公共的”數(shù)據(jù)治理：公共數(shù)據(jù)治理的范圍、目標(biāo)與內(nèi)容框架

一、引言

當(dāng)前，數(shù)據(jù)已成為一種新型生產(chǎn)要素，其中有大量基礎(chǔ)性關(guān)鍵性的公共數(shù)據(jù)儲(chǔ)存在各級(jí)政府部門中，公共數(shù)據(jù)的重要性日益凸顯，對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行有效利用和治理的必要性也成為各方共識(shí)。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》要求研究建立公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)的制度規(guī)范，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件都提出要加快推進(jìn)跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開放，改進(jìn)公共數(shù)據(jù)采集、整合、分析、利用。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》也提出要建立公共數(shù)據(jù)分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)制度等要求。隨著國(guó)家數(shù)據(jù)局的組建，將把數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用方面的有關(guān)職責(zé)相對(duì)集中，負(fù)責(zé)協(xié)同推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)。公共數(shù)據(jù)共享、開放和利用的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)治理。隨著公共部門的數(shù)據(jù)量呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)類型不斷增加，數(shù)據(jù)治理的復(fù)雜性和成本也急劇上升。公共數(shù)據(jù)治理不是一個(gè)單純的技術(shù)問題，而是兼具政策、管理和技術(shù)等多重屬性，與國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化密切相關(guān)。目前，我國(guó)公共數(shù)據(jù)治理體系和治理能力正在逐步建立和完善的過程中，公共數(shù)據(jù)治理水平總體上尚處于起步階段，仍面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)于公共數(shù)據(jù)治理的研究更多是將企業(yè)數(shù)據(jù)治理的理論和實(shí)踐引入公共數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，更多關(guān)注“管理”而不是“治理”的視角，也更多著力于“技術(shù)判斷”而非“價(jià)值判斷”。因此，亟需面向公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)、定位和內(nèi)容框架進(jìn)行梳理和探究。下文試圖從跨學(xué)科視角出發(fā)，在回顧國(guó)內(nèi)外公共數(shù)據(jù)治理相關(guān)研究基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)數(shù)據(jù)治理的概念進(jìn)行溯源和總結(jié)，然后將公共治理理論引入對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的研究，對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的范圍和目標(biāo)進(jìn)行探討和深化，并在此基礎(chǔ)上面向公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，梳理和構(gòu)建公共數(shù)據(jù)治理的內(nèi)容框架，對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的未來研究方向提出建議。

二、研究方法

首先需要說明的是，學(xué)界多認(rèn)為信息和數(shù)據(jù)兩個(gè)概念并不等同，數(shù)據(jù)更強(qiáng)調(diào)形式，信息更強(qiáng)調(diào)內(nèi)容；數(shù)據(jù)包括有意義和無意義的，而信息是有意義的。但在實(shí)踐中，信息和數(shù)據(jù)的概念經(jīng)常混用，數(shù)據(jù)治理也是廣義的信息治理計(jì)劃的一部分，因此，本文采納多數(shù)學(xué)者（如Weber、Pierce、Brous等）的做法，在討論數(shù)據(jù)治理問題時(shí)不對(duì)信息和數(shù)據(jù)的概念進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。對(duì)于英文文獻(xiàn)，本文采用被廣泛認(rèn)可的華盛頓大學(xué)數(shù)字政府參考圖書館（DGRL）2022年12月發(fā)布的18.5版，共包含數(shù)字治理領(lǐng)域17987篇經(jīng)過同行評(píng)審的文獻(xiàn)。檢索標(biāo)題、關(guān)鍵詞和摘要中同時(shí)包含“data”和“governance”以及同時(shí)包含“data”和“management”的文獻(xiàn)，共得到文獻(xiàn)226篇，時(shí)間跨度從2007年至2022年。對(duì)于中文文獻(xiàn)，在“中國(guó)知網(wǎng)”中進(jìn)行檢索，檢索范圍為CSSCI來源期刊，檢索條件為文獻(xiàn)的標(biāo)題、關(guān)鍵詞或摘要中同時(shí)包含“數(shù)據(jù)”和“治理”或同時(shí)包含“數(shù)據(jù)”和“管理”，并且在文獻(xiàn)摘要中提及“公共”或“政府”，共得到文獻(xiàn)356篇，時(shí)間跨度為2008年至2022年。對(duì)上述文獻(xiàn)進(jìn)行進(jìn)一步篩選，篩選標(biāo)準(zhǔn)為將公共數(shù)據(jù)治理或政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理作為核心研究對(duì)象或作為核心發(fā)現(xiàn)之一的論文，經(jīng)過上述步驟后共篩選出英文文獻(xiàn)28篇，中文文獻(xiàn)59篇。另外，美國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)的政府部門，以及IBM、Gartner、Oracle、SAP等企業(yè)和數(shù)據(jù)治理研究所（DGI）、數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)（DAMA）、能力成熟度研究所（CMMI）等研究機(jī)構(gòu)，也對(duì)數(shù)據(jù)治理相關(guān)問題開展過理論研究和實(shí)踐探索，因此本文也參考和梳理了上述機(jī)構(gòu)發(fā)布的成果。

三、數(shù)據(jù)治理：從管好“水管”到治好“水”

數(shù)據(jù)治理的概念最早起源于企業(yè)的治理實(shí)踐。回顧企業(yè)治理、IT治理和數(shù)據(jù)治理的發(fā)展演變過程，有助于我們更好地理解數(shù)據(jù)治理這一概念的起源。（一）IT治理：管好“水管”現(xiàn)代大型企業(yè)一般采用所有權(quán)與控制權(quán)分離的“委托-代理”模式。在該模式下，委托人和代理人之間存在著信息不對(duì)稱和目標(biāo)不一致的問題，每一個(gè)層級(jí)的組織成員都有其私有信息（privateinformation）。隨著等級(jí)鏈條的延長(zhǎng)，私有信息更加分散，信息不對(duì)稱狀況更加惡化。自20世紀(jì)80年代以來，隨著IT在企業(yè)管理中的廣泛應(yīng)用，催生出了IT治理的概念。IT治理是企業(yè)治理的一個(gè)子集，與企業(yè)治理的目標(biāo)一樣，也是為了應(yīng)對(duì)IT系統(tǒng)所有權(quán)和控制權(quán)分離帶來的問題。IT治理側(cè)重于提高IT效率，通過遵循經(jīng)過驗(yàn)證的軟件開發(fā)方法和最佳實(shí)踐，將IT工作與組織的業(yè)務(wù)目標(biāo)保持一致。IT治理是一個(gè)由關(guān)系和過程構(gòu)成的體制，主要通過平衡IT過程的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)，增加企業(yè)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)。然而，IT治理的關(guān)注點(diǎn)還主要集中在IT系統(tǒng)的軟硬件設(shè)施上，強(qiáng)調(diào)對(duì)“水管”“水泵”和“儲(chǔ)水罐”的管理，而水管中的“水”——數(shù)據(jù)，更像是一個(gè)附屬品，還沒有受到足夠的重視。（二）數(shù)據(jù)治理：治好“管道”中的“水”自20世紀(jì)90年代以來，人們對(duì)組織資產(chǎn)管理的關(guān)注點(diǎn)逐步從有形資產(chǎn)擴(kuò)展到了數(shù)據(jù)等無形資產(chǎn)。數(shù)據(jù)質(zhì)量是發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值的關(guān)鍵，早期的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理主要以提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性為出發(fā)點(diǎn)，而隨著人們認(rèn)識(shí)的深入，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不再是數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的唯一目標(biāo)。ISO9000將質(zhì)量定義為“一組固有特性滿足要求的程度”，而數(shù)據(jù)質(zhì)量就是數(shù)據(jù)使用的適用性。數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的目的是測(cè)量、評(píng)估、改進(jìn)和確保數(shù)據(jù)的適用性，主要包括數(shù) 據(jù)資產(chǎn)的規(guī)劃、控制和配置等內(nèi)容。企業(yè)數(shù)據(jù)管理的責(zé)任最初也由IT治理團(tuán)隊(duì)承擔(dān)，但是IT資產(chǎn)和數(shù)據(jù)資產(chǎn)之間既有相關(guān)性又有區(qū)別。IT資產(chǎn)是指用于支持那些具有明確定義的任務(wù)的自動(dòng)化技術(shù)，包括計(jì)算機(jī)、通信設(shè)備和數(shù)據(jù)庫；而數(shù)據(jù)資產(chǎn)是對(duì)具有顯在或潛在價(jià)值的事實(shí)的客觀記錄。IT就像水管、水泵和儲(chǔ)水罐，而數(shù)據(jù)就是水管中的水，對(duì)水管、水泵和儲(chǔ)水罐的管理可以由IT治理團(tuán)隊(duì)來負(fù)責(zé)，但是管道中的水則需要一個(gè)跨部門團(tuán)隊(duì)來管理，需要管理層代表、業(yè)務(wù)專家和數(shù)據(jù)管理員的參與，需要有專門的組織機(jī)構(gòu)、專注領(lǐng)域及概念框架，而IT治理并未完全涵蓋數(shù)據(jù)治理的很多內(nèi)容。與很多新興領(lǐng)域一樣，數(shù)據(jù)治理并沒有統(tǒng)一的定義，學(xué)者、企業(yè)和行業(yè)組織都從各自角度對(duì)數(shù)據(jù)治理的概念進(jìn)行了闡述。較多學(xué)者認(rèn)為，數(shù)據(jù)治理的核心在于組織的數(shù)據(jù)相關(guān)事務(wù)中的決策權(quán)及相關(guān)職責(zé)的分配。Otto總結(jié)多位學(xué)者的觀點(diǎn)后認(rèn)為，數(shù)據(jù)治理是對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的決策權(quán)力和責(zé)任所組成的整體。Sonia認(rèn)為，數(shù)據(jù)治理是一個(gè)由決策權(quán)、責(zé)任和流程組成的系統(tǒng)，旨在確保對(duì)組織的重要數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行正式和一致的管理，DAMA認(rèn)為數(shù)據(jù)治理不僅僅是一種規(guī)范性框架，還是一個(gè)可以被實(shí)踐的職能模塊。對(duì)于數(shù)據(jù)治理，中國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界也存在不同的理解。中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《信息技術(shù)大數(shù)據(jù)術(shù)語》（GB/T35295-2017）以及《數(shù)據(jù)管理能力成熟度評(píng)估模型》（GB/T36073-2018）都認(rèn)為，數(shù)據(jù)治理是“對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處置、格式化和規(guī)范化的過程”，而《信息技術(shù)服務(wù)治理第5部分：數(shù)據(jù)治理規(guī)范》（GB/T34960.5-2018）則認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是“數(shù)據(jù)資源及其應(yīng)用過程中相關(guān)管控活動(dòng)、績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)管理的集合”。雖然以上這些關(guān)于數(shù)據(jù)治理的概念在表述上的側(cè)重點(diǎn)存在一定差異，但其核心內(nèi)容仍具有一定的相似性。許多研究還梳理和辨析了“數(shù)據(jù)治理”和“數(shù)據(jù)管理”這兩個(gè)概念之間的區(qū)別。雖然部分?jǐn)?shù)據(jù)管理研究機(jī)構(gòu)（如DAMA、CMMI）傾向于用“數(shù)據(jù)管理”來統(tǒng)領(lǐng)數(shù)據(jù)相關(guān)流程，而將數(shù)據(jù)治理作為流程的一個(gè)核心環(huán)節(jié)，但學(xué)界更傾向于認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)數(shù)據(jù)相關(guān)工作的“大腦”。數(shù)據(jù)治理負(fù)責(zé)決策，數(shù)據(jù)管理負(fù)責(zé)執(zhí)行和反饋，前者對(duì)后者負(fù)有統(tǒng)領(lǐng)職能，數(shù)據(jù)治理是對(duì)數(shù)據(jù)管理的管理。管理是做出的決策，治理是做出決策的架構(gòu)。數(shù)據(jù)治理規(guī)定了在數(shù)據(jù)管理中需要做出哪些決策以及由誰做出這些決策，而數(shù)據(jù)管理確保這些決策能夠做出并且能夠付諸行動(dòng)。數(shù)據(jù)治理可以被理解為“數(shù)據(jù)管理的政策和方法”，確定了數(shù)據(jù)訪問、管理和授權(quán)的廣泛政策，確定管理所需的方法和程序，并確定使用數(shù)據(jù)的人員資格和授予數(shù)據(jù)訪問權(quán)限的條件。數(shù)據(jù)管理是一套用于確保數(shù)據(jù)能夠支持利益相關(guān)方信息需求的IT程序和技術(shù)，而數(shù)據(jù)治理的核心是所有權(quán)、責(zé)任、流程、計(jì)劃和績(jī)效管理，而不是技術(shù)。數(shù)據(jù)治理是一個(gè)新的混合質(zhì)量控制規(guī)程，包括數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)管理、業(yè)務(wù)流程改進(jìn)以及合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)管理等要素。

四、公共治理：治誰的水？為誰而治？由誰來治？

與企業(yè)數(shù)據(jù)不同，公共數(shù)據(jù)治理具有“公共性”特征，不僅僅是一個(gè)如何做的技術(shù)判斷問題，更是一個(gè)為什么做的價(jià)值判斷問題，還需引入公共治理相關(guān)的理論和實(shí)踐，探討公共數(shù)據(jù)治理治誰的水，為誰而治和由誰來治等問題。治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長(zhǎng)期以來，治理一詞在政治與公共行政領(lǐng)域的含義與“統(tǒng)治”相似。自20世紀(jì)90年代以來，消費(fèi)者、納稅人、公民的需求日益增加和復(fù)雜化，加之信息通信技術(shù)的發(fā)展，使社會(huì)呈現(xiàn)出前所未有的多樣性與復(fù)雜性。此時(shí)，政治學(xué)家和管理學(xué)家“既看到了市場(chǎng)的失效，又看到了國(guó)家的失效”，公共治理理論開始出現(xiàn)并被普遍接受，內(nèi)容包括公共行政體系的轉(zhuǎn)型以及國(guó)家的重構(gòu)。“治理”的定義有諸多版本，例如羅茨的六種形態(tài)和七種定義、赫斯特的五個(gè)版本、斯托克的五個(gè)論點(diǎn)等等。這些定義并非自相沖突和排斥的，如果把這些概念整合起來，就會(huì)形成一個(gè)或一套相對(duì)比較嚴(yán)密的概念。治理是各種公共或私有的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，治理不再依賴政府的權(quán)力或強(qiáng)制，而是多元治理的互動(dòng)，以及行動(dòng)者的互相影響。治理的本質(zhì)是各個(gè)利益相關(guān)方之間的合作，是一個(gè)由聚焦正式政治領(lǐng)域和公共部門的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向不斷增加的私人部門和市民社會(huì)的參與并將他們的利益融入的過程，治理意味著國(guó)家與社會(huì)、市場(chǎng)以新的方式互動(dòng)，以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的社會(huì)及其政策議題的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性。在公共治理理論的影響下，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)了重構(gòu)，政府之外的力量被更多受到重視，政府的中心地位在一定程度上被政府、社會(huì)和市場(chǎng)的新組合所替代。公共治理理論的興起也帶來了一種效率與價(jià)值兼顧的可能，從“西蒙-沃爾多之爭(zhēng)”到新公共管理和新公共行政，工具理性和價(jià)值理性的張力一直貫穿于20世紀(jì)后半葉的公共管理理論與實(shí)踐之中，而公共治理理論既強(qiáng)調(diào)以各種工具實(shí)現(xiàn)對(duì)效率的追求，更強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性和公共利益。公共治理理論中的多中心、多方參與、分權(quán)化的主張，既與治理的效率追求有關(guān)，又更多體現(xiàn)了治理的價(jià)值追求，以制度的創(chuàng)新開創(chuàng)一種參與的新傳統(tǒng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。引入公共治理理論，面向公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，公共數(shù)據(jù)治理就不僅僅是對(duì)“公共數(shù)據(jù)”的治理，更是“公共的”數(shù)據(jù)治理，由此進(jìn)一步對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的范圍和目標(biāo)進(jìn)行探討和深化。（一）公共數(shù)據(jù)治理的范圍：治誰的水？公共數(shù)據(jù)是重要的公共資源，然而，目前學(xué)界和實(shí)踐界對(duì)于“公共數(shù)據(jù)”的范圍還沒有公認(rèn)的定義。過去，具有公共價(jià)值的數(shù)據(jù)資源僅掌握在政府手中，隨著信息通信技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，越來越多的民間組織、私人企業(yè)等都具備了采集了和利用公共數(shù)據(jù)的能力，并在社會(huì)生活中逐漸承擔(dān)了部分公共服務(wù)職能，在醫(yī)療、交通、通信、教育等社會(huì)生產(chǎn)生活各個(gè)領(lǐng)域都產(chǎn)生了大量具有價(jià)值的數(shù)據(jù)。胡凌指出，公共數(shù)據(jù)在概念上包括三個(gè)層次：一是政府或具有準(zhǔn)公共職能的機(jī)構(gòu)在行使有明確授權(quán)的公共職能過程中自行獲取的數(shù)據(jù)；二是政府部門委托授權(quán)特定私營(yíng)部門或個(gè)體行使特定公共職能過程中收集的數(shù)據(jù)；三是在具有公共屬性的領(lǐng)域或空間中，并非通過政府授權(quán)職責(zé)產(chǎn)生的但涉及公共利益的數(shù)據(jù)。國(guó)有和私營(yíng)企業(yè)受政府委托、得到公共財(cái)政支持所創(chuàng)建的數(shù)據(jù)，以及掌握在這些企業(yè)手中但具有重大公共利益的數(shù)據(jù)也屬于公共數(shù)據(jù)。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)并非公共數(shù)據(jù)的全部，公共數(shù)據(jù)涉及的主體更多元、客體更多樣。目前，在我國(guó)國(guó)家層面的立法實(shí)踐中，《數(shù)據(jù)安全法》未對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行明確界定；《電子商務(wù)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律雖然提到了公共數(shù)據(jù)，但也沒有對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行界定。我國(guó)多地的地方性法規(guī)對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行了定義。這些定義可以分為兩類：以上海和浙江為代表的地方立法將公共數(shù)據(jù)界定為各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在依法履職過程中，采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源；而以山東和深圳為代表的地方立法則擴(kuò)大了公共數(shù)據(jù)的范圍，將具有公共服務(wù)職能、提供公共服務(wù)的企業(yè)也納入其中。前者與政府?dāng)?shù)據(jù)界定的范圍近似，而后者界定的范圍更大，涉及的主體更為多元，也更有利于增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。（二）公共數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)：為何而治？由誰來治？隨著越來越多的公共企事業(yè)單位和社會(huì)組織掌握了大量公共數(shù)據(jù)，“治理”概念中的多元、參與、互動(dòng)、協(xié)商等特征也應(yīng)在公共數(shù)據(jù)治理中得到體現(xiàn)。從表面上看，公共數(shù)據(jù)治理表現(xiàn)為對(duì)公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)行管理和利用的過程，而從深層次看，公共數(shù)據(jù)治理是回應(yīng)社會(huì)需求、優(yōu)化公共產(chǎn)品供給、提高公共治理能力的公共價(jià)值創(chuàng)造過程。公共數(shù)據(jù)治理與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的權(quán)威來源和基礎(chǔ)也并不相同，政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理的權(quán)威來自部門領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)機(jī)關(guān)，而公共數(shù)據(jù)治理的權(quán)威來源則更為廣泛，可包括公共部門、私營(yíng)部門、社會(huì)組織或上述各方的合作。政府?dāng)?shù)據(jù)管理權(quán)威的基礎(chǔ)主要依靠法律法規(guī)和政策，而公共數(shù)據(jù)治理除了需要法律、法規(guī)和政策的保障，還強(qiáng)調(diào)各方的認(rèn)同和共識(shí)。從權(quán)力運(yùn)行的向度來看，政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理的權(quán)力運(yùn)行方向是自上而下的，而公共數(shù)據(jù)治理的權(quán)力運(yùn)行方向是多方的、互動(dòng)的、網(wǎng)絡(luò)化的。從作用的對(duì)象來看，政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理的對(duì)象僅限于政府部門自身掌握的數(shù)據(jù)，而公共數(shù)據(jù)治理的對(duì)象則寬泛得多，涵蓋了企業(yè)等社會(huì)主體擁有的公共數(shù)據(jù)。因此，公共數(shù)據(jù)治理不能完全照搬私人部門的做法，對(duì)于公共數(shù)據(jù)治理的績(jī)效評(píng)估，也不能像企業(yè)數(shù)據(jù)治理一樣僅從財(cái)務(wù)上的成本收益來進(jìn)行考察，應(yīng)體現(xiàn)善治原則，包括問責(zé)性、連貫性、有效性、開放性、參與性和透明性。需要避免管理主義傾向，即對(duì)3E（經(jīng)濟(jì)、效率和效益）的片面追求和對(duì)政治價(jià)值的忽略，最大限度地協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方的訴求，從而增加社會(huì)對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的共識(shí)和認(rèn)同。正如新公共服務(wù)理論所指出的，“公民不只是顧客，他們是所有者或主人”。綜上所述，公共數(shù)據(jù)治理是以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值為最終目標(biāo)，將公共數(shù)據(jù)視為重要的公共資源，由政府、企業(yè)和公民等各個(gè)利益相關(guān)方共同對(duì)公共數(shù)據(jù)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行決策和行使權(quán)力的行為。

五、公共數(shù)據(jù)治理的內(nèi)容框架

從內(nèi)容框架來看，公共數(shù)據(jù)治理是一項(xiàng)跨邊界的合作，受到多方面因素的影響，包括技術(shù)障礙，社會(huì)、組織和經(jīng)濟(jì)障礙，法律和政策障礙，社會(huì)背景與情境等。夏義堃提出了公共部門數(shù)據(jù)治理的體系結(jié)構(gòu)，其戰(zhàn)略層面為領(lǐng)導(dǎo)與愿景，戰(zhàn)術(shù)層面包括執(zhí)行能力和管理規(guī)范，實(shí)施層面包括數(shù)據(jù)架構(gòu)、執(zhí)行基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)價(jià)值周期。鄭躍平等從制度、管理、技術(shù)和數(shù)據(jù)四個(gè)維度出發(fā)構(gòu)建了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的評(píng)估指標(biāo)體系。本文基于公共治理理論，面向公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，梳理和構(gòu)建了一個(gè)公共數(shù)據(jù)治理的內(nèi)容框架，包括價(jià)值層、利用層、制度層、數(shù)據(jù)層和環(huán)境層五個(gè)層面（參見圖1）。圖1 公共數(shù)據(jù)治理內(nèi)容框架（一）

價(jià)值層公共數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)是公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、政治價(jià)值等。公共價(jià)值是公民期望的集合，但集體偏好的達(dá)成并不是通過個(gè)人偏好的加總，而需要在基于主體間的審慎協(xié)商與復(fù)雜互動(dòng)的過程中達(dá)成。公共數(shù)據(jù)治理可能產(chǎn)生的價(jià)值包括：優(yōu)化決策，提高效率，優(yōu)化服務(wù)，促進(jìn)合作，降低風(fēng)險(xiǎn)，提升信任等。失敗的公共數(shù)據(jù)治理除了可能造成經(jīng)濟(jì)損失，還可能帶來治理合法性的危機(jī)。例如，近年來公共數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)等問題日益突出，這些問題也可能造成政府合法性危機(jī)。盡管企業(yè)數(shù)據(jù)治理也強(qiáng)調(diào)合規(guī)（compliance）的重要性，但這與公共行政領(lǐng)域的合法性（legitimacy，或譯為正當(dāng)性）是兩個(gè)概念。合乎法律的未必具有合法性，合法性是指社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。行政體系的穩(wěn)定運(yùn)行需要有效性與合法性的兼顧和互相促進(jìn)[53]，公共數(shù)據(jù)治理的推進(jìn)也需要同時(shí)考慮公共數(shù)據(jù)的保值增值與獲得社會(huì)認(rèn)可兩個(gè)方面。

（二）利用層價(jià)值層是公共數(shù)據(jù)治理的收益(outcome)，而公共數(shù)據(jù)治理的利用層則是產(chǎn)出（output），產(chǎn)出是收益的基礎(chǔ)和前提。公共數(shù)據(jù)治理的產(chǎn)出方式包括數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放等多種形式。對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行跟蹤、監(jiān)測(cè)、收集、分析、挖掘、評(píng)估并提供對(duì)內(nèi)和對(duì)外的數(shù)據(jù)服務(wù)具有巨大的潛力，數(shù)據(jù)已成為推動(dòng)公共服務(wù)價(jià)值創(chuàng)造機(jī)制創(chuàng)新的重要力量。數(shù)據(jù)共享是公共數(shù)據(jù)治理的重要內(nèi)容，能夠提高公共數(shù)據(jù)的利用效率，推動(dòng)部門間業(yè)務(wù)協(xié)同，打造整體性政府。此外，公共數(shù)據(jù)的利用主體不能僅限于政府體系自身，還應(yīng)向社會(huì)開放公共數(shù)據(jù)，讓更多主體進(jìn)行增值開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用，以賦能經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)公眾參與和公共價(jià)值共創(chuàng)。

（三）數(shù)據(jù)層公眾往往以為公共部門有足夠的能力處理數(shù)據(jù)，然而由于數(shù)據(jù)治理的薄弱，情況并非總是如此。數(shù)據(jù)治理需要基于數(shù)據(jù)的全生命周期進(jìn)行的一系列持續(xù)的管理活動(dòng)，關(guān)于數(shù)據(jù)生命周期的治理活動(dòng)在將數(shù)據(jù)原則運(yùn)用到IT基礎(chǔ)設(shè)施的過程中起著關(guān)鍵作用。Weber等認(rèn)為，數(shù)據(jù)治理涵蓋數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)管理、元數(shù)據(jù)管理、訪問權(quán)限、決策權(quán)限、問責(zé)制和數(shù)據(jù)策略等方面。具有公共價(jià)值的數(shù)據(jù)資源并非僅僅掌握在政府部門手中，還分散在承擔(dān)公共管理和服務(wù)職能的其他組織手中，要最大限度地發(fā)掘數(shù)據(jù)的公共價(jià)值，不能只對(duì)政府自身掌握的數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，還應(yīng)把治理對(duì)象盡可能擴(kuò)展到與公共利益相關(guān)的、來源主體更為全面多元的公共數(shù)據(jù)。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)治理還應(yīng)面向增進(jìn)公共價(jià)值的目標(biāo)，保護(hù)各利益相關(guān)方的合法權(quán)益，防止算法歧視、算法殺熟、算法濫用等技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，防止技術(shù)中心主義或“技術(shù)霸權(quán)”。（四）制度層公共數(shù)據(jù)治理的制度層可分為規(guī)則政策和組織管理兩個(gè)層面。首先，公共數(shù)據(jù)治理需要國(guó)家法律、法規(guī)和政策等基礎(chǔ)制度的引導(dǎo)和保障，以確保實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的方向，近年來我國(guó)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)日益受到重視，“數(shù)據(jù)二十條”的出臺(tái)即體現(xiàn)了這一方向。如果技術(shù)上的投入不斷增加而制度變革緩慢，將難以逃脫管理主義和技術(shù)治理的路徑依賴，在工具理性和價(jià)值理性之間出現(xiàn)失衡，并使投入的邊際效益遞減，產(chǎn)生“內(nèi)卷化”問題。此外，公共數(shù)據(jù)治理還需要公共部門建立與數(shù)據(jù)治理相適應(yīng)的組織管理機(jī)制，包括戰(zhàn)略、組織、領(lǐng)導(dǎo)、溝通、激勵(lì)、監(jiān)督、評(píng)估等。與企業(yè)數(shù)據(jù)治理相比，公共數(shù)據(jù)治理的利益相關(guān)方更加廣泛、更加復(fù)雜，且相互依賴性更加明顯。公共數(shù)據(jù)治理的主體也涉及諸多利益相關(guān)方，公共數(shù)據(jù)治理一個(gè)常見的局限性是“把參與局限于數(shù)據(jù)本身，以及有限的技術(shù)專家和數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)”，在公共數(shù)據(jù)治理的生態(tài)系統(tǒng)中，最薄弱的環(huán)節(jié)是缺乏將公民反饋引入政策過程的有效機(jī)制。公共數(shù)據(jù)治理不僅是技術(shù)官僚、系統(tǒng)開發(fā)人員和IT規(guī)劃者的責(zé)任，重要的是要尊重這些政策的多元理性特征，這需要廣泛的參與，從而實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)方的共治與共享。在公共數(shù)據(jù)治理中，政府除了對(duì)數(shù)據(jù)本身的責(zé)任之外，還承擔(dān)著憲法法律、共同體價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益等方面的責(zé)任。公民在參與公共數(shù)據(jù)治理的過程中得到了對(duì)資源和決策的更大控制，也為此貢獻(xiàn)了時(shí)間、專業(yè)知識(shí)和努力，承擔(dān)了更多的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。然而，盡管責(zé)任有所分散，但政府仍需要公共數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)。這無疑對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的制度規(guī)則和組織管理等方面帶來新的挑戰(zhàn)。（五）環(huán)境層環(huán)境是公共數(shù)據(jù)治理和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。公共數(shù)據(jù)治理要與特定的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和文化環(huán)境相匹配，不存在唯一正確答案，“一個(gè)尺碼并不適用于所有此情境”(One size does not fit all)。在某個(gè)環(huán)境中表現(xiàn)極佳的數(shù)據(jù)治理體系，在另一個(gè)環(huán)境卻可能遭遇失敗。原因在于技術(shù)受到了組織安排、政治安排和社會(huì)安排的中介性影響，并在上述安排中被感知、理解、設(shè)計(jì)和使用。因此，公共數(shù)據(jù)治理的在地化（localization）并非權(quán)宜之計(jì)而是根本的，因?yàn)橹R(shí)是人們創(chuàng)造性參與并且正在形成中的東西，而不是某種既定的、普適的東西，所有知識(shí)本質(zhì)上都是地方性知識(shí)。同時(shí)，公共數(shù)據(jù)治理的價(jià)值層和利用層也會(huì)對(duì)環(huán)境層形成反饋，例如，公共數(shù)據(jù)開放的長(zhǎng)期效果就包括給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境帶來的遠(yuǎn)期影響。

六、總結(jié)與展望

面向公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，公共數(shù)據(jù)治理不僅是對(duì)公共數(shù)據(jù)的治理，更是“公共的”數(shù)據(jù)治理，不僅僅是技術(shù)判斷的問題，更在于對(duì)價(jià)值的判斷。本文將公共治理理論引入公共數(shù)據(jù)治理研究，對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的范圍和目標(biāo)進(jìn)行了探討與深化，并進(jìn)一步對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的內(nèi)容框架進(jìn)行了梳理和闡述，從而在價(jià)值層、利用層、數(shù)據(jù)層、制度層和環(huán)境層五個(gè)層面體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)治理的公共性。基于公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的視角，建議學(xué)界未來可對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的以下問題進(jìn)行深入探究：公共數(shù)據(jù)治理中政府、企業(yè)與社會(huì)等主要利益相關(guān)方之間的互動(dòng)與協(xié)作方式及其對(duì)公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的影響；公共數(shù)據(jù)治理的公共價(jià)值創(chuàng)造機(jī)理和過程；公共數(shù)據(jù)治理中的技術(shù)“內(nèi)卷”與價(jià)值“落空”困境及其生成機(jī)制等。