對稱難題。在解決了這個難題之后,哪怕是使用傳統的治理工具也可以獲得良好的治理效能。

在“親清在線”“民生直達”為政策對象提供資金和服務支持、“亞運在線”統籌掌控亞運會各項事業進展等方面,治理非常依賴信息和信息流程,并且信息基本上是影響治理效果的單一因素,形成了信息和治理的閉環,城市大腦在這些領域取得了積極的正面效果。

同時,這些領域所涉及的治理任務也具有如下特點:大部分是單一任務,比如治理交通擁堵、發放政策資助資金、辦理營業執照、與亞運會相關聯的具體事項等等。同時這些任務也通常是常規性任務,不太需要開展較為根本性的治理創新和政策創新,在政策和治理上本身不存在另外的挑戰。這些任務的全過程治理也較多是在科層體系內部完成或者依賴科層體系來完成,不會太多涉及外部環境,已形成科層閉環。在這種情況,信息的作用可以最大化地發揮出來。

相應地,一旦治理任務是一項復雜的多目標任務,或者是深深地嵌入外部環境中,或者信息僅僅是治理效能的一個影響因素,或者是一項需要治理和政策創新的任務,那么數字治理發揮作用的效果可能就沒有那么明顯,并不能起到立竿見影的作用。因為這些治理任務的完成可能還得依賴另外的因素以及外部的環境條件。

二、數字治理的類型

基于上述對數字治理發揮效能的討論,我們依據采集信息的核心目標,可以把數字治理大致分為兩種類型。一種是以信息為核心工具解決問題的數字治理,可以稱之為問題化解導向的數字治理,另一種是以信息為基礎工具輔助政策過程的數字治理,可以稱之為信息采集導向的數字治理。劃分數字治理的兩種類型,可以幫助我們更具體地分析數字治理的具體效能及其發揮作用的不同方式,從而幫助我們更好地理解數字治理的適用范圍和邊界。

(一)問題化解導向的數字治理

一項工作如果是指向具體的治理問題,就會具有非常鮮明的任務特征。在明確的目標指引下,數字治理的整個過程可以更有策略、更有效率地開展。信息采集、分析和使用的全過程有著明確的目標,服務具體任務。

這一類數字治理的發起者往往是本級政府,服務于本級政府的治理需求。這可以是中央政府,比如在精準扶貧過程中,2011年中共中央、國務院在《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》(以下簡稱《綱要》)中提出:“建立扶貧開發信息系統,開展對連片特困地區的貧困監測。進一步完善扶貧開發統計與貧困監測制度,不斷規范相關信息的采集、整理、反饋和發布工作,更加及時客觀反映貧困狀況、變化趨勢和扶貧開發工作成效,為科學決策提供依據。”以《綱要》為依據,中央政府通過建立全國扶貧信息系統,摸清底數,使扶貧工作確有成效。地方政府也是一樣。在城市大腦的治理場景中,“數字治堵”“數字治疫”都具有明確的問題導向,都是由地方政府主動發起主導落實。“亞運在線”以及一網統辦的很多場景也是一樣,都與本地化的治理問題直接相關聯。

問題化解導向的數字治理同時也代表著一種真實的地方治理需求,在這些領域開展工作并非為了追求治理創新,而是為了解決問題,要能夠抓實落實。尤其是以解決突出問題為導向的治理工作,往往會得到地方政府充足的資源支持。這些資源表現在多個方面:首先,當然是財政資源的投入,以及與之相關的對市場和技術力量的調動。在城市大腦發展過程中,政府投入資金,并成立專門的國企,鼓勵市場創新型民營企業合作,匯聚了強大的資金、技術和人力。其次,在組織機構上也配備強大的力量,地方主要領導會直接擔任主要的領導職務,調配行政機構,還鼓勵大學和研究機構成立城市大腦研究院,多個組織攜手,形成強大的網絡協調運行體系。最后,各種資金、技術和人力投入的效果又是可以進行檢驗的,因為問題是否能夠化解、化解了多少等,都有據可依、有數可依。從而使得資源的投入具有正當性和持續性,并隨著問題化解的程度和問題的轉化等等,帶來技術的迭代、人力和資源的彈性配備等。這些都有助于數字治理的良性循環。

在這一類型下,信息采集、分析和使用具有非常強烈的現實功用,并能夠得到即時反饋,形成數據過程與治理過程的持續反饋,信息和治理相互調適、互相糾偏,兩者合二為一。在這一過程中,各個環節的信息工作效率大大提升,治理的效能大大提升。

(二)信息采集導向的數字治理

信息采集導向的數字治理是下級政府或者基層政府部門數字治理或者數字工作的常態。這一種類型的數字治理為收集信息而收集信息,信息的采集、分析和使用并不是完全統一的,存在著分離或者隔離。越是往基層,這一模式就越常見。在中央政府這一層級,則不存在這一數字治理的模式。

我們在基層調研,常常會聽到基層工作人員在信息采集中投入了大量人力和時間,以及工作人員對這一項工作的抱怨和不解。比如在城市大腦目前涉及的348個指標中,仍有80多個指標是需要手工錄入的。基層的網格員和微網格員等就扮演著數據采集的信息員和傳感器的角色。在一些智能化不夠的地區,基層工作人員需要人工采集和錄入的數據量更大。往上推論也是一樣,下一級政府都承擔了多項為上級政府采集信息的任務。

由于信息采集導向的數字治理的發起人是中央政府或者上級政府,信息的屬性、類別和標簽等主要是服務于中央政府或者上級政府,由中央政府或者上級政府綜合地分析和使用數據,進行決策,開展治理。這中間信息的采集者和使用者是分離的。對于信息的使用方來說,一方面需要確保信息的客觀真實性,另一方面由于信息的采集、分析和使用是分離的,也會帶來整個信息過程和治理過程不夠協同、反饋不足等問題,可能會最終影響數字治理的實效性。對于信息采集者來說,這一項工作作為一項單純的自上而下的行政任務,容易形式化。由于信息采集有可能并沒有直接幫助基層工作者完成轄區內自身的治理任務,信息采集工作也有可能被認為是一項負擔。在這種模式下,上級政府需要考慮信息采集過程中如何給基層部門賦權。賦予基層部門一定的分析和使用數據的權力,將會有助于更好提升這一類型的數字治理效能。

三、數字治理的邊界

數字技術滲透各個領域。從市場到企業,從生活到生產,從個體到組織,從社會到政府,數字技術無處不在。然而,對于政府而言,由于其公共屬性和有限資源,討論數字治理的邊界是開展數字治理的題中之義。上述兩部分正是服務于這一問題的討論。數字治理可能發揮作用的領域是數字治理的核心范圍,在此之外可能就是數字治理的合理邊界;數字治理的不同類型服務于不同目標,資源投入和工作模式也應該考慮合適的邊界。

(一)什么領域數字化

如同市場化企業會有選擇地確定數字化產品的具體領域,數字化產品和數字化生產僅僅是整個市場經濟中一個產業類型,在這一產業中,還有著更加細分的類別。對政府運行和治理來說,也有著同樣的邏輯。數字治理并不能夠取代科層組織的職能,并不能解決各種各樣的治理難題。但數字治理有其發揮作用的廣泛領域,有著取代傳統工作方式的新路徑。從這個角度去考慮數字治理的邊界問題,有助于數字治理發揮作用,并有助于學界更好地理解和分析數字治理。數字治理有著公私之間的邊界、有著技術自身的邊界、有著資源投入與收益權衡的邊界、有著科層體制和技術協同的邊界。這些邊界從法律、技術、資源、科層等多個方面對數字治理進行限定。只有在邊界內開展數字治理,才可以具有合法性,才有技術和組織的可行性,才可以真正可持續地發揮效用。

(二)數字化可以解決什么

數字治理的核心在于信息過程。能夠通過信息手段完成的治理任務就是數字治理發揮效能的領域。由于中國的結構性和情境性國情,無論是政策過程,還是具體的治理實踐,中國政府都對信息高度依賴。信息不對稱問題從古至今一直困擾著單一制多層級區域廣闊并且差異巨大的中國的國家治理。正如前文所言,在信息不對稱嚴重的領域以及非常依賴信息的治理領域,數字治理可以非常有力地解決問題,尤其是在問題化解導向下的數字治理。

而在另外的領域,其治理可能更多依賴于人與人的直接互動,可能依賴于科層制與外部環境的持續地互動,可能依賴于多個方面的政策創新和探索試點,那么這些領域就不能依賴于數字治理。在這些領域信息過程僅僅是一種輔助性的手段。如果我們可以相對清晰地劃定數字治理的核心適用領域,那么就有助于節省資源,把有限的資源用于更適合的領域,讓數字治理更好發揮作用。

(三)數字化的成本與問題

數字化需要投入巨大的成本,包括硬件設備、軟件、人力資源和組織資源、領導注意力等,當我們討論數字治理績效的時候,必須清晰地意識到其投入。雖然我們難以像企業那樣相對精準地計算成本與收益,但我們必須懷有成本與收益的意識,否則數字治理的耗費將難以控制。數字治理的成本和收益不僅僅體現在具體問題的解決、公共服務的傳遞等自身議題內容上,還體現在數字治理是否有助于精簡科層體制和提升科層效率等方面。后一點可能更加重要。數字治理的更廣泛的效用是以技術手段代替人力、以技術手段改組科層制、以技術手段提升效率。如果在這些方面可以發揮作用,那么數字治理的投入成本更可以被平衡,投入的收益更大。這一點對中國政府來說更具有重要的現實意義。