一、問題提出

在超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，海量數(shù)據(jù)和信息技術(shù)對(duì)城市治理起到了巨大的推動(dòng)作用。例如，《上海市全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型“十四五”規(guī)劃》指出，“全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是踐行‘人民城市人民建，人民城市為人民’重要理念，鞏固提升城市核心競爭力和軟實(shí)力的關(guān)鍵之舉”[1]。有學(xué)者指出，技術(shù)變革的驅(qū)動(dòng)力、治理生態(tài)的不確定性、治理問題的復(fù)雜性以及治理需求的多樣性共同驅(qū)動(dòng)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。[2]在這一重要進(jìn)程中，公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)對(duì)我國城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，具有重要意義。對(duì)此，為了更好地發(fā)揮公共數(shù)據(jù)平臺(tái)的作用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)共享，中央政府和地方政府進(jìn)一步出臺(tái)了公共數(shù)據(jù)共享的具體試行辦法。由此，公共數(shù)據(jù)平臺(tái)從自身建立及完善階段，正式進(jìn)入到平臺(tái)開放及綜合治理、實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)共享的新階段。

這一階段主要通過技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的整合、分類、加工與共享，充分體現(xiàn)了數(shù)據(jù)與技術(shù)之間的深度結(jié)合。其中，上海市發(fā)布的《上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法（試行）》，無疑使得城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程又向前推進(jìn)了一步。在這一進(jìn)程中，公共數(shù)據(jù)資源的開放共享，不僅為城市居民帶來了便捷，還成為城市治理的核心助推器。有學(xué)者基于城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型視域，對(duì)公共數(shù)據(jù)資源開放共享機(jī)制展開探究。[3]對(duì)這一問題的思考有助于分析城市治理中數(shù)字化轉(zhuǎn)型與公共數(shù)據(jù)共享之間的關(guān)系，進(jìn)而對(duì)治理方式與技術(shù)運(yùn)用作進(jìn)一步探討。對(duì)此，為了對(duì)該問題作出進(jìn)一步分析和回應(yīng)，擬從“公共數(shù)據(jù)共享如何加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的角度展開論證。

這一論證過程重點(diǎn)涉及兩方面內(nèi)容：其一，以超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型為研究內(nèi)容，有助于分析治理過程中的各種現(xiàn)實(shí)需求。這些因素驅(qū)動(dòng)著科學(xué)技術(shù)的前進(jìn)與發(fā)展，展示了需求導(dǎo)向下的數(shù)字技術(shù)發(fā)展過程。其二，以公共數(shù)據(jù)共享為切入點(diǎn)，探究其如何加速這一治理轉(zhuǎn)型的過程，不僅體現(xiàn)了“基于技術(shù)的治理”[4]，還關(guān)注數(shù)字技術(shù)革新帶來的治理方式、手段和理念的轉(zhuǎn)型問題，其重點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于如何探尋全新的治理路徑解決好公共事務(wù)問題，突出體現(xiàn)了以服務(wù)為核心的理念。總之，在城市治理發(fā)展過程中，治理與技術(shù)之間存在著互動(dòng)關(guān)系，兩者在數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速過程中發(fā)揮著重要作用。在當(dāng)下超大城市治理的情景下，這一話題需要學(xué)界進(jìn)行深入探討。

本研究以上海公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)過程為例進(jìn)行分析，重點(diǎn)探究“公共數(shù)據(jù)共享如何加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型”這一主題，并在中國場景下構(gòu)建一個(gè)解釋性分析框架，分析公共數(shù)據(jù)共享加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的運(yùn)行過程和作用機(jī)制。首先，展示這一運(yùn)行過程，主要從公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建立（邏輯起點(diǎn)）、平臺(tái)開放（中心步驟）、平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享（最終目標(biāo)）三個(gè)方面依次展開。其次，在平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享過程中，各行為主體既要保證整體性思維，又要實(shí)現(xiàn)協(xié)同性流程，從而實(shí)現(xiàn)從“管”到“治”的目標(biāo)，達(dá)到從“沒有不滿意”到“滿意”的效果。再次，在作用機(jī)制中，公共數(shù)據(jù)共享在促進(jìn)達(dá)成“平衡機(jī)制”（關(guān)鍵難點(diǎn)）的過程中，通過“細(xì)分機(jī)制”（方式途徑）的實(shí)現(xiàn)，完成“增能機(jī)制”（目標(biāo)任務(wù)），最終加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。最后，公共數(shù)據(jù)共享通過數(shù)據(jù)平臺(tái)使人工操作與平臺(tái)智能結(jié)合，使得數(shù)字政府充分參與其中。這需要通過明確政府、市場和居民之間的利益邊界，維護(hù)好城市居民的合法權(quán)益，共享數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的紅利，從而為這一轉(zhuǎn)型加速過程提供法律層面的保障。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）文獻(xiàn)回顧

1.公共數(shù)據(jù)共享

近年來，學(xué)界對(duì)于公共數(shù)據(jù)共享的研究，主要從基礎(chǔ)問題、法律規(guī)制和政府治理這三個(gè)基本層面展開了一系列的探討。

其一，在基礎(chǔ)問題層面，現(xiàn)有研究主要通過對(duì)公共數(shù)據(jù)相關(guān)概念的規(guī)范含義[5]、公共數(shù)據(jù)開放中的利益沖突[6]、授權(quán)運(yùn)營的類型與制度[7]、公共數(shù)據(jù)共享的新行政法基礎(chǔ)[8]、公共性的法理反思[9]、政策供給特征[10]、政府數(shù)據(jù)治理的政策內(nèi)涵[11]、公共數(shù)據(jù)空間[12]等方面作出了大量有價(jià)值的學(xué)術(shù)探討，對(duì)這一主題有了較為完整的學(xué)理認(rèn)識(shí)。其中，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營問題是一個(gè)學(xué)界研究熱點(diǎn)，特別體現(xiàn)在機(jī)制構(gòu)建[13]、風(fēng)險(xiǎn)治理[14]、功能定位[15][16]和收益分配[17]等方面。

其二，在法律規(guī)制層面，現(xiàn)有研究主要涉及公共數(shù)據(jù)開放、共享和治理的法律規(guī)范問題。在西方經(jīng)驗(yàn)探討方面，現(xiàn)有研究有以歐盟《數(shù)據(jù)治理法》為例，探索歐盟公共數(shù)據(jù)共享的制度構(gòu)造[18]。在立法問題方面，主要包含公共數(shù)據(jù)的類型化規(guī)制及其立法落實(shí)[19]、公共數(shù)據(jù)開放立法原則反思[20]、政府?dāng)?shù)據(jù)開放與公共數(shù)據(jù)治理的立法范疇[21]和數(shù)據(jù)開放的立法近路[22]等主題。在數(shù)據(jù)自身發(fā)展問題方面，主要包含數(shù)據(jù)交易[23]、要素市場培育[24]和公共數(shù)據(jù)法律內(nèi)涵及其規(guī)范應(yīng)用路徑[25]等內(nèi)容。

其三，在政府治理層面，現(xiàn)有研究主要圍繞公共數(shù)據(jù)開放共享在國家和政府治理創(chuàng)新過程中的運(yùn)用展開探究。在政府作用發(fā)揮方面，相關(guān)文獻(xiàn)主要有政策目標(biāo)變遷[26]、政府主體責(zé)任[27]、政府角色與行為邊界[28]和市民授權(quán)機(jī)制[29]等內(nèi)容。在政府治理創(chuàng)新方面，應(yīng)急事件中的數(shù)據(jù)共享問題受到了關(guān)注，例如：現(xiàn)有文獻(xiàn)探討了突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的數(shù)據(jù)共享路徑[30]、機(jī)制[31]，還有文獻(xiàn)以突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控為視角，探討了“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”模式中的公共數(shù)據(jù)治理問題[32]。

對(duì)于本案例中公共數(shù)據(jù)共享問題，一方面，其概念涉及公共數(shù)據(jù)共享的階段和流程，具體包括公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建立（邏輯起點(diǎn)）、平臺(tái)開放（中心步驟）、平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享（最終目標(biāo)）三個(gè)方面。目前，《上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法（試行）》中明確給出了“公共數(shù)據(jù)”的定義，即“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在依法履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過程中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，以及依法委托第三方收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”。對(duì)此，本研究將公共數(shù)據(jù)共享從基本概念延伸到公共數(shù)據(jù)共享的流程階段等內(nèi)容。另一方面，本案例中指涉的公共數(shù)據(jù)共享不僅是政府內(nèi)部條塊部門的共享，還是政府與社會(huì)、企業(yè)間的共享，所以研究選取了政府官方網(wǎng)站上公開發(fā)布的相關(guān)信息作為案例分析資料以進(jìn)一步明確公共數(shù)據(jù)共享的范疇。在此基礎(chǔ)上，本次案例分析部分不僅對(duì)公共數(shù)據(jù)共享流程作了詳細(xì)劃分，還進(jìn)一步分析了公共數(shù)據(jù)平臺(tái)開放等重要內(nèi)容。

2.城市治理中的數(shù)字化轉(zhuǎn)型問題

城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型一經(jīng)提出，學(xué)界就在理論和實(shí)踐兩個(gè)層面展開了深入探討。

第一，理論層面。一是基本概念。現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、進(jìn)路與優(yōu)化[33]、城市數(shù)字化治理的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)[34,35]、主體壓迫與倫理困境[36]等出發(fā)研究城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)問題，這些都將對(duì)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型產(chǎn)生較大影響，但缺乏對(duì)治理轉(zhuǎn)型過程作用的系統(tǒng)化梳理。二是數(shù)據(jù)賦能方式。現(xiàn)有文獻(xiàn)主要包括：政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理[37]、數(shù)字安全治理[38]、數(shù)據(jù)要素跨界流動(dòng)[39]、政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享[40]、數(shù)字界面與城市大腦[41]等內(nèi)容，其核心在于展示數(shù)據(jù)技術(shù)的賦能與運(yùn)用，忽視了數(shù)據(jù)共享對(duì)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的加速推動(dòng)作用。

第二，實(shí)踐層面。一是治理模式。相關(guān)文獻(xiàn)主要探討了城市治理模式和方法，部分學(xué)者還總結(jié)了國外城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐與啟示，具體來看：①為了探討城市治理模式和方法，部分學(xué)者主要從城市工作[42]、城市敏捷治理[43]、整體智治[44,45]、雙層嵌套治理[46]出發(fā)，探討城市治理問題。②以美國城市治理為例，其數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)歷了“智慧城市建設(shè)”和“城市智能化管理”階段[47]，從智慧城市到智能管理，這體現(xiàn)了從重視技術(shù)到重視治理的過程。二是城市空間發(fā)展。現(xiàn)有文獻(xiàn)聚焦于城市發(fā)展本身，突出城市空間塑造的作用，具體來看：部分學(xué)者主要從塑造城市空間[48]、智慧城市更新[49]、“創(chuàng)新-理念”框架[50]出發(fā)，研究城市發(fā)展情況。總之，無論是城市治理模式方面，還是城市空間發(fā)展方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)都較少剖析國內(nèi)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要過程，而這一問題的探索往往更有價(jià)值和意義，需要學(xué)界進(jìn)一步關(guān)注。因此，在中國社會(huì)情景下，研究選擇從解釋性分析框架出發(fā)，探尋“公共數(shù)據(jù)共享如何加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的運(yùn)行過程，具有理論和現(xiàn)實(shí)的雙重需求。

3.公共數(shù)據(jù)共享與城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型之間的作用關(guān)系

關(guān)于公共數(shù)據(jù)共享與城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型之間的作用關(guān)系，有學(xué)者指出城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下公共數(shù)據(jù)協(xié)同治理存在政策保障、平臺(tái)協(xié)同和資源融通方面的不足。[51]整體來看，對(duì)兩者之間關(guān)系的研究相對(duì)較為分散，呈現(xiàn)以下三個(gè)特點(diǎn)：一是部分文獻(xiàn)探討了公共數(shù)據(jù)治理的相關(guān)內(nèi)容，如地方化趨向與完善機(jī)制[52]、治理體系的演化模型[53]等，也是城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的應(yīng)有之義；二是關(guān)注重心仍在數(shù)字政府建設(shè)方面，現(xiàn)有文獻(xiàn)涉及數(shù)字政府背景下的政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享[54]，加快實(shí)施數(shù)字政府戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)困境與破解路徑[55]、敏捷治理推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)[56]等；三是對(duì)治理過程中數(shù)字化轉(zhuǎn)型的外延問題關(guān)注較少，如數(shù)字倫理問題[57]等。總之，關(guān)于兩者之間關(guān)系的研究仍處于起步階段。盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)重視數(shù)據(jù)在城市治理過程中發(fā)揮的作用，但是鮮有學(xué)者從公共數(shù)據(jù)共享視角出發(fā)，探尋其加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的運(yùn)行過程和作用機(jī)制。

（二）解釋性分析框架

研究的核心議題是“公共數(shù)據(jù)共享如何加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型”。在超大城市治理轉(zhuǎn)型過程中，公共數(shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)是各種技術(shù)手段綜合運(yùn)用的結(jié)果。其中，公共數(shù)據(jù)的整合、分類、加工及共享，體現(xiàn)了數(shù)據(jù)與技術(shù)的深度結(jié)合。然而，在突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)視域下，公共治理的碎片化問題帶來了城市公共衛(wèi)生的重大風(fēng)險(xiǎn)[58]，城市治理問題不斷出現(xiàn)。在這一過程中，不同政務(wù)部門之間的有效配合，成為公共數(shù)據(jù)共享充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵。對(duì)此，研究進(jìn)一步從底層邏輯出發(fā)，使用網(wǎng)絡(luò)資料和訪談資料，以上海公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)過程為例進(jìn)行分析，借鑒整體性治理與協(xié)同治理這兩種理論，在中國場景下重新建構(gòu)一個(gè)解釋性分析框架（參見圖1）。

研究的解釋性分析框架可以分為全景式過程展示與“整體-協(xié)同”治理思路兩個(gè)基本方面。

關(guān)于公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)過程的全景式展示，具體包括驅(qū)動(dòng)邏輯、過程介紹和作用機(jī)制三個(gè)方面。其一，驅(qū)動(dòng)邏輯涉及現(xiàn)實(shí)需求、服務(wù)導(dǎo)向和精細(xì)管理這三方面驅(qū)動(dòng)力量。其中，公共數(shù)據(jù)賦能、精細(xì)化管理以及跨部門、跨區(qū)域治理，共同加速了城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，形成了健康良好的循環(huán)。公共數(shù)據(jù)賦能的力量，實(shí)現(xiàn)上海市公共數(shù)據(jù)共享，并通過精細(xì)化管理以及跨部門、跨區(qū)域治理，來加速城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。其二，過程介紹從公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建立、平臺(tái)開放、平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享三個(gè)方面展開，通過對(duì)案例過程的深度描摹，解釋公共數(shù)據(jù)共享加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的運(yùn)行過程。其三，作用機(jī)制包括增能、細(xì)分和平衡這三個(gè)核心機(jī)制。具體來看，增能機(jī)制包含治理賦能增能過程和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)增能過程，其目的是為了提升城市數(shù)字綜合型治理能力；細(xì)分機(jī)制包含精準(zhǔn)信息獲取層面和利益邊界明確層面，其目的是為了實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型中的精細(xì)化管理；“平衡機(jī)制”主要強(qiáng)調(diào)互利共同體系統(tǒng)的良好運(yùn)行，讓社會(huì)各主體之間能夠共同享受公共數(shù)據(jù)共享帶來的紅利，但其難點(diǎn)在于明確政府、市場、居民等主體之間的利益邊界。

“整體-協(xié)同”治理思路的核心內(nèi)容包括兩個(gè)主要方面：一個(gè)是從封閉管控向精細(xì)化管理的整體性思維，另一個(gè)是從跨部門到跨區(qū)域的協(xié)調(diào)同步行動(dòng)。作為解釋性分析框架的第二部分，“整體-協(xié)同”治理思路通過整體性思維和協(xié)同性流程兩個(gè)方面來加速城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)優(yōu)化升級(jí)，最終促進(jìn)城市治理的現(xiàn)代化發(fā)展。在這一過程中，政務(wù)部門運(yùn)用整體性思維、協(xié)同性流程既可以將整體性治理的優(yōu)勢發(fā)揮出來，又可以將協(xié)同治理的機(jī)制展示出來，做到兩種治理方式優(yōu)勢互補(bǔ)、取長補(bǔ)短，從而推動(dòng)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程的加速。

解釋性分析框架中的治理思路部分涉及整體性治理和協(xié)同治理這兩種理論的適用性和有機(jī)結(jié)合方式。其一，適用性。整體性治理的代表人物是佩里?希克斯和帕卻克?登力維。一方面，信息技術(shù)的發(fā)展與數(shù)字時(shí)代的來臨是整體性治理提出的重要背景之一；另一方面，該理論著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，這與英國在改革過程中的機(jī)構(gòu)化措施導(dǎo)致的碎片化相關(guān)。[59]這兩方面內(nèi)容與當(dāng)前我國城市治理數(shù)字化建設(shè)與政府機(jī)構(gòu)改革緊密相關(guān)，但是由于該理論具有較強(qiáng)的英國色彩，所以將結(jié)合我國本土化實(shí)際，對(duì)整體性治理理論進(jìn)行改進(jìn)和完善。其二，有機(jī)結(jié)合方式。學(xué)界關(guān)于協(xié)同治理的研究文獻(xiàn)紛繁浩帙、不勝枚舉，相對(duì)有代表性的論證是《協(xié)同治理：服務(wù)型政府的治道邏輯》一文，該文獻(xiàn)指出，協(xié)同治理更強(qiáng)調(diào)對(duì)價(jià)值理性的關(guān)切，其內(nèi)涵體現(xiàn)為治理主體的多元性、治理權(quán)威的多樣性、子系統(tǒng)的協(xié)作性、系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性、自組織的協(xié)調(diào)性以及社會(huì)秩序的穩(wěn)定性。[60]簡單地說，協(xié)同治理的思路就是在保障社會(huì)秩序穩(wěn)定的前提下，實(shí)現(xiàn)政府部門的整體性運(yùn)作與各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作。因此，協(xié)同治理不僅符合當(dāng)前我國服務(wù)型政府的建設(shè)要求，還蘊(yùn)含著與整體性治理方式有機(jī)結(jié)合的可能。

值得注意的是，精細(xì)管理驅(qū)動(dòng)平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享的過程重點(diǎn)涉及“整體-協(xié)同”治理思路兩個(gè)主要方面，但由于“整體-協(xié)同”治理思路可以用于公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，所以為了詳細(xì)展示這一治理思路，在解釋性分析框架中將“整體-協(xié)同”治理思路單獨(dú)作為一部分，以顯示其重要性。當(dāng)然，“整體-協(xié)同”治理思路還要綜合考慮各種利益糾紛，要處理、解決好政府、市場和居民之間的利益邊界問題，盡可能從居民的角度出發(fā)，綜合探討政策出臺(tái)的內(nèi)容、方式和時(shí)間等等。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）方法選擇

為了闡釋公共數(shù)據(jù)在新興技術(shù)加持下的賦能與共享，選用上海公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)過程為例，進(jìn)行案例分析。本研究采用單案例研究法，主要依據(jù)來源于兩個(gè)方面：一方面，案例研究法適合研究“如何”（how）這類問題[61]，而研究的基本問題是“公共數(shù)據(jù)共享如何加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，正好滿足這一基本條件；另一方面，單案例研究往往注重對(duì)案例資料深描[62]，而本研究目的在于探究這一問題的運(yùn)行過程和作用機(jī)制，需要對(duì)此進(jìn)行相對(duì)深入的剖析。

（二）案例選取

上海是當(dāng)前我國城市數(shù)字化治理實(shí)踐中的一個(gè)標(biāo)桿[63]，具有豐富且復(fù)雜的實(shí)踐資料。為了遵循案例選擇的理論抽樣原則、可獲得性原則和典型性原則[64,65]，研究則重點(diǎn)關(guān)注公共數(shù)據(jù)共享這一實(shí)踐，以上海公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)過程為例進(jìn)行研究。如此，以超大城市上海為對(duì)象進(jìn)行案例分析，可以更有效地呈現(xiàn)公共數(shù)據(jù)共享加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的運(yùn)行過程，同時(shí)也有助于為國內(nèi)其他城市的數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型樹立典型。

（三）資料收集

研究資料主要來源于網(wǎng)絡(luò)搜集與訪談兩個(gè)方面：

一是網(wǎng)絡(luò)資料。該部分主要通過學(xué)術(shù)文獻(xiàn)資料（來源于百度學(xué)術(shù)、谷歌學(xué)術(shù)、中文知網(wǎng)CNKI數(shù)據(jù)庫等）以及國家官方網(wǎng)站公布的資料和文件，展開分析。由于直接獲取政府和企業(yè)相關(guān)實(shí)務(wù)部門人員的訪談資料相對(duì)不易，所以為保障案例資料的權(quán)威性和可靠性，本研究以國家官方網(wǎng)站公布的信息作為資料，體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)共享對(duì)政府部門間合作的賦能作用。其中，國家官方網(wǎng)站公布的資料信息主要來源于人民網(wǎng)的上海頻與上海衛(wèi)生健康委員會(huì)官網(wǎng)。在研究的論述中，經(jīng)過整理的網(wǎng)絡(luò)資料一般在末尾用“資料來源：XXXX（官網(wǎng)名）”備注表示。

二是訪談資料。該部分主要通過對(duì)上海市居民實(shí)施半結(jié)構(gòu)式訪談獲取，前后時(shí)間總體上為兩年（2022-2023），主要集中在2023年的暑期。在此期間，主要在上海市F區(qū)中展開了田野調(diào)查。在這一調(diào)查過程中，對(duì)社區(qū)的居民進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)式訪談，在交流中獲取了訪談資料，并作了分類和整理。對(duì)研究訪談資料的備注說明：其一，編碼數(shù)字為訪談日期年月日（如：2023年8月24日用20230824表示）；其二，大寫的英文字母表示受訪者姓氏的首字母，例如：L女士。總之，研究通過搜集網(wǎng)絡(luò)資料與訪談資料這兩個(gè)方面，形成了基于學(xué)術(shù)文獻(xiàn)資料、官方網(wǎng)站公開資料與訪談資料等內(nèi)容的多元資料庫，從而確保單案例研究的信度和效度，為此次研究結(jié)論的可靠性和解釋力奠定基礎(chǔ)。

四、案例呈現(xiàn)與機(jī)制分析

本研究以上海公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)過程為例，在中國場景下構(gòu)建了一個(gè)解釋性分析框架，從公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建立、平臺(tái)開放、平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享三個(gè)方面展開，通過對(duì)案例過程的深度描摹，展示公共數(shù)據(jù)共享加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的運(yùn)行過程。為進(jìn)一步回應(yīng)研究問題，在對(duì)案例過程深度描摹的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步分析了其作用機(jī)制，包括增能機(jī)制、細(xì)分機(jī)制和平衡機(jī)制。

（一）運(yùn)行過程：對(duì)案例過程的深度描摹

1.現(xiàn)實(shí)需求驅(qū)動(dòng)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建立：從健康碼設(shè)置到《上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法（試行）》發(fā)布

2019年末突發(fā)性公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)事件爆發(fā)后，全國各地對(duì)城市公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)事件高度重視，同時(shí)也充滿了未知與恐懼。在這一過程中，上海市表現(xiàn)出高度的自信和無與倫比的執(zhí)行力。一方面，上海市各單位貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新型冠狀病毒感染防控期間醫(yī)療服務(wù)管理的通知》《關(guān)于做好新型冠狀比高濃度感染得肺炎防控期間有關(guān)醫(yī)療管理的通知》的各項(xiàng)要求。另一方面，為助力疫情防控工作進(jìn)一步有序進(jìn)行，推動(dòng)上海居民早日復(fù)工復(fù)產(chǎn)，經(jīng)過有關(guān)專家的一系列論證，“健康動(dòng)態(tài)碼”于2020年2月17日正式上線(資料來源：上海衛(wèi)生健康委員會(huì)官網(wǎng))。可以說，新冠肺炎疫情的發(fā)生為“健康動(dòng)態(tài)碼”的上線帶來了契機(jī)，從而進(jìn)一步推動(dòng)了公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建立，為《上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法(試行)》的發(fā)布奠定基礎(chǔ)。因此，上海市發(fā)布該辦法的過程，反映了現(xiàn)實(shí)需求對(duì)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建立的驅(qū)動(dòng)作用，有助于發(fā)揮公共數(shù)據(jù)賦能的效果。

為深化公共數(shù)據(jù)規(guī)范治理和共享應(yīng)用，全面推進(jìn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，上海市正式發(fā)布了《上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法（試行）》，該辦法“以共享為原則，不共享為例外，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)全量上鏈、上云，充分共享。同時(shí)，鼓勵(lì)公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)通過公共數(shù)據(jù)共享應(yīng)用，創(chuàng)新管理和服務(wù)方式，提升管理和服務(wù)水平”[66]。該辦法的工作機(jī)制如表1所示（資料來源：人民網(wǎng)的上海頻道）。

在上海市公共數(shù)據(jù)共享工作機(jī)制的背后，公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建立步驟包含：公共數(shù)據(jù)采集與輸入、公共數(shù)據(jù)整理與上傳、公共數(shù)據(jù)歸檔，這便是公共數(shù)據(jù)共享加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型全過程的邏輯起點(diǎn)。

首先，作為賦能的一種形式，公共數(shù)據(jù)共享的力量提高了政府運(yùn)行效率和公共服務(wù)供給水平，推動(dòng)了城市治理的高效能發(fā)展。例如，上海衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布的一系列關(guān)于“健康動(dòng)態(tài)碼”的治理措施，包括基本概念、分類管理、使用方法、應(yīng)用場景與獲取方式，這是典型的公共數(shù)據(jù)賦能過程，為以后公共數(shù)據(jù)平臺(tái)開放獲取奠定基礎(chǔ)。上海市居民通過“健康云”App或“上海健康云”微信服務(wù)號(hào)進(jìn)入“防控服務(wù)專區(qū)”找到“健康碼”。其中，健康信息情況包括該人員的姓名、年齡及近階段體溫、癥狀信息（資料來源：上海衛(wèi)生健康委員會(huì)官網(wǎng)）。

其次，公共數(shù)據(jù)共享的力量使得人工操作與平臺(tái)智能結(jié)合，極大地展示了便民利民的作用，并通過法律規(guī)制的手段維護(hù)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，從而充分保障了城市居民的合法權(quán)益。由于后續(xù)還可以查看該人員近期的就診情況和其他健康體征情況，這樣讓大數(shù)據(jù)發(fā)揮引領(lǐng)的作用，實(shí)現(xiàn)便民利民的功能。

最后，公共數(shù)據(jù)共享借助公共數(shù)據(jù)平臺(tái)助力了社會(huì)各主體之間的發(fā)展，尤其是數(shù)字政府的發(fā)展。在這一過程中，數(shù)字政府能夠積極參與超大城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，共享數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的紅利。這樣從發(fā)展層面看，公共數(shù)據(jù)平臺(tái)的建立就為廣大居民帶來了固定場所，實(shí)現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)共享后的安全使用。

2.服務(wù)導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)開放：達(dá)到從“沒有不滿意”到“滿意”的效果

在公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建立之后，公共數(shù)據(jù)平臺(tái)開放便提上日程。公共數(shù)據(jù)平臺(tái)開放包含公共數(shù)據(jù)獲取準(zhǔn)入和公共數(shù)據(jù)平臺(tái)共享兩個(gè)內(nèi)容。一方面，為了建設(shè)服務(wù)型政府，公共數(shù)據(jù)的開放與共享成為政府信息公開的重要表現(xiàn)。政府信息的透明度越高，才更有助于居民依據(jù)公共信息作出最佳判斷和決定，有利于居民對(duì)政府服務(wù)滿意度的提升。另一方面，從上海城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的加速進(jìn)程來看，這一過程的實(shí)施效果便是對(duì)公共數(shù)據(jù)共享實(shí)踐的重要回應(yīng)。

例如，“健康云”平臺(tái)作為上海市“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”公共服務(wù)的統(tǒng)一入口，除了疫情期間，也持續(xù)關(guān)注居民的全生命周期健康狀況。健康動(dòng)態(tài)碼后續(xù)還將結(jié)合就診數(shù)據(jù)、健康體征、運(yùn)動(dòng)情況等綜合數(shù)據(jù)，作為體現(xiàn)居民健康狀況的指數(shù)持續(xù)發(fā)揮作用（資料來源：上海衛(wèi)生健康委員會(huì)官網(wǎng)）。因此，“公共數(shù)據(jù)共享如何加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，這一過程的實(shí)施效果可以從居民感知來反映，大體上可以分為以下三個(gè)方面：

第一，公共數(shù)據(jù)共享可以為上海市居民生活帶來更多優(yōu)質(zhì)服務(wù)，具有便捷性、實(shí)時(shí)性和高效性的特點(diǎn)。而這種便捷式服務(wù)的實(shí)用性也在上海市居民L女士的訪談中得以體現(xiàn)：“數(shù)據(jù)共享基本上還是非常實(shí)用的，像我們這些阿姨用起來都是挺方便的，也不難；不過，一些歲數(shù)比較大的人可能微信之類的產(chǎn)品他們不會(huì)用，所以對(duì)他們還有一點(diǎn)難弄的，也沒關(guān)系的，因?yàn)樗麄兊膬号旧隙际悄贻p人，一般都會(huì)搞這些微信和App之類的。”（訪談資料：20230708）

第二，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府治理單位需要通過居民提供詳細(xì)核酸檢測信息，并上傳公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，掌握疫情期間居民真實(shí)的生活情況。盡管這種公共數(shù)據(jù)共享服務(wù)的操作程序較為簡單，但實(shí)施過程要耗費(fèi)大量財(cái)力、人力和物力。對(duì)此，上海市居民Z男士表示：“我們對(duì)上海市政府出臺(tái)的政策還是很滿意的，服務(wù)提供的很不錯(cuò)，現(xiàn)在每隔幾天就要做核酸，上報(bào)疫情信息，也很方便，在我們樓下就有做核酸的點(diǎn)，出門就可以做核酸。醫(yī)護(hù)人員都辛苦了，天這么熱，還要穿著那么厚的工作服，對(duì)我們態(tài)度也很好。”（訪談資料：20220811）正如上海市居民Z男士所說，在這一過程中，政府衛(wèi)生防疫部門提供了良好的公共服務(wù)，極大地做到了便民利民，實(shí)現(xiàn)城市治理整體效能的提升。

第三，公共數(shù)據(jù)共享加快了上海市數(shù)字化發(fā)展的進(jìn)程。一方面，在這一過程中，數(shù)據(jù)平臺(tái)發(fā)揮著建設(shè)性作用，正如上海市居民W男士表示：“不會(huì)玩這些微信、抖音，是絕對(duì)不行的，這個(gè)與流行無關(guān)，主要是現(xiàn)在到哪兒都需要出示微信還有二維碼，上海沒有哪個(gè)地方不用這些掃碼的。當(dāng)然這個(gè)我也會(huì)搞，不復(fù)雜，挺簡單的，這都要感謝國家和上海市政府出臺(tái)的好政策。”（訪談資料：20230719）另一方面，在像上海這樣的超大城市中，由于城市化進(jìn)程較快，城市文明發(fā)展程度較高，居民素質(zhì)相對(duì)較高，同時(shí)具有一大批高素質(zhì)的頂尖人才，所以公共數(shù)據(jù)共享更容易在居民中推廣，公共數(shù)據(jù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)來源更加完整，正如上海市居民H女士表示：“像這種依靠（數(shù)據(jù)技術(shù)的）電子產(chǎn)品在上海還是比較好推廣的，因?yàn)樯虾Ｊ懈咝１姸啵咚刭|(zhì)、高學(xué)歷人才也多。”（訪談資料：20230824）

3.精細(xì)管理驅(qū)動(dòng)平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享：實(shí)現(xiàn)從“管”到“治”的目標(biāo)

在公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建立之后，完成公共數(shù)據(jù)獲取準(zhǔn)入和平臺(tái)共享這兩個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)開放這一中心步驟。有學(xué)者探討了城市精細(xì)化管理與基層治理創(chuàng)新在地理空間、制度空間、技術(shù)空間和權(quán)責(zé)空間的互嵌實(shí)踐[67]，還有學(xué)者認(rèn)為規(guī)模驅(qū)動(dòng)的精細(xì)化管理是超大城市生命體治理轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略選擇[68]。在此情境下，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)開放后，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型便進(jìn)入了平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享步驟。這一步驟需要公共數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)和人工操作來共同實(shí)現(xiàn)。在精細(xì)管理驅(qū)動(dòng)平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享的過程中，這一步有助于實(shí)現(xiàn)從“管”到“治”的思路轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了超大城市治理的數(shù)字化、智能化。因此，基于解釋性分析框架的治理思路部分，本研究從整體性思維和協(xié)同性流程這兩個(gè)方面，對(duì)平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享作詳細(xì)分析。

⑴整體性思維：從封閉管控走向精細(xì)化管理

《上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法（試行）》的發(fā)布，其目的在于助力城市治理工作從封閉管控向精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變，從而加速并實(shí)現(xiàn)公共信息互通流暢。對(duì)于從封閉管控走向精細(xì)化管理，這是從治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程的整體性思維出發(fā)而言的。注重治理過程的整體性，可以在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型中采用網(wǎng)格化管理的方式，這是因?yàn)榫W(wǎng)格化管理可以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化應(yīng)急防控。[69]具體來看，可以分為三個(gè)方面：

其一，技術(shù)賦能作用。城市治理的整體性實(shí)現(xiàn)，依靠的是公共數(shù)據(jù)的驅(qū)動(dòng)和高新技術(shù)應(yīng)用。正如上文提到，公共數(shù)據(jù)賦能的力量使得人工操作與平臺(tái)智能結(jié)合，通過數(shù)據(jù)的驅(qū)動(dòng)和高新技術(shù)的加持，使得城市治理的精細(xì)化管理得以實(shí)現(xiàn)并成為可能。隨著數(shù)字技術(shù)應(yīng)用融入社會(huì)生活的每一個(gè)角落，市民經(jīng)常需要用到各種數(shù)字產(chǎn)品，政府公共部門大量采用數(shù)字化手段進(jìn)行公共管理和社會(huì)服務(wù)。在這一過程中，公共數(shù)據(jù)通過各種數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享加速推動(dòng)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，正是技術(shù)賦能作用的充分體現(xiàn)。

其二，利益分配的“求同存異”。城市治理的整體性思維方式意味著對(duì)機(jī)構(gòu)和部門的一個(gè)整合體系的實(shí)現(xiàn)，對(duì)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型有著統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，可以為城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供思維方式上的一個(gè)基本支持。在這一體系中，城市治理機(jī)構(gòu)和部門要講究利益分配的“求同存異”，通過實(shí)現(xiàn)共同利益來展開機(jī)構(gòu)和部門之間基本合作，實(shí)現(xiàn)多元主體的互利共贏，打造良好的合作競爭環(huán)境生態(tài)。

其三，信息精準(zhǔn)獲取。封閉管控是一個(gè)自我封閉的內(nèi)循環(huán)，精細(xì)化管理是一個(gè)不斷開放的外循環(huán)和大循環(huán)，這給運(yùn)用整體性思維實(shí)現(xiàn)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來了啟示。相對(duì)于封閉管控，精細(xì)化管理需要城市治理部門了解更多的情況和信息，掌握更多的居民實(shí)際想法，實(shí)現(xiàn)對(duì)居民信息的精準(zhǔn)獲取。像上海這樣的現(xiàn)代化大都市，高素質(zhì)人群比例高，對(duì)精細(xì)化管理中的科技運(yùn)用更為關(guān)注，也更易接受這種全新的治理方式。當(dāng)然，在從封閉管控向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)型的過程中難免會(huì)遇見公共治理的碎片化問題，這時(shí)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程的整體性思維就會(huì)起到一定的輔助性作用。

⑵協(xié)同性流程：從跨部門到跨區(qū)域的協(xié)調(diào)

在這一加速轉(zhuǎn)型過程中，各個(gè)利益主體之間的協(xié)調(diào)與合作往往會(huì)對(duì)實(shí)際治理效果產(chǎn)生較大的影響。因此，這一協(xié)同性流程的實(shí)現(xiàn)，需要協(xié)調(diào)不同部門、不同區(qū)域之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同治理，達(dá)成多元主體的利益整合。例如，有研究探討了大數(shù)據(jù)時(shí)代公共突發(fā)事件中政府的跨域協(xié)同治理問題，認(rèn)為數(shù)字技術(shù)推動(dòng)了公共突發(fā)事件中政府跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同治理。[70]如此，公共數(shù)據(jù)共享才能充分發(fā)揮好其賦能的力量，推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。具體來看，這一協(xié)同性流程可分為以下兩個(gè)主要方面：

其一，公共事務(wù)治理過程中的協(xié)同性。跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同治理是一個(gè)對(duì)公共事務(wù)治理的協(xié)同性發(fā)展，對(duì)加速實(shí)現(xiàn)超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型具有重要意義。一方面，城市治理的協(xié)同性流程方式意味著實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)治理，使其保持穩(wěn)定和步調(diào)一致。城市治理的協(xié)同性這一具體過程，依賴的是上文提到的城市治理的整體性思維方式。上海市各單位通過使用公共數(shù)據(jù)與技術(shù)實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同治理，進(jìn)而加速實(shí)現(xiàn)超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。另一方面，作為一種公共事務(wù)治理的方式和方法，跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同治理，可以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)公共部門事務(wù)的綜合治理。在這一過程中，公共數(shù)據(jù)共享有利于城市治理整體性思維與協(xié)同性流程共同發(fā)揮作用，兩者對(duì)加速超大城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型有著異曲同工之妙，故城市數(shù)字化治理要通過對(duì)這兩個(gè)方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌與有機(jī)結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)治理，這樣將有助于這一進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)。

其二，公共數(shù)據(jù)賦能政府運(yùn)行過程中的協(xié)同性。跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同治理是通過各種互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來實(shí)現(xiàn)的，公共數(shù)據(jù)賦能是加速這一流程實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性步驟。在上海市F區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城市治理有關(guān)單位可以通過部門行動(dòng)協(xié)同一致化，達(dá)到治理效能提高的目標(biāo)。在這一過程中，政府信息服務(wù)部門的相關(guān)辦事流程需要通過在公共數(shù)據(jù)平臺(tái)上操作來實(shí)現(xiàn)，但對(duì)于高齡老年人群體來說，可能無法獨(dú)立完成一整套完整流程的操作，相對(duì)難以適應(yīng)當(dāng)前的城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。類似情況可以通過家人、社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等多方的幫助來提高老年人的數(shù)字素養(yǎng)，這樣可以在一定程度上妥善解決老年人數(shù)據(jù)平臺(tái)的使用問題，從而進(jìn)一步發(fā)揮城市治理協(xié)同性流程的作用。

（二）作用機(jī)制：案例過程呈現(xiàn)出的核心要義

通過對(duì)案例過程的深度描摹，展示了公共數(shù)據(jù)共享加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的運(yùn)行過程。在這一過程中，公共數(shù)據(jù)共享加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的作用機(jī)制是本案例分析過程中所表達(dá)的核心要義，具體包括增能機(jī)制、細(xì)分機(jī)制和平衡機(jī)制。在整個(gè)作用機(jī)制中，公共數(shù)據(jù)共享在促進(jìn)達(dá)成“平衡機(jī)制”（關(guān)鍵難點(diǎn)）的過程中，通過“細(xì)分機(jī)制”（方式途徑）的實(shí)現(xiàn)，完成“增能機(jī)制”（目標(biāo)任務(wù)），最終加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

1.增能機(jī)制：提升城市數(shù)字綜合型治理能力

在公共數(shù)據(jù)共享加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，作為這一過程的首要目標(biāo)和主要任務(wù)，增能機(jī)制主要通過上文涉及的“整體-協(xié)同”治理方式，提升城市數(shù)字化綜合治理能力，具體包括治理賦能和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)這兩個(gè)增能過程。

其一，治理賦能增能過程。一方面，在從封閉管控向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)換的過程中，難免會(huì)遇見公共治理的碎片化問題，這時(shí)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程的整體性思維就有很大的益處。其實(shí)，跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)治理，也是治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程的整體性思維的一個(gè)反映。從跨部門到跨區(qū)域的協(xié)調(diào)，不僅需要城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程的協(xié)同性流程，還需要治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程的整體性思維，進(jìn)行精細(xì)化管理。另一方面，前文提及公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建立包含采集與輸入、整理與上傳、歸檔；公共數(shù)據(jù)平臺(tái)開放包含公共數(shù)據(jù)獲取準(zhǔn)入和公共數(shù)據(jù)平臺(tái)共享；平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享包含公共數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)和人工操作完成。在這一過程中，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府機(jī)構(gòu)和政務(wù)信息部門的協(xié)調(diào)與整合，可以推動(dòng)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體化治理，加速形成良好的城市治理環(huán)境，實(shí)現(xiàn)治理賦能增能。

其二，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)增能過程。由于數(shù)據(jù)的驅(qū)動(dòng)也依賴高新技術(shù)的加持，城市治理的整體性過程離不開科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展。在城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速的過程中，數(shù)據(jù)本身的驅(qū)動(dòng)作用可能會(huì)帶來一定的技術(shù)性問題，所以人工操作過程也同樣需要發(fā)揮作用，盡可能減少或避免此類情況的發(fā)生。《上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法（試行）》的發(fā)布，有助于提升超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型能力，這是增能機(jī)制作用的實(shí)際體現(xiàn)。因?yàn)檫@不僅是公共數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)增能過程的一個(gè)環(huán)節(jié)，還是有助于推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)從跨部門到跨區(qū)域協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌整合，進(jìn)而達(dá)成城市治理流程的協(xié)同性目標(biāo)，提升城市數(shù)字化綜合治理能力。只有這樣，城市治理部門才能貫徹落實(shí)“放管服”改革，優(yōu)化城市居民服務(wù)的質(zhì)量與水平，最終加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

2.細(xì)分機(jī)制：實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型中的精細(xì)化管理

在公共數(shù)據(jù)共享加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，作為這一過程的基本方式和治理途徑，細(xì)分機(jī)制通過對(duì)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)共享流程的不斷細(xì)分，實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型中的精細(xì)化管理。因此，《上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法（試行）》的發(fā)布，不僅是增能機(jī)制的間接體現(xiàn)，也是城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型從封閉管控向精細(xì)化管理的一個(gè)轉(zhuǎn)變，這體現(xiàn)了城市治理的細(xì)分機(jī)制。具體來說，細(xì)分機(jī)制包含精準(zhǔn)獲取信息和明確利益邊界這兩個(gè)主要層面。

其一，精準(zhǔn)獲取信息。一方面，細(xì)分機(jī)制意味著在城市治理中政府的政務(wù)信息部門可以獲取更為精準(zhǔn)的信息。相對(duì)于封閉管控，精細(xì)化管理需要城市治理部門了解更多的情況和信息，掌握更多的居民實(shí)際想法。另一方面，細(xì)分機(jī)制意味著在城市治理中政府的政務(wù)信息部門需要實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)治理。《上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法（試行）》的發(fā)布，不僅需要治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程的整體性思維，還需要跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)治理。對(duì)公共事務(wù)治理的協(xié)同性發(fā)展需要多元主體聯(lián)合共同發(fā)揮作用，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)治理。總之，城市治理的協(xié)同性是從治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程的流程著手，而城市治理的整體性思維方式是從封閉管控向精細(xì)化管理著手，其目的一致，即加速超大城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，完善社會(huì)智能服務(wù)。

其二，明確利益邊界。在這一進(jìn)程中，一方面，細(xì)分機(jī)制意味著在城市治理中各個(gè)治理主體權(quán)責(zé)明晰。超大城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型還要明確政府、市場和居民之間的利益邊界。上海市公共數(shù)據(jù)共享可以使得社區(qū)居民、企業(yè)員工等各界公眾利益主體都會(huì)滿意自己的待遇，保證社會(huì)治理的和諧、穩(wěn)定及全面發(fā)展。另一方面，細(xì)分機(jī)制意味著在城市治理中各個(gè)關(guān)聯(lián)主體的利益邊界明確。公共數(shù)據(jù)采集與輸入、整理與上傳、歸檔，貫穿于整個(gè)環(huán)節(jié)，涉及多個(gè)治理主體和政府部門，這意味著公共數(shù)據(jù)平臺(tái)的建立需要細(xì)分具體崗位的職權(quán)。例如，在疫情期間，小區(qū)出入時(shí)可核驗(yàn)出入人員的健康信息情況；在企業(yè)復(fù)工時(shí)，可核驗(yàn)企業(yè)員工的健康信息情況；當(dāng)出入公共場所時(shí)，可核驗(yàn)人員的健康信息情況；而在醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診時(shí)，可核驗(yàn)患者的健康信息情況（資料來源：上海衛(wèi)生健康委員會(huì)官網(wǎng)）。不僅如此，相關(guān)部門還需要加強(qiáng)對(duì)公共數(shù)據(jù)平臺(tái)的綜合治理，讓人工操作與平臺(tái)智能充分結(jié)合，從而在治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速過程中實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理，發(fā)揮細(xì)分機(jī)制的作用。

3.平衡機(jī)制：打造政府、市場、居民互利共同體

在整個(gè)作用機(jī)制中，公共數(shù)據(jù)共享通過“細(xì)分機(jī)制”的實(shí)現(xiàn)，完成“增能機(jī)制”，最終加速城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。而這一切實(shí)現(xiàn)的前提條件在于打造“平衡機(jī)制”。在公共數(shù)據(jù)共享加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，作為這一過程的關(guān)鍵之處和難點(diǎn)所在，平衡機(jī)制通過明確政府、市場、居民等主體之間的利益邊界，打造多主體的互利共同體生態(tài)系統(tǒng)。

其一，“平衡機(jī)制”的目的是為了讓社會(huì)各主體之間能夠共同享受公共數(shù)據(jù)共享帶來的紅利。公共數(shù)據(jù)賦能推動(dòng)了社會(huì)各主體之間的合作，尤其是數(shù)字政府作用的發(fā)揮。這使得各主體能夠積極參與到超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的加速進(jìn)程中，從而達(dá)成這一目標(biāo)。在《上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法（試行）》發(fā)布過程中，政府、市場和居民等社會(huì)各主體之間的利益邊界可能有比較模糊的地方，這是因?yàn)楣补芾韱栴}的復(fù)雜性所致。因此，政府、市場和居民等社會(huì)各主體之間的利益邊界必須明確，這樣才有助于各主體共享數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的紅利，也有助于數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)和維護(hù)。

其二，“平衡機(jī)制”的難點(diǎn)在于明確政府、市場、居民等主體之間的利益邊界，使得各主體都能在城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中合理享受福利，提升自身的幸福感。一方面，公共數(shù)據(jù)平臺(tái)開放可以為居民提供高質(zhì)量的社會(huì)公共服務(wù)。公共數(shù)據(jù)平臺(tái)開放包含公共數(shù)據(jù)獲取準(zhǔn)入和平臺(tái)共享，這一環(huán)節(jié)不僅是研究公共數(shù)據(jù)共享的中心步驟，同時(shí)也在一定程度上紓解了超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推廣、實(shí)施困難。另一方面，對(duì)于廣大上海市居民來說，城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體實(shí)施效果便是對(duì)《上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法（試行）》發(fā)布的一個(gè)重要回應(yīng)。該實(shí)施辦法的發(fā)布，其目標(biāo)就是為了提供更為高質(zhì)量的社會(huì)公共服務(wù)，而居民普遍感到滿意正是社會(huì)公共服務(wù)高質(zhì)量的一個(gè)重要表現(xiàn)。

其三，“平衡機(jī)制”最終的目標(biāo)是打造一個(gè)良好運(yùn)行的多元主體之間互利共同體生態(tài)系統(tǒng)。多元主體互利共同體生態(tài)系統(tǒng)的中心思想是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，核心是利益分配的合理化。這不僅有助于實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)共享，還有利于加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。對(duì)于城市居民來說，公共數(shù)據(jù)共享最為顯著的特點(diǎn)便是便捷性、實(shí)時(shí)性和高效性。這不僅可以極大滿足居民的實(shí)際需求，還可以加速實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)要素的流通和共享，從而滿足公共數(shù)據(jù)市場的發(fā)展需要，最終在多元主體之間形成良好的互利共同體生態(tài)。

五、結(jié)論與討論

（一）基本結(jié)論

以上海市為對(duì)象，使用網(wǎng)絡(luò)資料和訪談資料，以上海公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)過程為例進(jìn)行分析，在中國場景下借鑒整體性治理與協(xié)同治理這兩種理論，基于過程的全景式分析，構(gòu)建了一個(gè)解釋性分析框架，展示了公共數(shù)據(jù)共享加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的運(yùn)行過程和作用機(jī)制。對(duì)于本案例，研究主要有以下三個(gè)發(fā)現(xiàn)：

第一，公共數(shù)據(jù)共享加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的運(yùn)行過程，主要從公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建立（公共數(shù)據(jù)采集與輸入、整理與上傳、歸檔）、平臺(tái)開放（公共數(shù)據(jù)獲取準(zhǔn)入和平臺(tái)共享）、平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享（公共數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)和人工操作完成）三個(gè)方面依次展開。其中，公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建立、平臺(tái)開放、平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享，在這一運(yùn)行過程中，分別起到邏輯起點(diǎn)、中心步驟和最終目標(biāo)的作用。

第二，在平臺(tái)治理與數(shù)據(jù)共享過程中，各行為主體既要保證整體性思維，又要實(shí)現(xiàn)協(xié)同性流程。具體來說，公共數(shù)據(jù)共享加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程，既要保證從封閉管控到精細(xì)化管理的整體性，又要保證實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的公共事務(wù)協(xié)同治理，從而實(shí)現(xiàn)從“管”到“治”的目標(biāo)，達(dá)到從“沒有不滿意”到“滿意”的效果。在超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，做到從封閉管控到精細(xì)化管理，意味著在城市治理投入更多時(shí)間、人力和物力。一方面，要保證從封閉管控轉(zhuǎn)向精細(xì)化管理的整體性，需要充分發(fā)揮數(shù)字政府的建設(shè)性作用，發(fā)揮其總體調(diào)控的功能與效果。另一方面，要保證實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的公共事務(wù)協(xié)同治理，需要整體性治理與協(xié)同治理共同發(fā)揮自身作用。這樣不僅可以加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，還可以發(fā)揮“放管服”改革在城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的政策性促進(jìn)作用。

第三，作為超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的力量源泉，公共數(shù)據(jù)共享通過數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)賦能的力量，使人工操作與平臺(tái)智能相結(jié)合。在這一過程中，公共數(shù)據(jù)共享實(shí)踐在促進(jìn)達(dá)成“平衡機(jī)制”（關(guān)鍵難點(diǎn)）的過程中，通過“細(xì)分機(jī)制”（方式途徑）的實(shí)現(xiàn)，完成“增能機(jī)制”（目標(biāo)任務(wù)），最終加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。其一，在這一情境中，社會(huì)各主體（尤其是數(shù)字政府）需要充分參與超大城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。其二，政府、市場和居民等社會(huì)各主體之間的利益邊界可能有比較模糊的地方，這是因?yàn)楣补芾韱栴}的復(fù)雜性所致。其三，這個(gè)過程需要通過明確各方之間的利益邊界，維護(hù)好城市居民的合法權(quán)益，共享數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的紅利，從而為這一轉(zhuǎn)型加速過程提供法律層面的保障。其四，數(shù)字政府不僅要積極參與到超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中去，更有義務(wù)當(dāng)好這一過程的“守門人”，幫助處理其中的復(fù)雜問題。這不僅展現(xiàn)了我國政府具備促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，同時(shí)也體現(xiàn)了它是一個(gè)保障和維護(hù)最廣大人民群眾根本利益的服務(wù)型政府。

（二）進(jìn)一步討論

對(duì)于本案例內(nèi)容以及所建構(gòu)的解釋性分析框架，研究進(jìn)一步討論主要包括以下三點(diǎn)：

第一，在超大城市治理過程中，上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)踐不僅有助于實(shí)現(xiàn)公共政策的創(chuàng)新，還將推動(dòng)政府公共服務(wù)水平的不斷提升。由于研究所構(gòu)建的解釋性分析框架中的治理思路部分既包含整體性治理理論的整體性思維，也包含協(xié)同治理理論的協(xié)同性流程，兩種理論的使用處于“你中有我、我中有你”狀態(tài)。在超大城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，既要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，又要跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)協(xié)調(diào)。在這一公共政策推廣過程中，上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)踐值得借鑒，這也呼應(yīng)了我黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨。此外，盡管公共數(shù)據(jù)共享的力量可以為居民帶來數(shù)據(jù)智能的優(yōu)惠和便利，但依然要通過人工審核來完成全部操作，實(shí)現(xiàn)智能治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一體化發(fā)展，從而加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

第二，本案例不僅體現(xiàn)出當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時(shí)代背景，還體現(xiàn)出研究內(nèi)容的前沿性。一方面，案例中所涉及的“公共數(shù)據(jù)”概念，將公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中公共物品的基本概念擴(kuò)展到數(shù)據(jù)層面，并具有了公共政策學(xué)的屬性和特點(diǎn)，體現(xiàn)了一種理論范疇上的創(chuàng)新；另一方面，案例中的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)過程，也是加速超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一個(gè)創(chuàng)新舉措，從而拓展了城市治理的前沿內(nèi)容，進(jìn)一步豐富了公共管理學(xué)的理論與實(shí)踐。

第三，案例中所構(gòu)建的解釋性分析框架，不僅進(jìn)一步豐富了公共管理學(xué)科的理論，還拓寬了國家治理創(chuàng)新的邊界。解釋性分析框架包括全景式過程展示與“整體-協(xié)同”治理思路兩個(gè)基本方面。“整體-協(xié)同”治理思路分為整體性思維和協(xié)同性流程兩塊。一方面，“整體-協(xié)同”治理思路的整體性思維需要治理方向從封閉管控向精細(xì)化管理的轉(zhuǎn)變；而整體性治理理論則強(qiáng)調(diào)政府職能的整體性運(yùn)用。其中，“整體-協(xié)同”治理思路的整體性思維進(jìn)一步拓展了整體性治理理論的深度，使得理論更具有生命力。另一方面，“整體-協(xié)同”治理思路中的協(xié)同性流程需要從跨部門到跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理；而協(xié)同治理理論則強(qiáng)調(diào)治理過程中的協(xié)同機(jī)制。在這一轉(zhuǎn)型加速過程中，“整體-協(xié)同”治理思路中協(xié)同性流程也同樣進(jìn)一步拓展了協(xié)同治理理論的運(yùn)用范圍，使其符合上海市公共數(shù)據(jù)共享與超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需求。

（三）局限與展望

對(duì)于超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型來說，上海市公共數(shù)據(jù)共享作為試行方案，有利于推動(dòng)和加速這一進(jìn)程，但還充滿著不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性的挑戰(zhàn)，該研究主題仍有許多值得思考的地方。

基于此，從以下三個(gè)方面值得回顧和展望：首先，本研究以上海公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)過程為例進(jìn)行分析，探尋上海市這樣一個(gè)超大城市的治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速問題。盡管研究具有典型性和代表性，但眾所周知的是，中國國內(nèi)的超大城市遠(yuǎn)不止上海市一個(gè)，所以研究的普遍性意義有待進(jìn)一步拓寬。對(duì)此，未來可以增加更多的超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的案例，開展多案例對(duì)比分析，探索其中的張力，進(jìn)一步提高研究資料的信效度。其次，本研究以上海公共數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)過程為例進(jìn)行分析，因此由這個(gè)案例而設(shè)計(jì)的解釋性分析框架具有一定的區(qū)域局限性，是否完全適合其他超大城市治理仍需要進(jìn)行合理改進(jìn)與完善。最后，作為演繹式的案例研究設(shè)計(jì)，未來可以進(jìn)一步優(yōu)化分析框架和案例分析內(nèi)容。此外，未來研究不僅可以對(duì)相關(guān)實(shí)務(wù)部門進(jìn)行深入調(diào)研和訪談，還可以采用量化研究的方法，對(duì)上海市公共數(shù)據(jù)共享加速城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)施效果作進(jìn)一步探究，對(duì)此提出更為完善的政策建議以供地方參考。

來源：電子政務(wù)