一、基層數(shù)據(jù)治理是升級數(shù)字化改革體系的落腳點

2月28日下午，浙江省委召開全省數(shù)字化改革推進(jìn)大會，省委書記、省數(shù)字化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長袁家軍出席并講話，強(qiáng)調(diào)要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于全面深化改革和數(shù)字中國的重要論述精神，緊扣高質(zhì)量發(fā)展、競爭力提升、現(xiàn)代化先行和共同富裕示范，要迭代升級數(shù)字化改革體系架構(gòu)，整合形成“1612”體系構(gòu)架——第一個“1”即一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺（平臺+大腦），“6”即黨建統(tǒng)領(lǐng)整體智治、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字文化、數(shù)字法治六大系統(tǒng)，第二個“1”即基層治理系統(tǒng)，“2”即理論體系和制度規(guī)范體系——形成一體融合的改革工作大格局。我國電子政務(wù)始于以條線應(yīng)用為特征的“十三金工程”，初成于省市區(qū)級政務(wù)應(yīng)用，形成以城市為主的發(fā)展格局。電子政務(wù)更深入的發(fā)展，必然是條塊結(jié)合，三融五跨，重心與重點下沉，走面向基層之路。在當(dāng)前政策、人口、土地、資源、環(huán)境等紅利釋放達(dá)天花板的條件下，將數(shù)據(jù)要素與其他要素重組，滲透融合，在基層開展全方位數(shù)字化改革，為電子政務(wù)的深入筑牢基礎(chǔ)。

二、基層數(shù)據(jù)治理的切入層

“基層”通常指區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社（區(qū)）三級架構(gòu)。在這三級中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于關(guān)鍵位置，它上承區(qū)縣，統(tǒng)領(lǐng)村社，對接網(wǎng)格，在人口、經(jīng)濟(jì)、資源與面積等方面擁有可承載的數(shù)字化改革的運(yùn)行空間、體量規(guī)模與綜合實力。

以江蘇為例，全省706個鎮(zhèn)，490多個街道；鎮(zhèn)人口平均10萬，財政收入10億以上，如此規(guī)模正是開展基層數(shù)字化治理的合適體量。從全國來看，2021年國家統(tǒng)計局公布的“千強(qiáng)鎮(zhèn)”選取了GDP、一般公共預(yù)算收入、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)、固定資本形成凈額、城鄉(xiāng)居民收入等指標(biāo)進(jìn)行綜合比較，排出前1000個建制鎮(zhèn)的名次。其中，江蘇267、浙江233、廣東118、山東67、福建58、河北安徽45，河南34，湖北30，江西26個…。“十四五”期間，如有1000個鎮(zhèn)，加上條件相對更好、數(shù)量眾多的城市街道成功開展基層數(shù)據(jù)治理試點,必將對全國電子政務(wù)發(fā)展起重大示范與推進(jìn)作用。因此，如何在“十四五”期間，挖掘數(shù)據(jù)要素為新型行政管理與服務(wù)資源，通過數(shù)據(jù)治理賦予“鎮(zhèn)能量”，釋放基層改革的活力與動力，將是驅(qū)動電子政務(wù)朝深入化、扎實化、精準(zhǔn)化、敏捷化、個性化服務(wù)發(fā)展，不斷筑基強(qiáng)體、拓寬新領(lǐng)域、新形態(tài)的關(guān)鍵。

三、基層數(shù)據(jù)治理的難點

鄉(xiāng)鎮(zhèn)承上啟下，治理面廣、業(yè)務(wù)繁雜、事項瑣碎，“對上千條線、對下一根針”，是政府?dāng)?shù)據(jù)歸集的源頭，也是政務(wù)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化的基礎(chǔ)落腳點。與區(qū)縣治理不同，鎮(zhèn)級基層治理的難點是“責(zé)任大權(quán)力小”，許多問題“看得見，管不了”，如針對違章、違停、違建等的處理問題上。同時，鎮(zhèn)級有“七站八所”，20多個垂管機(jī)構(gòu)，一方面大量的政務(wù)數(shù)據(jù)通過基層采集向上級行業(yè)匯聚，基層成為數(shù)據(jù)采集的重要節(jié)點與貢獻(xiàn)者，另一方面由于數(shù)據(jù)孤島、體制機(jī)制等因素的制約，基層在政府治理中卻無法使用自己采集向上匯聚的數(shù)據(jù)。因此如何在有限的人財物資源和現(xiàn)行體制的限制下，建立數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)回流賦能基層治理機(jī)制，按“不另起爐灶、不另搞一套、不大拆大建”的邊界條件，依據(jù)“共建共治共享”原則，化“散裝機(jī)構(gòu)”為“集成政府”，整合基層行政資源、數(shù)據(jù)資源、平臺資源、打破行政事業(yè)機(jī)構(gòu)界限，開展扁平化、一體化執(zhí)法管理，綜合利用數(shù)字化、平臺化、集成化、智能化手段，發(fā)揮信息化的連接器、放大器、協(xié)調(diào)器、倍增器等作用，是解決上述難點的關(guān)鍵。

四、基層治理的內(nèi)容與目標(biāo)

當(dāng)前基層治理涉及內(nèi)容涉及：思想道德、群眾組織、弘揚(yáng)時代精神、志愿服務(wù)，以及土地、交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、群眾教育、勞動就業(yè)、文化、體育健身、矛盾調(diào)解、留守兒童、養(yǎng)老、鄰里幫扶、環(huán)保、城管、物業(yè)管理、鎮(zhèn)容村貌、垃圾分類、出租屋管理、抗災(zāi)防疫，等等。?在基層治理領(lǐng)域，浙江省的“基層治理四平臺”實現(xiàn)基層大事一網(wǎng)聯(lián)動、小事一格解決，社會矛盾糾紛調(diào)處“最多跑一地”；建設(shè)自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)風(fēng)險防控數(shù)字化平臺，做到重大災(zāi)害事故實時預(yù)警、迅速處置。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，建立全省生態(tài)環(huán)境感知一張網(wǎng)，各類環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、視頻信息實時共享，治水治污治氣治廢更“智慧”。各地積極探索數(shù)字政府應(yīng)用創(chuàng)新，涌現(xiàn)出衢州“龍游通+全民網(wǎng)格”、湖州“數(shù)字鄉(xiāng)村”等為代表的數(shù)字化治理典型經(jīng)驗。針對上述內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層治理現(xiàn)階段的主要目標(biāo)為：

●?促進(jìn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

●?提升城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平

●?促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展

●?增強(qiáng)基層百姓、企業(yè)和單位的獲得感

●?探索授權(quán)基層依標(biāo)準(zhǔn)采集數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)回流賦能基層治理機(jī)制

五、基層數(shù)據(jù)治理模式

目前，各地探索基層治理都有一些成功經(jīng)驗，均無一例外地運(yùn)用了數(shù)字技術(shù)。浙江諸暨楓橋鎮(zhèn)以化解矛盾、促進(jìn)和諧、引領(lǐng)風(fēng)尚、保障發(fā)展為核心的新時代“楓橋經(jīng)驗”，推出“掌上楓橋”，從開展“三治融合”“四防并舉”，到構(gòu)建基層治理、矛盾化解、執(zhí)法辦案、網(wǎng)絡(luò)問政、便民服務(wù)等多跨場景，打造新時代數(shù)字化的“楓橋經(jīng)驗”。江蘇江陰徐霞客鎮(zhèn)提出“1+4”治理模式，“1”即加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，“4”是“便民服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊伍、鎮(zhèn)村治理一網(wǎng)格、指揮調(diào)度一中心”。為此，實現(xiàn)行政權(quán)力的分類管理、統(tǒng)籌使用、數(shù)字化形態(tài)，將“7站8所+20多垂管部門”整合為黨政辦、政法和社會管理、經(jīng)發(fā)與改革、財政和資產(chǎn)、建設(shè)、社會事業(yè)、生態(tài)服務(wù)、綜合行政執(zhí)法、便民服務(wù)中心9個機(jī)構(gòu)。將原先缺少權(quán)限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法和不經(jīng)濟(jì)不合理的派駐執(zhí)法改為效率高、更便民的綜合執(zhí)法。提出“后臺為前臺服務(wù)、前臺為群眾服務(wù)”的原則，對相關(guān)機(jī)構(gòu)的政策進(jìn)行統(tǒng)一梳理、細(xì)粒度拆分，再經(jīng)數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化、主題化、流程化處理；構(gòu)建“傳導(dǎo)+解讀+關(guān)聯(lián)+資源”途徑優(yōu)化政令傳遞，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行跨組織協(xié)調(diào)，實現(xiàn)大量基層事務(wù)的“掌上辦、零距離”。在發(fā)揚(yáng)民主，宣傳、教育、關(guān)心與服務(wù)群眾方面，江蘇以一些鎮(zhèn)為試點，提出以構(gòu)建“新時代文明實踐中心”為主題的基層治理“五大平臺”，即“理論宣講服務(wù)平臺、教育服務(wù)平臺、文化服務(wù)平臺、健身和體育服務(wù)平臺、科技和科普服務(wù)平臺”，將其集成為“新時代文明實踐指揮系統(tǒng)”云平臺。如江蘇海門建立了39個“有事好商量”的虛擬“協(xié)商議事室”，面向基層民眾提供“指尖加油站”，通過平臺互動、積分、獎勵等，推進(jìn)民主議事、化解矛盾和學(xué)習(xí)強(qiáng)國。綜上特點，可看出基層治理數(shù)字化改革的需求是“以平安穩(wěn)定為宗旨，以全領(lǐng)域數(shù)字化為基礎(chǔ)，以智能化應(yīng)用為支撐，以網(wǎng)絡(luò)化中心為樞紐，以一鍵互通為關(guān)聯(lián)，以聯(lián)動共治為核心”，這顯然從數(shù)據(jù)治理角度對電子政務(wù)的下沉深化發(fā)展提出開創(chuàng)性的高要求。

六、基層數(shù)據(jù)治理的需求特點

基層治理是針對“人、地、物、事、財、組織”等復(fù)雜對象；涉及民生服務(wù)、城鎮(zhèn)管理、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、市場監(jiān)管等綜合性業(yè)務(wù)；提供的是“一個平臺、一張網(wǎng)絡(luò)、一個號碼、一支隊伍、一套機(jī)制、一個辦法”服務(wù)環(huán)境；與公眾互動的是“一窗受理、一次告知、一套材料、一次提交、一次反饋、一次分辦、一號服務(wù)、一鍵評價”界面；形成“事項發(fā)現(xiàn)、受理、分流、處置、跟蹤、督辦、反饋、評價”等流程。因此，基層治理的數(shù)字化能力、數(shù)據(jù)管控能力、要素分解組配能力、數(shù)源對接分發(fā)能力、資源流轉(zhuǎn)質(zhì)量控制能力等，都將在基層資源約束與上級云平臺支撐的條件下，形成“虛平臺、實數(shù)據(jù)，輕系統(tǒng)、重融合”的格局。數(shù)據(jù)治理將對本地數(shù)據(jù)的規(guī)范性、復(fù)用性、流轉(zhuǎn)性、重構(gòu)性、組合性、安全性和可融合性等提出重點要求。所以，盡管是基層數(shù)據(jù)治理，亦應(yīng)符合國家數(shù)字化改革和國家治理的總體戰(zhàn)略及相關(guān)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化要求。同時，也應(yīng)考慮到當(dāng)前基層數(shù)據(jù)治理實踐的分散性，局部性，缺少頂層規(guī)劃與先進(jìn)數(shù)據(jù)治理理論引導(dǎo)，沒有大型、統(tǒng)一和多功能數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的承載與支撐等局限，這些都應(yīng)將是基層數(shù)據(jù)治理深化的瓶頸，建議至上而下重點研究，統(tǒng)籌規(guī)劃，做好基層數(shù)據(jù)治理的頂層設(shè)計，在現(xiàn)有數(shù)字化改革成果的基礎(chǔ)上，以實現(xiàn)基層治理的“基礎(chǔ)融合、數(shù)據(jù)融合、渠道融合、服務(wù)融合、管理融合”為目標(biāo)的數(shù)據(jù)治理模式，提出建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施與管理運(yùn)維規(guī)范體系。

七、基層數(shù)據(jù)治理的支撐架構(gòu)

國脈研究院認(rèn)為，統(tǒng)一、規(guī)范、實用的基層數(shù)據(jù)治理體系至少涉及總體架構(gòu)、運(yùn)管體系和業(yè)務(wù)構(gòu)建模式三方面。

（一）基層數(shù)據(jù)治理體系總體架構(gòu)此架構(gòu)應(yīng)簡潔、實用，如圖一所示：

（圖一） 基層數(shù)據(jù)治理總體架構(gòu)

系統(tǒng)邏輯上分以下四層。

1、統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施支撐平臺。主要由基層治理涉及的各類數(shù)據(jù)字典，如政務(wù)主題字典、事項描述字典、行政執(zhí)法字典、機(jī)構(gòu)職能字典、城市物件字典、服務(wù)對象字典、服務(wù)過程字典等構(gòu)成，為最底層、最基礎(chǔ)的，與應(yīng)用無關(guān)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)資源體系。此類基層數(shù)據(jù)資源由于其體量大、基準(zhǔn)性強(qiáng)、影響面廣、標(biāo)準(zhǔn)化要求高，建議由國家層面組織統(tǒng)一編撰與動態(tài)維護(hù)。

2、基層數(shù)據(jù)采集與匯聚。目前各條管業(yè)務(wù)部門都授權(quán)通過基層采集數(shù)據(jù)，但存在重復(fù)采集、標(biāo)準(zhǔn)化低、數(shù)據(jù)不落地等情況，增加了基層的工作量。同時由于數(shù)據(jù)回流機(jī)制不健全，導(dǎo)致出現(xiàn)采集數(shù)據(jù)者、需要數(shù)據(jù)者無數(shù)可用，而大量匯聚上去的數(shù)據(jù)閑置在各級數(shù)據(jù)中心無處可用的狀況。基層數(shù)據(jù)采集與匯聚就是建立統(tǒng)一的基層數(shù)據(jù)采集平臺，統(tǒng)籌匯集各業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)需求，形成全量的基層數(shù)據(jù)清單，依標(biāo)準(zhǔn)采集基層數(shù)據(jù)，按需求分發(fā)到各條管業(yè)務(wù)部門，并授權(quán)將采集的非涉密數(shù)據(jù)匯聚到基層數(shù)據(jù)中心，賦能基層數(shù)據(jù)治理，解決政府?dāng)?shù)據(jù)共享難題。

3、數(shù)據(jù)層。由公共數(shù)據(jù)平臺、領(lǐng)域數(shù)據(jù)平臺和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化與質(zhì)量管控平臺組成。其中公共數(shù)據(jù)、領(lǐng)域數(shù)據(jù)應(yīng)盡量采用上級（省市區(qū)）資源與回流數(shù)據(jù)，同時應(yīng)參照上級規(guī)范要求，深入開發(fā)本地特有的基層數(shù)據(jù)資源，特別是各領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源。具體如基層實體對象的描述數(shù)據(jù)、分類數(shù)據(jù)、編碼數(shù)據(jù)、目錄數(shù)據(jù)、標(biāo)簽數(shù)據(jù)、識別數(shù)據(jù)、組件數(shù)據(jù)、指標(biāo)數(shù)據(jù)、測評數(shù)據(jù)等。

4、支撐層。對應(yīng)于基層應(yīng)用支撐平臺，主要將數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施與公共數(shù)據(jù)、領(lǐng)域數(shù)據(jù)等的分類管理、集成管理、質(zhì)量管理、分發(fā)管理，流轉(zhuǎn)管理等。

5、應(yīng)用層。是在基層治理四平臺（綜合治理、綜合執(zhí)法、市場監(jiān)管、便民服務(wù)）整合的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)各類各場景的應(yīng)用。

（二）數(shù)據(jù)運(yùn)行管理體系基層治理涉及的數(shù)據(jù)運(yùn)管體系如圖二所示。采用國際通用的數(shù)據(jù)成熟度管理模型（DCMM），外圈表示基層數(shù)據(jù)治理的8大領(lǐng)域，分別是數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)架構(gòu)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)生命周期管理；內(nèi)圈代表基層數(shù)據(jù)治理涉及的組織、制度、流程與技術(shù)要素。

（圖二）數(shù)據(jù)運(yùn)管體系

任何針對具體應(yīng)用場景進(jìn)行的運(yùn)行維護(hù)，均宜參照此架構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計。

（三）基層業(yè)務(wù)構(gòu)建體系基層治理業(yè)務(wù)構(gòu)建模型涉及多種基層服務(wù)、信息服務(wù)、公共服務(wù)、專題服務(wù)等的領(lǐng)域，實現(xiàn)不同部門、不同流程、不同服務(wù)的統(tǒng)一建模；各類基層應(yīng)用的核心是了解公眾和機(jī)構(gòu)需求的變化、特別是由需求帶來的新服務(wù)與行為，進(jìn)行快速應(yīng)對和服務(wù)，其應(yīng)用場景的發(fā)現(xiàn)與業(yè)務(wù)構(gòu)建環(huán)節(jié)與流程如圖三所示。

（圖三）應(yīng)用場景發(fā)現(xiàn)與業(yè)務(wù)構(gòu)建

屬性：公眾、實體、環(huán)境、位置、過程等的自身固有特征，用于指導(dǎo)數(shù)據(jù)的分級分類描述、標(biāo)識與標(biāo)準(zhǔn)化加工工作；行為：指自然人、機(jī)構(gòu)、環(huán)境、過程等已發(fā)生的事件，已進(jìn)行的程度，用于挖掘個體對象與群體的偏好、傾向、認(rèn)知，預(yù)測未來的可能需求或趨勢；需求：未來上述對象可能發(fā)生的行為、進(jìn)行的環(huán)節(jié)，需要采取的措施或相應(yīng)的資源，由屬性和行為關(guān)聯(lián)分析生成，用于智能治理、矛盾調(diào)解、疏導(dǎo)交流、能動服務(wù)等。并由此抽取新需求，構(gòu)建新服務(wù)等。

八、實施全面高效的數(shù)據(jù)治理

一是統(tǒng)籌數(shù)據(jù)歸集。建設(shè)完善基層數(shù)據(jù)基礎(chǔ)信息庫、主題庫和業(yè)務(wù)專業(yè)庫，建立完善統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

二是加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享。建立健全動態(tài)調(diào)整的數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時采集、跨網(wǎng)傳輸、流式加工。

三是擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放。建立健全公共數(shù)據(jù)開放制度規(guī)范體系，挖掘數(shù)據(jù)開放潛力，強(qiáng)化數(shù)據(jù)供需對接，充分釋放公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新價值。

四是推進(jìn)數(shù)據(jù)回流。健全數(shù)據(jù)回流機(jī)制，根據(jù)基層治理場景需求，將上級數(shù)據(jù)回流至基層，暢通數(shù)據(jù)共享體系，賦能基層數(shù)據(jù)治理。當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)是經(jīng)過政府信息化、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”之后的全新階段。隨著數(shù)字政府建設(shè)的快速推進(jìn)，政府?dāng)?shù)據(jù)平臺的通用融合，“數(shù)據(jù)治理”本身就涵蓋了數(shù)字政府的所有議題，力求使政務(wù)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)都能夠更有效、更安全地在組織中、在系統(tǒng)中、在網(wǎng)絡(luò)中、在基層中、在線上和線下之間“流動”起來，從而創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)社會價值。