1、 研究背景

隨著信息技術的飛速發展，數據已經成為驅動社會進步和經濟增長的重要資源。公共數據是指由公共管理和服務機構在依法履行公共管理職責或提供公共服務過程中產生和處理的數據。公共數據作為數據的重要組成部分，其開放和利用對于促進數據要素產業發展、推動經濟高質量發展具有重要意義。然而，由于公共數據的特殊性，如何規范開展公共數據授權運營，確保數據安全、隱私保護和合規性，成為亟待解決的問題。

在全球范圍內，公共數據已經得到了廣泛關注和推動。一些國家和地區已經出臺了相關政策和法規，鼓勵并規范公共數據的開放與利用。例如，英國的“開放數據”政策、美國的“數字政府”計劃以及歐盟的“開放數據指令”等都為公共數據的授權運營提供了法律依據和支持。

近年來，我國在公共數據授權運營方面也取得了一系列進展。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》提出，探索將公共數據服務納入公共服務體系，開展政府數據授權運營試點。《“十四五”數字經濟發展規劃》提出“對具有經濟和社會價值、允許加工利用的政務數據和公共數據，通過數據開放、特許開發、授權應用等方式，鼓勵更多社會力量進行增值開發利用”[1]。《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》進一步明確了公共數據授權運營的方向和要求。此后，各地紛紛開展了授權運營探索。目前全國省、地兩級已有 17 個省 ( 市 )、10 個副省級城市開展了公共數據授權運營實踐。2023 年 10 月，國家數據局正式掛牌。其后，將大力推動公共數據資源開發利用，落實產權分置制度，明確公共數據授權運營的合規政策和管理要求，厘清數據供給、使用、管理的權責義務，探索公共數據產品和服務的價格形成機制，讓公共數據“供得出”[2]。

然而我們發現，在實踐中，各地方在開展公共數據授權運營工作時，做法不盡相同并帶有明顯地方特色，且缺乏規范化標準體系。通過對公共數據授權運營活動進行規范，有利于推動數據基礎制度的不斷完善，促進政企數據融合應用，充分釋放數據要素價值，培育和帶動數字經濟產業發展。

2 、公共數據授權運營特征及其標準化意義

2.1 公共數據授權運營的內涵和特征

公共數據授權運營是指以公共數據開發利用為目的，有權機關授權特定運營主體對公共數據進行加工處理，從而形成數據產品與服務提供給使用者 [3]。這種運營模式旨在促進公共信息的共享和開放，使社會各界更便于獲取和利用公共數據，進而提高公共信息的透明度和可用性，促進數據的再利用和再開發，激活數據要素市場。公共數據授權運營具有以下 5 個特征。

(1) 數據來源的公共性。相關數據來源于政府和公共管理和服務機構在履職過程及提供公共服務過程中收集的數據。這些數據通常是公共信息，具有公共屬性。

(2) 運營方式的授權性。公共數據授權運營的核心是授權，即政府或相關機構通過授權的方式允許特定主體使用、共享和加工公共數據。未取得授權的單位不允許訪問相關數據。(3) 使用、共享和加工的規范性。在公共數據授權運營中，使用、共享和加工公共數據需要符合一定的條件和限制，這是為了保證數據的合法使用和防止數據濫用。

(4) 目標導向的公益性。雖然允許從開發的相關產品和服務中獲取收益，但公共數據授權運營本質是為了促進公共信息的共享和開放，提高公共信息的透明度和可用性，服務于社會公共利益，因此定價方面多采用政府指導定價。

(5) 數據價值的雙重性。公共數據授權運營一方面可以使數據提供部門獲益從而提高公共管理和服務效率 ；另一方面，通過對公共數據的先行探索，推進數據基礎制度落地，促進數據要素產業發展。

在實踐中，公共數據授權運營需要綜合考慮數據的保密性、安全性、隱私保護以及數據的再利用和開發等因素，制定科學、合理、可行的授權方案和管理機制，以實現公共數據的有效利用和社會價值的最大化。

2.2 公共數據授權運營的標準化意義

標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面。標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、引領性作用 [4]。公共數據授權運營標準化對于完善數據基礎制度、助力數據要素產業發展具有重要的戰略意義和實踐價值。通過標準化工作，可以充分發揮公共數據的潛在價值，推動經濟社會持續健康發展。

(1) 提升數據質量與可用性。在實施公共數據授權運營的過程中，通過建立統一的數據處理標準和流程，可以提高數據處理的效率和質量，確保數據加工的一致性和準確性。從而提升數據質量，為數據要素產業提供更高質量的數據資源。(2) 保障數據安全與隱私權益。公共數據中蘊含著大量的個人隱私、商業秘密，涉及國家利益、公共安全等諸多問題，通過制定和實施標準，加強對公共數據的安全保護和隱私權益的維護，降低數據泄露、濫用等風險，確保數據主體的合法權益。

(3) 推動數據開放與共享。在遵循相同的標準和規范下，不同數據提供部門可以更加便利地共享數據資源，實現數據的互通互聯，有助于拓展數據應用領域，促進數據的跨部門共享和跨行業整合，為政府決策提供更為全面和精準的支持。(4) 規范數據要素市場發展。在政策法規尚不完善的環境下，通過制定公共數據授權運營準入退出機制，減少不正當競爭和壟斷行為，為數據要素產業的發展創造公平、透明、可預期的市場環境，引導更多的市場主體參與數據要素產業的發展，形成健康、繁榮的數據要素產業生態。

(5) 引領國際合作與交流。目前國際上數據要素相關國際標準中我國提案較少，公共數據授權運營是我國特色的新型公共數據開發利用方式。相關標準可上升到國際標準化工作中，實現標準對外輸出，共同推動全球數據要素市場的健康發展。

3、公共數據授權運營標準參考架構

授權運營是開發和利用大量高價值、高敏感公共數據的核心途徑，急需進一步規模化發展。當前，各地在公共數據授權運營探索中，由于經濟發展水平、信息化建設基礎、數字社會認同感差異較大，在推動公共數據授權運營上，呈現了“百花齊放”、階梯發展的局面 [5]，各部門對公共數據授權運營的認識并不一致，因此需要統一規范對公共數據授權運營參與方及相應活動進行界定，從而實現數據授權運營的有效管理和優化。為此，我們在研究了已發布的公共數據授權運營管理辦法及相關文獻后，提出了公共數據授權運營的參考架構，用于描述公共數據授權運營的參與角色、相關活動及功能，為公共數據授權運營后續標準化工作提供參考，具體內容如圖 1 所示。

圖 1 公共數據授權運營參考架構

該參考架構包括授權運營活動中涉及的角色，包括數據提供方、數據授權運營方、支撐平臺建設方、數據主管方、數據需求方 5 個角色，及其相應活動。

數據提供方將數據提供并授權給運營方，并保證數據資源來源合法有效及相關數據安全合規，具體活動不限于數據資源的收集、存儲等，且數據提供方應和授權運營方之間簽訂授權協議。

數據授權運營方在數據主管部門的監管下對獲得授權的數據進行加工處理數據，開發相應數據產品或服務，可通過對外提供目錄等形式滿足使用者需求，釋放公共數據價值。數據授權運營方至少提供數據加工、處理、運營等功能。

支撐平臺建設方為數據授權運營方在開展運營活動提供使用的資源和服務。其建設的平臺需提供數據匯聚、數據存儲、數據分析、數據治理、數據目錄、數據接口、參與方入駐、數據授權、產品上架、交易結算等功能。

數據主管方對公共數據授權活動進行指導和監督，審核數據的最終使用場景，及評估數據授權運營方績效，對運營方進行準入管理等。

數據需求方通過購買數據產品或訂閱數據服務來獲取所需的數據進行研究、決策制定。

流程上，一般由數據主管部門授權給授權運營方，數據提供方按協議要求將相關數據提供給授權運營方，運營方在支撐平臺上按要求開發相應數據產品和服務，并提供給數據需求方。

4、 公共數據授權運營標準化工作推進策略

(1) 強化政府引導推動。

公共數據作為數據要素產業發展的關鍵抓手，相較于企業數據與個人數據，具有較強的權威性、通用性、公益性與可控性。尤其在市場尚不完善的環境下，需要政府通過制定相關的政策和標準規范進行引導和推動，引導各個部門和企業主動參與到標準化工作中，釋放數據要素價值。

(2) 建立監督評估機制。

明確數據供給原則、授權數據范圍、授權運營流程、運營服務模式等方面監管要求。監管主體之間形成有效的聯動機制，對授權運營情況進行定期檢查，發現問題并及時進行整改，確保授權運營工作的有序開展。

(3) 多方參與協同合作。

公共數據授權運營標準化工作需要多方參與和協同合作，形成社會共識。政府、企業、科研機構等各方應該形成合作機制，共同制定標準和規范，確保標準的權威性和可操作性，為公共數據的有效管理、合規運營和安全使用提供堅實的基礎。

(4) 加強宣傳培訓工作。

通過媒體、會議等多種渠道向社會各方推廣標準化的重要性，提高公眾對相關標準的認識和了解，并提供相關的培訓和指導，幫助他們理解和應用這些標準，實現公共數據的有效利用。

5、 結語

公共數據授權運營標準化工作意義重大。相關標準目前仍處于缺失狀態，公共數據授權運營組織架構、管理流程、數據范圍、平臺架構、安全要求、產品及服務等方面均需要標準建立規則，以確保公共數據的合法、安全、高效和可持續運營，并逐步優化數據流通環境。同時，建議吸納更多企業和科研機構共同參與到標準的研制和應用中，共同推動公共數據授權運營的規范化發展。

來源：信息技術與標準化