[摘 要] 公共數據是數據要素市場的重要組成部分,其如何進入數據要素市場以及其參與數據要素市場的模式分為幾類,學界對此少有研究。通過梳理和比較,深入挖掘國內外公共數據參與數據要素市場的模式類型,歸納得出公共數據進入數據要素市場有兩大類、五種模式,包括一級市場(授權運營)+二級市場(場內交易)模式,公共數據開發利用+場外交易模式,依托數據平臺構建公共數據流通市場模式,借助數據經紀商、數據中介的交易模式,以及通過(公共)數據信托參與數據市場模式等。在此歸納基礎上,演繹出公共數據進入數據要素市場的理想模式,這一理想模式分為數據獲取、數據產品生產、數據產品交易三個各有其獨特特征的環節,可為我國公共數據進入數據要素市場的策略選擇提供參考。

1. 引言

公共數據具有“生產要素”屬 性，能 夠被市場主體用于生產經營與價值創造，在數字經濟發展中越發重要。我國政府對數字經濟的發展給予了極高關注，并相繼頒布了一系列相關政策文件。如《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》提出了在共享、開放、運營服務和安全保障等方面探索公共數據管理體制的新要求。此外，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》也強調了公共數據授權運營試點的重要性，鼓勵第三方機構對公共數據進行深入挖掘和利用。除授權運營外，公共數據參與數據要素市場還有其他模 式， 國 內 外 也 進 行 了 廣 泛 的 深 入 探索。本研究挖掘、梳理和比較目前國內外公共數據參與數據要素市場的主要模式，并提出公共數據進入數據要素市場的理想模式。

2. 文獻回顧

2.1 公共數據與數據要素市場研究:從數據開放到創新型模式探索

美 國 是 開 放 政 府 數 據 最 早 的 國 家 之一。在2008年國際金融危機之 后，為 了充分發掘數據的價值、促進經濟復蘇，并推動開放政府計劃，美國聯邦政府率先開展了政府數據的開放工作，這一舉措也引發了其他國家的紛紛效仿。截至目前，美國的數據開放范圍主要局限于政府數據領域，涵蓋了聯邦政府、城市、縣政府以及接受政府資助的大學機構。與 美 國 的 數 據 開 放 制 度 相比，歐盟的制度在適用的公共數據范圍上更為廣泛，但仍舊限制在公共資金資助的領域內。2019年，歐盟出臺《開放數據與公共部門信息再利用指令》，將開放的適用范圍進一 步 擴 展。除 了 原 有 的 “公 共 部 門”（public-sectorbody）外，現 在 還 包 括 了 公 共事業 機 構 （publicundertaking） 所 獲 取 的 數據，以及由公共資金資助的項目所產生的數據（publiclyfundedresearchdata）。這 些 主體和數據類型在歐盟法律框架下均為法定概念，其邊界清晰明確。需要特別指出的是，

公共部門 在 這 里 指 的 是 受 到 公 法 管 轄 的 國家、地區或地方政府或機構，同時也涵蓋了由這些主體組成的協會。這一指令的出臺有助于更全面地促進公共數據的開放和利用，在歐盟的數據治理體系中具有里程碑式的意義。有國外學者歸納出數據開放12種商業模式和政府開放數據經濟價值的計算方法。公共部門信息的增值利用能夠為財政帶來諸多收益，除數據開放外，公共數據如何更好地增值利用，是目前學界討論的重點。有國外學者認為，數據對實體經濟產生重要 影 響。應 讓 市 場 主 體 挖 掘 數 據 價值。企業以目標為導向，具有靈活的組織機制[，政府可與企業進行合作，創新公共數據運營模式。要讓公共數據在數據要素市場中發揮作用，需要實現兩個方面的升級，即基于數據增值的數字產業化升級和基于融合驅動的產業數字化升級。中國電子信息產業發展研究院院長張立建議，要構建縱深分域數據要素市場運營體系。篩選了進入市場場景的公共數據，明確了數據市場交易的客體。認為亟需按照數據要素基礎制度建設的總思路，加快公共數據授權運營制度創新。構建了“公共數據運營+數據財政收入+公共數據專項財政支出”的數據財政長效運行機制。

2.2 我國公共數據進入數據要素市場的主要模式:授權運營

（1）繼數據開放之后，國內誕生授權運營模式

根據萬維網基金會的研究結果，目前并沒有 明 顯 看 出 開 放 數 據 對 經 濟 的 實 質 影響。世界經濟合作與發展組織也注意到，盡管一些國家積極推動原始公共數據對社會公眾開放，但其成效尚不顯著。歐美等國家之所以能較好地將公共數據開發利用，一是得益于其擁有一批社會公益等非政府組織，自發組織開放公共數據。如烏拉圭數據組織（DataUruguay）為公眾提供基礎性的數據產品，有助于公眾更便利地利用數據，進而推動公共數據的廣泛應用與發展。二是受惠于建立區塊鏈聯盟、促進公私伙伴關系、數據合作等手段將公共數據推入市場，使之商業化運營。然而，相比之下，我國在這方面還存在不足。作為公共數據開放的有效補充，近些年我國出現了授權運營這種新的公共數據開發利用模式。宋爍認為，授權運營、完全開放和有條件開放這三種模式都應各自扮演好自身的角色，并在運作過程中保持協調與配合。

（2）授權運營模式成為我國公共數據要素市場研究的焦點

有學者認為，公共數據授權運營應作為公共數據價值挖掘的主要方式，應在全國層面建立公共數據運營組織架構，并采用政府采購與特許經營兩種運營模式。堅守安全 可 控、 公 私 合 作、 授 權 使 用 的 核 心 原則。在實踐 操 作 上，應 根 據 不 同 的 運 營 模式，采取有針對性的規制策略，實現差異化的管理路徑。激勵多種所有制市場主體積極參與公共數據的授權運營，并將數據運營的市場主體數量控制在合理范圍內，根據不同的數據類型進行差異化授權。采用五大機制以推動數據的高效、安全運營。致力于完善現行的公共數據分級分類規則和技術性規范，在立法、安全、監管機制以及數據權屬等方面掃除障礙。

通過文獻回顧發現，學界對我國公共數據參與數據要素市場的研究主要集中在數據開放和授權運營兩個方面，且研究角度較為零散，缺少系統梳理及國內外公共數據參與數據要素市場的模式類型的比較，且未能給出理想型的模式框架。本文則主要研究這兩個問題。

3 .相關概念

3.1 公共數據的概念和范疇

首先，公共事業機構是指受到公共部門通過所有權、財務參與或管理規則等方式具有支配性影響的各類機構。這些機構包括但不限于公共客運公路或鐵路運輸運營商、航空承 運 人 以 及 被 賦 予 公 共 服 務 義 務 的 機構。公共數據目前已成為數據要素市場建設和數字經濟發展的重要物質基礎。有學者認為，公共數據的范疇不僅局限于行政主體在依法履行職責過程中制作或者獲取的并以一定形式記錄、保存的各類數據資源，還應包括由政府部門控制或與政府部門存在委托關系的外部機構（如私營企業）所創建的數據和信息。但也有學者指出，若為推動數據要素的流通而過度擴大公共數據的范疇，將使得政府與市場在數據要素市場上的邊界變得模糊。此種情況下，公共數據共享開放的公法義務規則可能會與數據要素流通的市場邏輯發生沖突。我國相關政策文件基本是從狹義的角度，將公共數據界定為基于公共部門的公共數據。筆者同意這一觀點并認為，公共數據是指由各類公共管理和服務主體在履職或提供服務過程中收集、產生的與公共利益相關的數據。其中包括公共屬性數據和準公共屬性數據，但不包含涉及公共利益的私營平臺企業業務數據（商業數據）。這種狹義的公共數據概念更符合我國目前的國情。

3.2 數據要素市場的概念

公共數據是數據要素市場的數據要素之一。中國信息通信研究院的《數據要素白皮書》指出“數據要素”這一術語在數字經濟領域中常被使用，它是指為滿足特定生產需求而匯聚、整理、加工生成的計算機數據以及其衍 生 形 態。眾 多 研 究 從 經 濟 學、法學、信息管理等不同學科角度出發，對數據要素的屬性進行深入探討，普遍認為其核心特性包括非競爭性和非排他性。這些特性使得數據要素在數字經濟中具有獨特的價值和作用[44]。學界對于數據要素市場的內涵存在多種解讀。其中，部分學者從市場調節機制的角度出發，聚焦于數據要素在市場流通中所產生與實現的價值，將數據要素市場視為一個過程，這個過程促進了數據要素實現市場化配置。同時，也有學者從實際運行狀況出發，指出當前業界存在一種傾向，即將數據要素市場與具體的實踐空間場所，如數據交易平臺、數據中介、數據交易所等相等同。然而，從更廣義的層面來理解，數據要素市場不僅僅局限于這些具體形式，它實際上還反映了數據要素在流通過程中所呈現出的各種 經 濟 關 系。這 是 一 個 涉 及 多 個 主體、多個環節、多個領域以及多個層級的復雜系統工程，其背后的運行機制和影響范圍遠超過簡單的數據交易場所。

4. 國內外公共數據進入數據要素市場模式梳理

公共數據來源于公共部門，那么公共部門數據是如何流入到數據要素市場，進而商業化使用的呢？筆者通過研究總結出，公共數據流入數據要素市場需要依靠數據運營，而公共數據運營按管理程度可以分為緊密型和松散型兩種模式。

具體來說，緊密型運營模式是一種有著較為嚴謹的運營框架、集中的管理模式，其主要面向廣大公眾。按照公共數據所處場景和交易場所又可細分為“一級市場（授權運營）+二級市場（場內交易）模式”“公共數據開發利用+場外交易模式”“依托數據平臺構建公共數據流通模式”等三種，其中第一類模式的特點主要體現為公共數據在一級市場內進行授權運營，再進入以場內交易為主的二級市場，這也是我國目前大力推行的運營模式， 運 行 該 模 式 的 典 型 案 例 地 包 括 廣東、浙江、貴州、江蘇、北京、成都等；第二類模式的特點可以歸納為通過授權使用、數據開放等方式將公共數據進行開發利用，產生的數據產品進入場外進行自由交易，這一模式是授權運營模式出現前被廣泛應用的傳統模式，典型案例包括上海隨申行智慧交通科技有限公司、克而瑞集團、國家健康醫療大數據中心等；最后，第三類模式的特點主要體現為公共數據來源部門和開發利用部門在同一個時空進行多對多的直接對接，即依托統一 數 據 平 臺 構 建 公 共 數 據 流 通 交 易 市場，典型案例包括海南、廣州以及歐盟等。

相對而言，松散型運營模式的運營管理則更為 自 由 和 靈 活， 且 其 更 多 面 向 特 定 群體。按照運營 主 體 所 扮 演 的 角 色 可 以 分 為“借助數據經紀商、數據中介的交易模式”以及“通 過 公 共 數 據 信 托 參 與 數 據 市 場 模式”等兩種，在第一種模式中，數據經紀商和數據中介都是以第三方中間人身份對接數據供需雙方，兩者的主要區別在于數據中介相較于數據經紀商更多地承擔了數據監管責任，該模式的典型案例包括美國、新 加 坡、歐盟等。而第二種模式則是以受托人身份直接運營公共數據，該模式與授權運營模式的主要區別在于，數據信托的受托人不以國有資本為限制，而是多為私營部門，這類模式的典型案例主要有倫敦、印度等。

4.1 緊密型模式

4.1.1 一級市場(授權運營)+二級市場(場內交易)模式

（1）廣東：構建兩級數據要素市場

廣東省于2021年通過了《廣東省數字經濟促進條例》，該條例提出創新公共數據資源開發利用模式和運營機制，滿足市場主體合理需求。根據《廣東省數據要素市場化配置改革行動方案》，廣東將數據要素市場化配置改革的總體思路總結為“1+2+3+X”模式。在與數據授權運營密切相關的方面，重點是“2”和“3”，其中“2”代表了兩級數據要素市場的構建，在這個市場中，一級市場主要由政府行政機制主導，通過管理與運營 的 適 度 分 離， 建 立 公 共 數 據 運 營 機構，推動公共數據的分類分級管理和深度開發利用。而“3”則聚焦于數據的集聚、運營和交易等環節，推動數據新型基礎設施、數據運營機構和數據交易場所這三大核心樞紐的建設。總體而言，廣東構建的兩級數據要素市場具有兩大特點，一是國有資本運營、場內撮合交易，即授權國資企業佛山市順科智慧科技有限公司為廣東首個公共數據運營服務商，形成的數據產品進入數據交易所進行場內交易；二是將廣東省公共數據開放共享平臺作為公共數據流通平臺。

（2）浙江：制定公共數據授權運營和交易規則

《浙江省公共數據條例》確立通過簽訂授權運營協議向運營單位授權，探索公共數據授權運營機制，推動數據要素市場化配置。根據該條例的規定，政府有權利授權符合特定安全標準的單位來運營公共數據。這些被授權的單位可以通過在公共數據平臺上對公共數據進行加工，形成數據產品或服務以提 供 給 用 戶， 并 從 中 獲 取 合 理 的 收 益。2023年，《浙江省公共數據授權運營管理辦法試行》進一步規定，授權運營的數據產品和服務必須按照國家和省級有關數據要素市場的規則來進行流通和交易。綜合來看，浙江省的公共數據運營模式呈現出三類特點，一是公共數據在浙江省公共數據平臺流通；二是授權運營采用特許經營模式；三是將國資控股混合所有制公司數字浙江技術運營有限公司定位為公共數據平臺專家，實現數據產品和服務的進場交易。

（3）貴州：采取多主體授權的運營模式

《貴州省數據要素市場化配置改革實施方案》圍繞公共數據運營提出多項舉措，例如積極爭取國家部委和央企數據本地化運營；全省各級政務部門、事業單位要提供數據，通過授權運營釋放價值；國有企業通過自主運營或授權運營釋放價值；全省各級政務部門、公共企事業單位的數據產品和服務交易，全部通過貴陽大數據交易所等進行交易。另一方面，《貴州省政務數據資源管理辦法》指出市場主體可以根據實際應用場景的數據需求，向數據提供部門遞交數據使用申請，數據提供部門需在收到申請后的10個工作日內完成對數據需求的初步審核。一旦初步審核通過，數據將通過貴州省數據共享交換平臺被提交至相應級別的大數據主管部門。大數據主管部門將根據市場主體所提交的場景應用、數據需求以及數據提供部門的初審結果進行深入審核。經過審核并獲批準后，政務數據資源將被統一授權給市場主體進行運營。如果初步審核或深入審核未能通過，相關部門需要提供未通過的原因或依據。市場主體在獲得授權并使用政務數據資源開發形成數據服務和產品后，有義務通過貴州省政府數據開放平臺及時反饋政務數據資源的共享質量、使用狀況和應用效果。截至目前，氣象大數據、電力大數據等公共數據產品已經入場內交易。貴州省公共數據運營模式主要呈現出四大特點，一是公共數據在貴州省數據共享交換平臺流通，二是國有資本運營，即設立國有控股企業云上貴州大數據（集 團） 有 限 公 司 以 專 注 數 字 政 務 服務，三 是 授 權 多 個 運 營 主 體， 四 是 場 內 交易，即要求授權運營形成的數據產品進入數據交易所進行場內交易。

（4）江蘇：除場內交易外，二級市場也允許場外交易

2022年6 月，《江 蘇 省 數 字 經 濟 促 進 條例》發布，該條例規定數據經過授權運營后可進入江蘇華東數據交易所交易。公共數據產品的授權運營授權主體有行業性質的數據持有權方，也有區域性的政府機構，這些機構在數據交易所被稱為數商，數商把數據資源加工成產品后，依法依規依標上架到華東數據交易所的云旗數據要素流通交易平臺進行場內流通服務，同時也支持場外交易模式。目前，江蘇華東數據交易所正在上架交易的公共數據產品包括交通類（海陸空鐵）、企業類（工商、稅務、司法等）、金融類、氣象遙感類、工業制造類、雙碳類、產業經濟類、貿易類等，數據產品的買方包括銀行保險證券等金融機構、科技服務類公司、人工智能企業、政務機構、科研院所及 高 校 等，覆蓋行業較為廣泛，華東數據交易所在利益分配方面主要以收取增值服務費為主，暫不收取傭金。整體來看，江蘇省的模式特點可以概括為四項，一是公共數據在江蘇省公共數據平臺流通，二是由國有資本運營，三是實行多主體授權機制，四是在要求場內交易的基礎上也允許場外交易。

（5）北京：“政府監管+企業運營”的金融行業專區數據授權運營

在公共數據運營方面，北京市于2020年4月發布《關于推進北京市金融公共數據專區建設的意見》，并在同年9月簽署《北京市 金 融 公 共 數 據 專 區 授 權 運 營 管 理 協議》，該協議規定該專區作為普惠金融業務的重要支持，為金融機構提供數據服務，由北京金融大數據有限公司負責運營。運營單位利用金融科技對企業的多維政務數據進行建模加工，基于全量在京企業數據，滿足金融機構的額度測算、授信審批、風險洞察等需求，形成了包含數據接口、企 業 畫 像、信息查詢、競爭力分析、征信報告等業務的產品體系。目前，北京市金融公共數據專區將定制化程度高的公共數據產品與服務納入場內交易，由供需雙方協商定價。該專區在公共數據市場化應用方面展現了創新思路，推出 了 政 府 監 管 與 企 業 運 營 相 結 合 的 模式。這類模式呈現出三大特點，一是公共數據在北京數據開放平臺流通，二是由國有資本以專區的形式運營數據，三是要求場內交易。

（6）成都：國內最早探索集中授權數據開發資質和場內交易

早在2017年，成都便開始了公共數據市場化運營的積極探索。2020年10月，成都市出臺 《成 都 市 公 共 數 據 運 營 服 務 管 理 辦法》，同年12月29日，都市公共數據運營服務平臺正式上線運行，在國內率先開展數據運營實踐。通過實施授權運營機制，該平臺成功實現了40個政務部門共計457類、約1.65億條數據的按需供給，總數據量達到了2.4億條。在公共數據進入數據要素市場的運行邏輯方面，成都市首先由市網絡理政辦負責政務信息資源共享平臺建設工作以及市政府各個部門的協調工作，以授權確認市政務信息資源共享平臺數據；再由市政府授權市大 數 據 集 團 負 責 運 營 政 府 數 據 服 務 平臺，利用隱私計算技術和智審公司的數據審計，為企業和個人提供數據服務；而后由企業開發數據產品進入二級市場交易。可以看出，成都市模式整體呈現出兩大特點，一是由國有資本，即成都市政府數據運營服務平臺運營公共數據，二是以國有資產運營收入的方式將相關收入納入地方財政。

4.1.2 公共數據開發利用+場外交易模式

（1）上 海 隨 申 行 智 慧 交 通 科 技 有 限 公司：交通數據授權使用+場外數據和碳交易

上海隨申行智慧交通科技有限公司通過打通并收集數據源企業提供的用戶信息、行程信息和支付信息，搭建了碳普惠綠色出行平臺，該平臺覆蓋公交、地鐵、輪渡、共享單車等低碳出行場景，能為用戶計算出行所獲得的減排量，減排量則支持參與個人碳交易或兌換為碳積分后進行權益核銷。這類模式同樣包括兩大特點，一是將上海市數據共享交換平臺的數據進行授權使用，二是形成的數據 產 品 進 行 場 外 數 據 交 易 和 碳 市 場 交易，即該公司的出行數據產品產生碳積分、進入碳市場，形成新的碳市場交易。這一碳交易市場由數據產品開發方自行組建，交易形式由其與乙方公共決定。

（2）克而瑞集團：開放數據開發利用+場外數據產品交易

克而瑞集團結合自身積淀，綜合利用上海市經信委、商委、科委、規自局開放的土地、規劃、地圖、園區、產業經濟、科技發展等117項公共數據，開發“CIPIC”產業數字化平臺。該平臺面向園區投資和招商服務兩大場景，構建產城數據庫系統、招商推薦應用平臺和招商協作網絡三大模塊，圍繞監測監管、運營管理、城市宏觀、產業鏈發展、企業畫像等構建動態的產業園區字典和全方位數字化產業知識圖譜，形成面向產業基地的資源整合共享、產業鏈分工協作、企業協同創新、轉型升級的數字化解決方案。平臺通過 克 而 瑞 集 團 全 國 24 個 城 際 機 構 （分 公司）、合作方資源推廣銷售。目前產品已有超50家企業簽約采購或申請試用，開通端口超100個[58]。可以看出，該模式同樣呈現出兩大特點，一是對上海市公共數據開放平臺的開放數據進行開發利用，二是形成的數字產品進入場外交易、自行售賣。

（3） 國 家 健 康 醫 療 大 數 據 中 心 （北方）：運營醫療行業數據+場外交易

2020年下半年，山東省政府與聯仁健康集團簽 訂 《共 建 國 家 健 康 醫 療 大 數 據 中 心（北方）戰略合作框架協議》，授權建設運營國家健康醫療大數據中心（北方），以推動全省健康醫療大數據匯聚、治理、開放應用。該中心的核心職能為數據運營開放，數據融匯主要參考《山東省健康醫療大數據管理辦法》和《數據資源目錄》，明確數據匯聚主體是醫療機構以及相關政府職能部門，同時鼓勵與第三方合作，通過商業化運作匯聚數據。明確數據匯聚來源包括省級衛健系統數據、山東全民健康信息平臺、醫院數據、科研創新平臺、醫保局、食藥監局等政府監管側等五類，并在數據融匯后進行共享、開放運營。

此外，中心通過平臺化運營引導產業進場交易，踐行落地“數據經營”+“流量經營”雙輪驅動的發展策略，打造健康醫療大數據價 值 變 現 的 平 臺 化 運 營 模 式， 并 采 用“一使用一授權”，要求在固定使用場景下使用固定開放的數據，協議三年一簽。在商保兩核場景下，客戶每次要調取某數據時都要進行核保，且必須按照個保法要求承諾使用數據的主體責任。總體來看，這一模式主要呈現出三大特點，一是將醫療數據進行授權使用，二是數據運營平臺包括健康醫療大數據湖、數據中臺、業務中臺和開放平臺的“一湖三臺”，三是對醫療數據產品進行場外交易，即面向各類用戶形成的健康醫療數據產品自行公開售賣。

4.1.3 依托數據平臺構建公共數據流通市場模式

（1）海南：數據產品超市

2021年 底， 海 南 省 數 據 產 品 超 市 上線。企業在線完成入駐和認證后，即獲得海南省數據產品超市的正式入駐資格，成為超市的合作伙伴。平臺為企業提供一系列的服務，包括需求發布、產品發布、數據申請以及產品開發等。平臺與企業建立全面的合作機制，該機制涵蓋數據引入、產 品 研 發、解決方案定制、業務拓展、資源共享、技術支持以及品牌推廣等多個領域。

在整個海南數據產品開發利用模式中，核心環節是數據開放與共享，海南省積極推動社會數據平臺的建設，鼓勵企業、社會組織等第三方機構參與公共數據產品的開發和應用。在此過程中，監管方、平臺管理方、數據資源提供方等各相關方的角色與職責非常明確。其中監管方包括省委辦公室、省政府辦公室等部門，主要負責制定和監督執行相關的法律法規，保障公共數據產品的合法性和合規 性。平 臺 管 理 方，即 大 數 據 管 理局，負責搭建數據平臺，提供數據存儲、處理、分析等服務。數據資源提供方則包括各廳局、企業和社會組織等，負責提供各類數據資源，并 進 行 數 據 治 理。對 于 該 模 式 而言，公共數據供需雙方統一在數據產品超市里完成數據供需對接、產品發布、交易等活動是其主要特點。

（2）廣州：城市大數據平臺

為統一、集約、安全和高效管理公共數據，廣 州 市 出 臺 《廣 州 市 數 字 經 濟 促 進 條例》并成立城市大數據平臺，各區人民政府同時建設區大數據平臺，并由城市大數據平臺統一管理公共數據資源。根據該條例，廣州市人民政府已授權公共數據運營機構統一負責市公共數據運營工作，該機構應構建公共數據運營平臺，為數據商提供安全可信的數據開發利用環境和數據服務。數據商可通過該平臺對數據進行開發利用，按照政府指導價有償使用公共數據，并將形成的數據產品和服務依法交易。而在數據要素市場流通方面，該條例倡議建立一個多方參與的數據要素市場，包括數據供給主體、數據需求主體、數據交易場所、數據經紀人、數據商及第三方專業服務機構等，以促進數據的廣泛流通和高效利用，推動數據要素市場的發展和繁榮。整體看來，廣州市模式的主要特點可以概括為，全市公共數據進入城市大數據平臺（政務大數據中心）統一管理，公共數據運營機構搭建公共數據運營平臺，數據商可以通過公共數據運營平臺對數據進行開發利用，形成的數據產品和服務可以依法進行場內或場外交易。

（3）歐盟：公共數據空間

2020年2月，歐盟發布了一項名為《歐洲數據戰略》的政策文件，計劃建立9個公共數據空間，這些空間將覆蓋多個領域，包括健 康、環 境、能 源、農 業、流 動 性、金融、制造業、公共行政以及技能等。公共數據空間 由 技 術 基 礎 設 施 和 治 理 機 制 共 同 組成，目的是促進數據的共享與利用，借助公共數據空間，歐盟的公共部門和企業能夠進行可靠且低成本的數據交換，從而催生新的數據驅動型產品和服務。比如，通過農業數據空間這一中立平臺，歐盟共享和匯集了農業數據（包括個人和公共數據）并進行數據開發利用。整體而言，該模式構建各垂直領域的公私數據為一體的公共數據空間，引入數據中介機制增加數據交易的信任程度，從而形成了六大領域數據單一市場。

4.2 松散型模式

4.2.1 借助數據經紀商、數據中介的交易模式

（1）美國：數據經紀人在多領域廣泛實踐

美國為促進數據流通與利用，已經建立了較為成熟的數據經紀制度，這些數據經紀人從財務、營銷、健康等領域直接收集和轉讓公共數據，已經形成較為龐大且專業的從業團體。其中，美國的數據經紀業先驅者數據經紀商（DataBroker）經過多年的蓬勃發展，已經形成了一個規模龐大且專業素養高的團體，在美國的數據交易服務中占據重要地位，有力地推動了數據產業模式的轉型，實現了由以生產為主導到以市場為主導的進化。具體而言，數據經紀商通過多元化渠道（包括用戶、政府、商業等）廣泛收集幾乎覆蓋全體美國消費者的數據，并將這些信息與來自其他來源（如離線數據）的信息進行整合匯總，以提供更全面精準的數據服務。其中，數據經紀商獲取數據的來源其中一部分來自公共數據，包括駕駛執照信息、機動車相關記錄、人口數據、出生醫學證明、結婚證書以及選民登記信息等，這些數據來源渠道為美國的數據經紀人提供了在多個行業領域中發掘公共數據價值的機會，并幫助他們為各行各業提供了豐富的數據服務。

（2）新加坡、歐盟：數據中介模式

數據中介促進數據源與數據使用者之間的數據流動，通常扮演著中間人的角色，主要職能是協助收集、匯總以及向第三方售賣信息。新加坡在其2012年頒布的《個人數據保護法》中，首次對數據中介進行了明確定義，并 詳 細 規 定 了 相 關 主 體 的 責 任 與 義務。歐盟的《數據治理法案》（草案）也提出了數據中介的概念。這一概念旨在促進各類數據持有者和數據使用者在業務、法律或技術層面上建立直接聯系，以推動數據的共享和交易，并降低相關的交易成本。該法案期望 通 過 引 入 專 業 且 中 立 的 數 據 中 介 機構，為政府行政引入市場化機制，從而深化公共數據與社會數據的結合。數據中介機構主要提 供 三 種 服 務， 其 中 之 一 涉 及 公 共 數據。當數據中介涉及公共數據時，他們充當公共機構數據持有者和法人潛在數據使用者之間的橋梁，負責進行雙邊或多邊的公共數據交換，建立用于公共數據交換或聯合使用的平臺或數據庫，并為數據持有者和數據使用者搭建專門的連接基礎設施。這類數據中介模式的特點可以概括為，數據中介機構以中間人的身份幫助促成數據源到數據使用者之間數據流動，并引入市場化機制，以促進公共數據和社會數據的融合。

4.2.2 通過(公共)數據信托參與數據市場模式

（1）倫敦：成立首個公共數據信托試點

數據信托是一種機制，供個人獲取法律規定的 數 據 權 利， 并 將 其 匯 集 到 一 個 組 織（信托）中，受托人代表個人作出有關數據使用的決定。位于倫敦的開放數據研究所（ODI）是英國首個與中央和地方政府合作的“數據信托”試點，ODI將數據信托定義為提供獨立的第三方數據管理的法律結構，這種結構和管理為組織或個人創建新業務，幫助研究醫學疾病，或賦予工人、消費者或公民社區權力。在 ODI與政府合作的數據信托中，其中一個項目專注于與技術領域的創新者共享物聯網（IoT）傳感器的實時數據，以創建應對城市挑戰的解決方案。這一數據信托流程是利用倫敦市和格林威治皇家自治市鎮在其共享城市計劃中共同開發的城市共享平臺，收集和共享來自城市的實時數據，如能源使用、停車位占用和天氣等數據，同時保持倫敦人的隱私和安全。該模式的主要特點是：通過城市共享平臺將傳感器數據實時共享給企業開發利用。

（2）印度：開展數據信托信任評分

2019年底，印度電子和信息技術部成立了一個負責設計非個人數據監管框架的委員會，并建議將數據信托置于其提案的首位。印度的數據信托政策框架是數據主體與個人數據相關的個人、社區或組織，將通過適當的社區數據受托人行使其數據權利。該數據受托人應該是相關社區最密切和最合適的代表機構，例如可以是政府實體、公民團體或大學。印度要求，由數據審計員對非個人數據的數據信托進行評分審查。這種信托有助于在已建立的數據驅動型平臺與新進入者或初創企業之間重新平衡數據經濟中的權力。此類數據信托機構在實現可信賴的數據使用方面具有潛力。綜合來看，印度數據信托模式特點可以概括為：通過適當的社區數據受托人行使數據主體權利，并引入數據信托信任評分機制，由數據審計員對非個人數據的數據信托進行評分審查。

5 .公共數據進入數據要素市場模式構想

通過梳理目前國內外公共數據參與數據要素市場的五種模式，筆者勾勒出公共數據進入數據要素市場的理想模式，見圖1。

5.1 公共數據通過兩種路徑被社會公眾所獲取

具體而言，公共數據通過無條件免費開放以及授權運營兩種路徑被公眾獲取。兩種路徑劃分的依據是數據屬性，即根據數據屬性劃分免費無條件開放的數據主題。對公共屬性的數據實行免費無條件開放，其余準公共屬性的公共數據采用授權運營的方式進入數據要素市場。

這里，無條件開放數據通過數據開放平臺，以下載 或 API接 口 的 形 式 向 社 會 開 放。其他準公共數據則通過只授權單項數據使用權，不授權公共數據開發資質的授權方式，利用聯邦學習技術，依托數據供需對接平臺向社會供給。在供需平臺中，數據供方、數據需方直接完成數據供需對接。

需要解釋的是，本文設計的兩種公共數據被社會公眾獲取的路徑只包括無條件開放和授權運營，并沒有將有條件數據開放作為路徑之一。原因是有條件開放的本質就是公共數據授權使用，既然將公共數據授權運營納入數據獲取路徑，那么有條件開放就無需單獨使用，否則有所重復繁冗。

另外，本文選擇使用只授權單項數據使用權，不授權公共數據開發資質的授權方式。其原因在于：一是這種單一授權方式實質上也是一種數據信托方式；二是如果將所有公共數據的開發資質授權給某一機構，哪怕是國有資本控制的機構，也會造成公共數據的壟斷，而壟斷絕不利于創新型數字產業的健康發展。為了繁榮公共數據市場，應將各類型數據主體引入，鼓勵多種所有制機構參與數據的開發利用。其中私有企業和非政府組織最具活力和創新動力，更應該促使其獲取到公共數據、利用好公共數據。故建議使用單一數據集授權方式，讓廣大社會公眾都有機會獲取和開發公共數據。

5.2 公共數據產品生產

社會公眾通過數據開放和授權運營兩種途徑獲得公共數據后，對數據進行 加 工、處理，生產公共數據產品。當然，公共數據產品也需要非公數據融入。這需要數據產品生產方充分利用非公數據，而非公數據可以通過機構內部產生、數據交易或者數據共享和交換等方式獲得。

在利用公共數據生產數據產品過程中，建議需要處理好數據關系，即數據提供者與數據使用者的數據供應關系，數據整合與數據增值的關系，以及數據共享與數據保護的關系。同時要做好利益分配，保護好數據提供者的利益，維護數據產品生產者的利益，以及社會公眾享受高質量數據產品的權利。

隨著技術的進步和市場需求的變化，利用公共數據生產的數據產品也在不斷轉換形式和升級。從原始數據到可視化報告，從單一數據源到多源數據融合，從靜態報告到動態監測，從通用型產品到個性化定制，公共數據產品形式可以很多樣。

5.3 公共數據產品可在場內和場外進行交易

加工產生的公共數據產品，通過數據中介或數據經紀商的撮合，可在數據交易所場內交易，也可以由數據產品持有者自行在場外交易。當然，場外交易依然需要數據中介或數據經紀商的牽線對接，以合理的價格賣給公共數據產品需方。

場內交易，也被稱為交易所交易，發生在正式的數據交易所內。交易所有特定的規則和監管機制，確保交易的公正、公平和透明。場內交易主體通常是機構投資者或大中型企業等，其尋求在受監管的環境中進行數據交易。場內 交 易 具 有 規 范 性、 透 明 性、 監 管性、安全性等特點。而場內交易成本較高、靈活性受限，嚴格的規則和流程可能限制某些類型的數據交易或創新性的交易策略。

場外交易，也稱為非交易所交易或私下交易，發生在數據交易所之外，由買賣雙方直接協商完成。交易主體可能是任何需要買賣數據的企業或個人，特別是那些尋求定制化數據解決方案或避免交易所限制的交易者。場外交易具有靈活性、私密性、多樣 性 等 特點。但場外交易缺乏監管，交易風險較高。

在目前階段，相較場內交易，場外交易可能更受數據產品持有方歡迎。原因在于，場外交易的歷史性較長，數據主體對其有一定的粘性需求。同時，場外交易的規則和入場手續沒有場內交易繁瑣，交易形式和手段靈活，加之國家法律并無禁止場外交易，所以，本文將場外交易作為公共數據產品交易形式之一。

6 .結語

本文通過文獻回顧發現，學界對公共數據進入數據要素市場的模式缺少必要的梳理和比較，筆者在此梳理研究的基礎上，提出了公共數據進入數據要素市場的理想模式。這種模式的特征：一是公共數據通過無條件免費開放和授權運營兩種路徑被社會公眾所獲取；二是授權運營形式是只授權單項數據使用權，不授權公共數據開發資質；三是公共數據產品進入流通市場可以通過場內和場外交易兩種交易模式。

在理想型模式運行中，也要注意公共數據與非公數據的安全，以聯邦學習為代表的隱私計算技術對數據要素市場安全起到關鍵作用，可廣為使用。

當然，筆者提出的僅為理論型理想模式。現實的數據要素市場到底采取何種模式還取決于政府引導、供需雙方利益最大化訴求，以及當時當地的政策法律環境，需要具體問題具體分析。這也是未來重要的研究議題。