歐盟2022年《數字服務法案》：平臺新治理的歐洲樣板

（筆者與歐盟委員會技術總司負責人，布魯塞爾）

一、《數字服務法案》的制頒背景

隨著歐洲地區數字化發展的持續深入，歐盟的決策機構與立法機關在技術主權與數字主權理念的引領下，日益關注針對數字服務的法律規則的系統設計，強調全面改革針對亞馬遜、谷歌、Facebook和蘋果等在歐盟運營的大型在線平臺的監管內容及監管方式，抑制其在數字領域的壟斷地位，推動它們在托管內容、廣告傳播和信息刪除等平臺治理方面更加透明有序，從而實現維護消費者安全和各類在線平臺公平競爭的總體要求。?為此，2020年12月15日，歐盟委員會公布了兩項針對所有數字服務（包括社交媒體、在線市場和其他在歐盟運營的在線平臺）所制定的立法提案——《數字市場法案》與《數字服務法案》提案。其旨在為大型在線平臺提供一套在整個歐盟范圍內都能夠遵循的協調一致的規則，鮮明地突顯了歐盟希望成為全球數字監管領導者的戰略目標，“確保我們作為用戶在網上擁有廣泛的安全產品和服務的選擇，歐洲線上運營的企業可以像線下一樣，在網上自由、公平地競爭”（歐盟反壟斷負責人瑪格麗特·維斯塔格語）。此后，2022年3月22日，歐洲議會和歐盟理事會就《數字市場法》的規范文本達成了政治合意，2022年4月23日，歐盟成員國與歐洲議會的磋商代表就歐盟《數字服務法案》的規范文本達成政治一致，自此有關平臺新治理規則的歐洲樣板已然成型。歐盟立法者認為，在數字新時代，搜索引擎、應用商店以及點評網站等在線平臺扮演著至關重要的角色。一方面，消費者依賴這些平臺獲得在線銷售的數字服務或者產品，另一方面，公司也需要通過在線平臺來接觸它們的客戶，如此龐大的市場需求理應有相關成熟的法律規制對此進行保護。盡管在2000年歐盟《電子商務指令》出臺后的二十年里，歐洲經歷了一系列改變公民生活的科技變革，但歐盟針對大型在線平臺托管用戶內容時的平臺責任立法卻沒有發生任何變化，即并未及時進行更新和完善，相關立法停滯不前。而在此期間，大型在線平臺經常會不加限制地利用它們從某一項服務中所搜集的數據，并在眾多領域改進或開發一項新的服務，導致其他平臺或公司難以與之競爭；就消費者而言，許多用戶被鎖定在這些強大的平臺之上，任由用戶們無法理解的算法決策系統擺布。因此，必須通過新一代立法加強單一的數字市場，修正和增加相應的數字服務責任規則，并確保中小企業能夠享有一個較為健康公平的競爭環境。《數字服務法案》與《數字市場法案》一道，作為歐洲對歐盟委員會、歐盟成員國和其他司法管轄區不斷推動數字化進程的積極回應，涉及到大型在線平臺的相關競爭與責任問題，未來將會在宏觀層面上對歐洲乃至全球的社會經濟生態產生重大影響。

二、《數字服務法案》的規制重點

《數字服務法案》旨在建立一個確保用戶安全、平臺責任清晰明了的在線環境。為此規定了一系列關于歐洲單一市場中的在線平臺責任與義務的新規則，意在為跨境數字服務開辟新的機會，而用戶、平臺及有關公共機構的責任也將根據以公民為中心的歐洲價值觀進行重新平衡。新規則謀求歐洲單一市場的創新、增長和競爭力，使規模較小的平臺以及處于起步階段的平臺也能夠有效運營與發展，其適用主體明確指向了“非常大的在線平臺”。

由于大型在線平臺在傳播非法內容和社會危害方面有可能構成特殊風險，因此《數字服務法案》強調對覆蓋4.5億歐洲消費者中10%以上的在線平臺適用法案規則，此外受到法案規制的主體還包括：（1）提供網絡基礎設施中介服務的互聯網接入提供商、域名注冊商；（2）提供系統托管服務的網絡托管平臺；（3）將賣方和消費者聚集在一起在線市場、應用商店、協同經濟平臺和社交媒體平臺，等等。

在線平臺具體的義務劃分與它們在數字生態中的角色、規模和影響相匹配，微型或者小型企業只需承擔與其能力和規模相稱的義務。同時，《數字服務法案》還特別強調了在線平臺的覆蓋范圍，即所有在歐洲單一市場提供服務的在線平臺，無論是在歐盟還是在其他地區都必須遵守法案規則。同時，法案針對在線平臺規定了一些具體義務，平臺方需要在日常運營中履行這些義務，以確保安全和負責任的在線環境。在商品銷售及服務提供方面，規定了打擊網上非法商品或服務的措施，如用戶可以對其認為較為可靠的商品或服務自由進行標記，當平臺方在與被用戶標記的商品或服務的提供者合作時，能夠準確把握相應的用戶需求及用戶評價。

此外，《數字服務法案》還規定了在線平臺具有可追溯性的新義務，能夠有效幫助識別非法商品的賣家。在針對用戶的有效保護方面，規定了平臺內容審核決策的合理標準，并要求在線平臺采取科學的算法增強內部數據運營的透明度，而在線平臺有義務采取基于防范風險的行動來對其風險管理系統進行獨立審計，從而有效防止系統被濫用的可能。在數字服務風險防范方面，法案特別規定了“數字服務協調員”制度，在確保投入足夠的財力、技術和人力資源的條件下，該協調員具有相當程度的獨立性，其決策完全獨立，不向本國政府或者其他機構負責，更不需要向在線平臺尋求支持。

三、《數字服務法案》的治理啟示

總體而言，《數字服務法案》的規則特點在于：其一，更好地保護消費者在線上的基本權利。針對消費者來說，意味著其對在線商品和服務的選擇更加多樣化，支付的價格更為低廉，并且最大限度地降低消費者接觸非法內容的風險，從而更好地保護其基本權利。其二，建立強力的透明度和明確的平臺問責框架。新規則增強了在線平臺承擔責任的法律確定性，使平臺方明確了“應該做”或“不應該做”的界限，在強化在線平臺內部運營透明度的同時，通過明確的責任處理機制進一步協調平臺方與消費者之間的關系，使平臺責任問責框架能夠便于啟動和拓展。其三，促進歐洲單一市場的創新、增長和競爭力。法案構成了歐盟實現數字戰略的重要環節，強調對生態型平臺的民主控制和監督，持續緩解潛在的系統性風險，如操縱或虛假信息等，從而創造一個公平競爭的數字環境。

毋庸置疑，《數字服務法案》對于建立一個安全負責、公平開放的數字環境來說是一個歷史性的開端，歐盟立法采取精確監管思路，將重點明確放在了在線平臺的生態性治理上，通過建立起對數字技術和數字應用的堅實信任框架，為歐洲提供了一個在全球倡導在線平臺責任的機遇。整體設計強調事先將在線平臺的不公平做法的結構性有害影響降至最低，但同時也不排除歐盟通過施行現行競爭規則進行事后干預的能力，以此匹配歐洲“以公民為中心”的數字治理愿景。

關于《數字服務法案》就在線平臺設定新義務的后續影響，歐盟立法者認為可以看做是對歐盟過去20年缺乏平臺責任立法的積極補充，其將會大大改善針對中小型企業或者初創企業的搜索引擎排名和刪除非法內容等機制的影響，同時有效保護用戶線上基本權利，從而使中小型企業或者初創企業將有新的機會在數字環境中展開競爭和創新，而消費者出于獲取更加公平的價格的目的，甚至可以自愿更換供應商來直接獲得服務，這也將催生更多和更好的服務可供選擇。可以想見，明確在線平臺責任、激勵平臺內部監管、保障外部有序競爭將成為歐洲平臺新治理的邏輯主線，針對存在社會風險的在線平臺落實強有力的監管要求，同時基于多重政策需求實現透明開放、包容發展與公力干預的靈活結合。