當前，數字經濟為經濟增長注入強大動能，中國數字經濟將在“十四五”時期邁向全面擴展期。而作為數字經濟的必需生產要素，數據正在重塑整個社會的生產和消費。

建設全國統一大市場是構建新發展格局的基礎支撐和內在要求，而新興的數據要素市場具有天然的統一屬性，作為數字經濟時代的“石油”，數據要素的加速流動能夠活躍技術流、物質流、人才流、資金流，為我國數字經濟創造價值。

日前，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》（下稱“《意見》”）正式發布，明確提出加快培育統一的技術和數據市場。要求在培育數據要素市場的過程中，建立健全數據安全、權利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認證等基礎制度和標準規范，深入開展數據資源調查，推動數據資源開發利用。

受訪專家告訴21世紀經濟報道，數據交易在要素市場化配置中是一個新業務領域，雖然全國已有多個數據交易中心，但還未形成相對成熟的業務模式。同時，考慮到“十四五”時期數字經濟的發展壯大，以及數據要素不受區域限制的流動屬性，需要從數據市場建立之初就進行統一的整體化布局，圍繞各類主體的應用需求，強化數據流通規則完善和標準建設，統籌效率與安全。

當前，數字經濟為經濟增長注入強大動能，中國數字經濟將在“十四五”時期邁向全面擴展期。而作為數字經濟的必需生產要素，數據正在重塑整個社會的生產和消費。

2020年發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將數據與土地、勞動力、資本、技術并稱為五種要素，首次提出“加快培育數據要素市場”。《意見》進一步明確“加快培育統一的技術和數據市場”，并與土地和勞動力市場、資本市場、能源市場、生態市場共同納入“打造統一的要素和資源市場”任務。

對外經濟貿易大學數字經濟與法律創新研究中心執行主任許可指出，統一是數據要素市場的天然屬性，相比于發展較久的土地、勞動力和資本市場，數據要素市場應當從設立之初就朝著統一市場邁進。

北京師范大學互聯網發展研究院院長助理、中國互聯網協會研究中心副主任吳沈括認為，《意見》是目前國內關于統一市場的最高政策性文件，在培育數據要素市場上明確提出“建立健全數據安全、權利保護、跨境傳輸管理、交易流通、開放共享、安全認證”的六大制度以及標準規范，在頂層設計層面提出了一條明確的實現路徑。

中國電子信息產業發展研究院信息化與軟件產業研究所數據治理研究室主任王偉玲告訴21世紀經濟報道，中國數據要素市場目前仍處于初期培育階段，在數據要素的資源化、資產化、資本化進程中，數據要素市場的基礎制度尚未建立，大多數的數據要素都處于小范圍共享、小規模流通，促使數據要素市場整體處于供給不足、流通不暢、應用不夠、監管不力的發展局面。

對此，許可在接受21世紀經濟報道采訪時指出，目前關于數據要素市場化的頂層設計完善之后，配套的落地政策也在加速出臺，國家發展改革委已在今年3月份就28條“數據基礎制度觀點”面向社會公開征求意見，后續有望以部門規章的形式對外發布，在具體操作層面促進數據合規高效流通使用。

“數據產業不是孤立的產業，與整個產業數字化密切相關。”許可表示，《意見》出臺后，其他要素市場的統一也會加速數據要素在各行業和各領域的應用，共同產生放大融合的效應，壯大數據市場規模。

據國家工業信息安全發展研究中心測算，2020年中國數據要素市場規模已經發到545億元，預計到2025年，規模將突破1749億元，整體進入高速發展階段。

吳沈括告訴21世紀經濟報道，對于未來可能形成的超大規模數據要素市場，目前需要特別注意的是貫徹國家頂層政策和《網絡安全法》等相關法律法規的基本精神，實現安全可控的基本要求，一方面通過有效的基礎研發，實現技術的獨立自主，另一方面，確保供應鏈安全，保障有效的數字安全生態環境。

目前，廣東、北京、上海、浙江、貴州等地都在推行數據要素市場化配置改革，為構建全國統一大市場奠定了堅實的數據基礎和實踐經驗。《深圳經濟特區數據條例》、《上海市數據條例》相繼公布實施，把數據納入了法治軌道，最大限度促進數據流通和開發利用，廣東省也發布了數據要素市場化配置改革行動方案。

同時，在相關政策的支持下，各地掀起了新一波數據交易所建設熱潮。2021年3月，北京成立了國際大數據交易所；2021年11月，上海數據交易所也正式揭牌。深圳數據交易所、廣州數據交易所也正處在籌備階段。目前，北上廣深均已入局，全國由地方政府發起、主導或批復的數據交易所（中心、平臺）已超過30家。

吳沈括指出，目前各地對數據交易市場的探索，為全國層面的制度設計提供了寶貴的地方樣板，但地區化傾向導致出現數據交易碎片化的局面，還遠不能滿足未來的實際需要。

“真正的數據要素市場必須是全國一盤棋，甚至要實現國內國際兩個市場的雙循環。”吳沈括表示，《意見》對于克服目前廣泛存在的數據孤島、數據地方主義的不利的因素有重要的指引作用。

許可認為，數據交易所的設置應當具有集中性質，與現有的北京、上海、深圳證券交易所相類似。要在數字化基礎和先發優勢的城市進行集中建設，不能因數據要素自由流動的特性而隨意設置交易所。

以深圳為例，深圳數據交易有限公司（以下簡稱“深數交”）已在2021年12月1日完成工商登記。目前深圳信息產業規模居全國首位，擁有華為、騰訊、中興、比亞迪、大疆等眾多國際性數字經濟知名企業，具備巨大的數字經濟產業發展潛力。

根據深圳數據交易微信公眾號消息，截至4月11日，深數交首批數商及深圳數據交易“2022數據要素生態圈”計劃策劃成員已覆蓋全國14個省市區，深數交首批數據商共62家，首批數據交易登記備案196筆。深數交將積極攜手各地企業激活數據要素價值，共建完善數據交易生態體系，促進跨領域、跨地區、跨主體數據要素融合應用，為全國加快培育數據要素市場，建設全國統一大市場積累經驗。

“只有和集聚的數據產業聯合起來，才會發揮數據交易所的作用。另外，應當考慮制度競爭和功能錯位問題，比如在汽車、鋼鐵等規模大、集中度高的行業建立一些分層次、有功能導向的交易所。”許可說。

雖然業界普遍認為未來將形成超大規模的數據要素市場，但數據量以及流通性不足仍是當前數據交易進一步發展的難點。

《意見》中也提出，要破除平臺企業數據壟斷等問題，防止利用數據、算法、技術手段等方式排除、限制競爭。

許可指出，目前可以從兩個層面理解有關數據的壟斷問題：一是將數據視為產品的資源壟斷，二是利用數據作為生產要素來行使壟斷。目前的《反壟斷法》更多針對后者，即利用數據算法排除競爭，典型的是大數據歧視或者差異化定價，是平臺企業利用數據引發的主要壟斷問題。

王偉玲認為，國內尚未制定詳細的規制措施，可以借鑒歐盟剛剛通過的《數字市場法》，對平臺企業的壟斷行為和懲罰措施進一步明確，以形成有效的震懾，進而引導市場更加公平有序。

吳沈括強調，現階段破除數據壟斷有三個重點，一是要積極的向社會釋放具有公共屬性的數據，最大限度的發揮其社會價值，促進社會創新；二是根據現行法律的要求，落實數據分類分級保護制度，建立全生命周期的數據合規體系；三是根據相關部委的部署，做好互聯互通工作，在基礎設施、業務規則、數據格式各個層面落實互操作性的相關要求。

在今年3月召開的專題會議上，工業和信息化部再次釋放新一輪互聯互通信號，要求健全公正公開透明的平臺企業治理規則，加強標準制定，推動業務和數據互聯互通，引導平臺企業公平競爭、創新發展，更好賦能制造業轉型升級。

“數據確權是現在破除壟斷過程中的一個難題，也就是數據歸誰的問題。由于數據的所有權、使用權尚不明晰，所以現在工信部推行的互聯互通更偏向數據利用上的互聯互通，最終的發展樣態還有待探索。”許可說。

中國社科院信息化研究中心主任姜奇平告訴21世紀經濟報道，目前場內交易與場外交易的關系并沒有處理好，數據交易體系尚不能滿足數據要素市場化配置的要求，數據要素難以實現安全、合規、大規模、高效率的流通和交易，以及數據要素價值的有效釋放。

許可表示，目前國內在數據標準的統一以及高質量數據產品供給方面也存在短板，削弱了總體上進行大量數據交易的可能性，也使得應對超大規模數據市場的技術研發動力不足。

王偉玲指出，目前“東數西算”工程已經全面啟動，數據要素市場流通的物理基礎將進一步夯實，有助于打破跨行業、跨區域、跨層級的數據要素壁壘。同時，縱深推進數據要素市場化配置改革，實現數據資源在全國乃至全球的優化配置，充分激活數據要素潛藏價值，從而推動形成全國一體化的超大規模數據要素市場。

“數據只有在服務、使用中，才能體現它的價值，應建立多樣化數據交易模式，豐富數據流通渠道，同時致力于建立加快培育數據要素市場的規則體系與服務體系，按市場化原則，根據需求實現數據要素的有序流動，這樣才能整合好當前市場的資源，合理分配利益。”姜奇平說。