一、引言

2020年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，首次將數(shù)據(jù)增列為一種新型生產(chǎn)要素，與土地、勞動力、資本、技術(shù)等要素同時被列為市場化配置的重點工作內(nèi)容。目前，我國北京、深圳、浙江、杭州、寧波、長春等省市相繼出臺公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營相關(guān)政策，但在公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用和價值分配實踐中，如何有效激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)價值、增強(qiáng)流通供給動力、有效平衡分配差距等諸多問題亟待研究。本文旨在通過借鑒傳統(tǒng)公共資源有償使用的價值分配制度體系，結(jié)合公共數(shù)據(jù)資源價值化路徑及公共數(shù)據(jù)市場體系運(yùn)行機(jī)制，探析公共數(shù)據(jù)有償使用價值分配體系及與之適配的政策框架。

二、公共數(shù)據(jù)價值分配相關(guān)研究綜述

（一）公共數(shù)據(jù)價值化有關(guān)研究

公共數(shù)據(jù)作為一種新型的生產(chǎn)資料已成為學(xué)術(shù)界專家的普遍共識。黃益平等提到公共數(shù)據(jù)相比一般的政務(wù)數(shù)據(jù)可開放程度更高，可以有效降低數(shù)據(jù)要素流通利用的使用成本。公共數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)、社會、政治等方面具有極高的潛在公共價值，學(xué)者M(jìn)oore于1995年提出“公共價值”一詞，意指公眾對政府所做公共行為的整體期望。國內(nèi)學(xué)者也就公共數(shù)據(jù)的價值化發(fā)展形成較為一致的觀點，即公共數(shù)據(jù)的價值釋放依賴對公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用和場景應(yīng)用。公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用需要以激發(fā)公共數(shù)據(jù)要素活力、釋放公共價值為基本導(dǎo)向，但由于政府數(shù)據(jù)治理能力的薄弱，僅靠單方力量很難像一般公眾所期望的那樣有效發(fā)揮最大作用。然而，研究表明公共數(shù)據(jù)作為可能涉及公共安全、公民隱私的公共資源，其流通應(yīng)用需要受到一定程度的限制。張會平等圍繞目前實踐中存在的范圍判定、分級分類、權(quán)責(zé)利不匹配、生態(tài)發(fā)展矛盾、技術(shù)保障不成熟等問題，提出了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營要以公益性作為導(dǎo)向進(jìn)行資產(chǎn)化的路徑探索。劉枝等針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的相關(guān)實體角色給出了還數(shù)于民的具體實施路徑。不難發(fā)現(xiàn)，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營已成為各領(lǐng)域?qū)＜夜J(rèn)的促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用和數(shù)據(jù)價值化發(fā)展的重要模式。

（二）公共數(shù)據(jù)有償使用有關(guān)研究

在理論層面，業(yè)界專家學(xué)者主要圍繞數(shù)據(jù)要素收益分配、數(shù)據(jù)價格機(jī)制、數(shù)據(jù)有償使用等方面開展研究。在數(shù)據(jù)要素收益分配方面，劉翔峰提出數(shù)據(jù)只有在流通中才能實現(xiàn)收益分配；門理想等形成了貢獻(xiàn)報酬相匹配的公共數(shù)據(jù)收益分配體系。在價格形成機(jī)制方面，王建冬從數(shù)據(jù)的資源化層面對數(shù)據(jù)要素的價格形成機(jī)制進(jìn)行了探討；盧延純、趙公正等人提出了以政府指導(dǎo)價作為基礎(chǔ)的公共數(shù)據(jù)價格形成理論。在公共數(shù)據(jù)有償使用費(fèi)方面，趙蔡晶等則指出公共數(shù)據(jù)使用費(fèi)用的高低極有可能會影響到從事公共治理的相關(guān)使用者的使用意愿和參與積極性；楊銘鑫等提出在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中應(yīng)提出設(shè)立行政事業(yè)性收費(fèi)制度、授權(quán)許可兩種可行機(jī)制。在實踐層面，我國各地交易所積極探索公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易，并對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品價格形成機(jī)制開展一系列探索。比如能源大數(shù)據(jù)通過成本加成法進(jìn)行相關(guān)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)定價。目前，對于公共數(shù)據(jù)有償使用的相關(guān)研究雖然已經(jīng)初步進(jìn)入實踐階段，但大多數(shù)研究都是在對特定場景或是特定環(huán)節(jié)中的局部收益分配問題進(jìn)行界定，缺乏對公共數(shù)據(jù)收益分配全鏈條上所有角色的綜合考慮，這也是需要在研究中進(jìn)一步探索的關(guān)鍵內(nèi)容。

（三）“數(shù)據(jù)財政”有關(guān)研究

以數(shù)據(jù)相關(guān)收入作為政府財政來源的“數(shù)據(jù)財政”相關(guān)研究探索正在逐漸增多。國外學(xué)者Cordell最早提出了針對互聯(lián)網(wǎng)中流動的每個字節(jié)信息征收比特稅的想法，從實踐層面來看，比特稅以及針對國際互聯(lián)網(wǎng)公司的數(shù)字服務(wù)稅可以算是數(shù)據(jù)財政較為早期且形式相近的一些嘗試。國內(nèi)學(xué)者朱揚(yáng)勇最早提出了“數(shù)據(jù)財政”的相關(guān)概念，意指數(shù)據(jù)流通應(yīng)用過程中適配的財稅制度的集合。近年來，學(xué)界對數(shù)據(jù)財政的相關(guān)理論研究愈發(fā)關(guān)注，有學(xué)者將數(shù)據(jù)財政按照是否只涉及公共數(shù)據(jù)或是政府行為劃分為狹義數(shù)據(jù)財政以及廣義數(shù)據(jù)財政；于施洋等提出要探索在數(shù)據(jù)治理過程中實踐數(shù)據(jù)財政的模式。高質(zhì)量的公共數(shù)據(jù)資源需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、人力、技術(shù)基礎(chǔ)，但公共數(shù)據(jù)本身的公益性和共有性又導(dǎo)致其無法完全依托自由市場分配產(chǎn)生充足穩(wěn)定的供給動力，《中共中央　國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）中提到要更好地發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用，政府或可通過“數(shù)據(jù)財政”有效平衡各利益相關(guān)者的價值分配，這也使得從財政視角深層次激活公共數(shù)據(jù)的價值分配鏈條成為一種可行的路徑。

三、傳統(tǒng)公共資源有償使用價值分配有關(guān)經(jīng)驗總結(jié)

（一）公共資源價值分配原則

公共資源配置需要遵從政府運(yùn)作邏輯和政策實施原則，以實現(xiàn)“公共價值”為最終目的，既需要以社會公平為導(dǎo)向，又必須遵守市場規(guī)則，同時還要求能夠賦能經(jīng)濟(jì)價值。公共資源配置在實踐中存在多重價值平衡需要，因此公共資源價值分配需要遵循兩項基本原則：一是經(jīng)濟(jì)性和公平性的價值平衡，其根源在于公共資源的公共價值可能涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會、生態(tài)環(huán)境、意識形態(tài)等多個方面，其價值評判體系較為復(fù)雜；二是多元主體利益平衡，公共資源的稀缺性決定了配置結(jié)果將有一定的傾向性，難以在各個相關(guān)主體之間形成無差別價值配比。

我國公共資源價值分配體系包含兩方面內(nèi)容：一是基于公共資源相關(guān)權(quán)益出讓的有償使用對價，即初始狀態(tài)公共資源的“一級市場”配置；二是市場經(jīng)營主體基于公共資源相關(guān)權(quán)益，開展經(jīng)營性服務(wù)產(chǎn)生的市場收益，即經(jīng)營主體利用經(jīng)過加工的公共資源獲得的“二級市場”配置。

（二）公共資源初始配置體系

在初始狀態(tài)公共資源的“一級市場”配置方面，當(dāng)前主要有行政性配置和市場化配置兩種方式：行政性配置途徑是雙方通過協(xié)商方式達(dá)成合同或是基于傳統(tǒng)審批的權(quán)益出讓等方式，通過政府管制模式可以防止資源過度私有化集中，在一定程度上保障公共利益和弱勢群體利益；市場化配置是指政府根據(jù)戰(zhàn)略政策導(dǎo)向和宏觀調(diào)控需要有計劃地對公共資源采取競爭性方式進(jìn)行配置，包括招標(biāo)投標(biāo)和公開拍賣等途徑，可以有效激發(fā)市場活力，提升資源配置的公平性和高效性。公共資源的具體分配模式在實踐過程中往往還要結(jié)合一個國家的社會背景、歷史傳統(tǒng)以及該公共資源的特定屬性進(jìn)行綜合考量，即使同一資源的配置模式在不同國家或是同一國家的不同時期都存在較大的差異。

（三）經(jīng)營性公共服務(wù)收益定價體系

在經(jīng)營主體利用經(jīng)過加工的公共資源獲得的“二級市場”配置方面，根據(jù)市場中政府和經(jīng)營者的介入程度，我國基于公共資源的經(jīng)營性產(chǎn)品或服務(wù)定價機(jī)制可以具體區(qū)分為政府定價、政府指導(dǎo)價、市場調(diào)節(jié)三類。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門制定的中央定價目錄可以看到，在我國輸配電、油氣管道運(yùn)輸、基礎(chǔ)交通運(yùn)輸、重大水利供水、重要郵政服務(wù)、重要專業(yè)服務(wù)、特殊藥品及血液等依據(jù)中央定價目錄開展定價，交通服務(wù)收費(fèi)、有線電視等公用事業(yè)收費(fèi)、壟斷性交易服務(wù)平臺等其他特定服務(wù)收費(fèi)則依據(jù)地方定價目錄進(jìn)行定價。市場調(diào)節(jié)可以由經(jīng)營者經(jīng)市場競爭自主確定價格，通過市場這只“看不見的手”來調(diào)節(jié)市場供需關(guān)系，實現(xiàn)公共資源的最優(yōu)市場配置，從而在最大程度上實現(xiàn)公共資源的價值釋放。

四、公共數(shù)據(jù)有償使用價值分配體系關(guān)鍵問題解析

我國政府對公共資源的定義范圍、權(quán)益歸屬及配置方式等問題由公共資源的價值排序和認(rèn)知導(dǎo)向共同決定，并隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力水平的發(fā)展不斷迭代演進(jìn)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)占我國國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值比重日益提升、數(shù)據(jù)要素市場謀求市場化配置改革和公共數(shù)據(jù)資源納入公共資源配置的多重背景下，探析數(shù)據(jù)財政視角下公共數(shù)據(jù)有償使用價值分配體系尤為關(guān)鍵。為此，需要從公共數(shù)據(jù)的價值化視角出發(fā)厘清三方面問題：一是基于“三權(quán)分置”理論的公共數(shù)據(jù)價值化路徑及多層級市場運(yùn)行機(jī)制，二是參與公共數(shù)據(jù)有償使用價值分配的核心主體識別方法，三是公共數(shù)據(jù)有償使用相關(guān)的配置方式和價格形成機(jī)制。

（一）明確基于公共數(shù)據(jù)資源權(quán)屬分置的多層級公共數(shù)據(jù)市場

“數(shù)據(jù)二十條”提出建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架。在此框架下衍生出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的價值化路徑，具體包含三個層級的市場（參見圖1），即公共數(shù)據(jù)資源化的“零級市場”、公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營的“一級市場”和數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易的“二級市場”，其中，一級和二級公共數(shù)據(jù)市場的區(qū)分主要體現(xiàn)在參與主體、流通交易標(biāo)的物、運(yùn)行基礎(chǔ)、收益分配四個方面。公共數(shù)據(jù)價值分配正是在各級市場的公共數(shù)據(jù)價值生成和不同主體的價值交換過程中實現(xiàn)的。

“零級市場”強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)的資源化。政府部門代表國家主權(quán)行使公共數(shù)據(jù)有關(guān)的管理控制權(quán)，具體涵蓋數(shù)據(jù)管控、數(shù)據(jù)共享、許可使用、數(shù)據(jù)獲取等權(quán)益，開展公共數(shù)據(jù)資源的整合和初步治理。數(shù)據(jù)主體是公共數(shù)據(jù)的原發(fā)者，對于公共數(shù)據(jù)享有人身和財產(chǎn)雙重權(quán)益。“一級市場”強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)資源的供給配置。更多由政府部門主導(dǎo)，以公共數(shù)據(jù)治理和授權(quán)運(yùn)營機(jī)制管理等行政調(diào)控措施為基礎(chǔ)運(yùn)行，政府部門具備公共數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，以公共數(shù)據(jù)資源的“加工使用權(quán)”和“產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)”為標(biāo)的物進(jìn)行流通配置，允許符合特定資質(zhì)要求的經(jīng)營主體進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用和產(chǎn)品經(jīng)營。“二級市場”強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的流通配置。更多由開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的經(jīng)營主體主導(dǎo)，以數(shù)據(jù)加工運(yùn)營、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)供需調(diào)節(jié)等市場化機(jī)制為運(yùn)行基礎(chǔ)，以公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的使用權(quán)為標(biāo)的物進(jìn)行流通配置，賦能數(shù)據(jù)產(chǎn)品需求方的各類生產(chǎn)經(jīng)營活動。

（二）識別參與公共數(shù)據(jù)有償使用價值分配的核心利益相關(guān)者

在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營價值創(chuàng)造過程中，數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)運(yùn)營者、最終消費(fèi)者等利益主體通過對數(shù)據(jù)要素、技術(shù)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品加工、應(yīng)用形成價值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)。各類利益相關(guān)者以公共數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)，開展公共數(shù)據(jù)的收集、治理、授權(quán)、處理、加工、經(jīng)營、應(yīng)用等價值共創(chuàng)活動，從中獲取相應(yīng)的利益分配和激勵，驅(qū)動形成價值創(chuàng)造閉環(huán)（參見圖2）。

市場經(jīng)濟(jì)體制塑造了多元利益格局，不同主體之間具有不同的價值偏好與選擇。結(jié)合公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營價值實現(xiàn)的核心參與者及各地實踐經(jīng)驗，可將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營相關(guān)利益方歸納為監(jiān)管協(xié)調(diào)者、數(shù)據(jù)提供者、公共數(shù)據(jù)運(yùn)營者、最終消費(fèi)者、技術(shù)提供者、數(shù)據(jù)主體六類。各類主體具體的責(zé)任、權(quán)力及核心利益訴求如表1所示。監(jiān)管協(xié)調(diào)者、數(shù)據(jù)提供者、公共數(shù)據(jù)運(yùn)營者、最終消費(fèi)者四類主體作為首要的利益相關(guān)方，直接參與并影響公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的運(yùn)作，起到關(guān)鍵決定性作用。公共數(shù)據(jù)主管部門或行業(yè)主管部門基于其行政職責(zé)作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的監(jiān)管協(xié)調(diào)者，開展本行政區(qū)域內(nèi)或本行業(yè)內(nèi)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營組織管理工作。公共數(shù)據(jù)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)作為公共數(shù)據(jù)的收集者和治理者，進(jìn)行公共數(shù)據(jù)授權(quán)，并獲得相應(yīng)的激勵和利益補(bǔ)償。獲得公共數(shù)據(jù)運(yùn)營授權(quán)的市場經(jīng)營主體作為公共數(shù)據(jù)運(yùn)營者，進(jìn)行公共數(shù)據(jù)供需對接、開發(fā)利用和數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的市場化提供，并獲得直接的經(jīng)濟(jì)利益。具備數(shù)據(jù)應(yīng)用需求的市場經(jīng)營主體作為最終消費(fèi)者，對數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行采購，并應(yīng)用于自身組織管理或生產(chǎn)經(jīng)營的效益提升。

技術(shù)提供者和數(shù)據(jù)主體兩類參與者對授權(quán)運(yùn)營活動不起根本性作用，間接影響授權(quán)運(yùn)營工作開展。技術(shù)提供者作為第三方服務(wù)主體，通過提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)來支撐公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營活動，并獲取經(jīng)濟(jì)收益。數(shù)據(jù)主體作為公共數(shù)據(jù)原發(fā)者，有權(quán)對自身相關(guān)隱私和秘密的數(shù)據(jù)進(jìn)行專項授權(quán)，同時可對公共數(shù)據(jù)進(jìn)行查詢、獲取和應(yīng)用。

（三）公共數(shù)據(jù)有償使用費(fèi)及公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價有關(guān)問題解析

公共數(shù)據(jù)有償使用價值分配機(jī)制在一定程度上取決于公共數(shù)據(jù)市場流通交換的權(quán)益屬性，一級市場上置換的是公共數(shù)據(jù)的加工使用權(quán)和產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)；二級市場上交易的是公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的使用權(quán)。在試點階段，地方政府通常建設(shè)統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營服務(wù)平臺，并規(guī)定本行政區(qū)域內(nèi)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營活動需要依托統(tǒng)一平臺開展；由于市場上滿足數(shù)據(jù)安全管理、數(shù)據(jù)加工技術(shù)要求的經(jīng)營主體有限，將本行政區(qū)域內(nèi)或本行業(yè)的公共數(shù)據(jù)資源在期限內(nèi)授權(quán)給特定的某一家企業(yè)開展運(yùn)營。針對三個不同的定價環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)采取不同的配置方式和定價機(jī)制。第一，建設(shè)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營服務(wù)平臺在區(qū)域和行業(yè)范圍內(nèi)具有不可競爭性，為增強(qiáng)普惠性，運(yùn)營服務(wù)平臺使用費(fèi)采用政府指導(dǎo)定價。第二，同一范圍、相同內(nèi)容的公共數(shù)據(jù)如只授權(quán)給一家企業(yè)開展運(yùn)營，則具有明顯的寡頭壟斷性質(zhì)，應(yīng)采取政府指導(dǎo)價。第三，面向市場的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)價格采用政府指導(dǎo)定價，可以考慮在重置成本基礎(chǔ)上增加一定幅度的利潤率的方式進(jìn)行定價。在推廣階段，市場上滿足數(shù)據(jù)安全管理要求和數(shù)據(jù)加工運(yùn)營的主體增多，同一范圍、相同內(nèi)容的公共數(shù)據(jù)資源的授權(quán)運(yùn)營具備市場競爭條件。同樣，針對三個定價環(huán)節(jié)，建議采取不同的配置方式和定價機(jī)制：第一，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營服務(wù)平面向全社會主體提供的平臺使用費(fèi)，采用政府指導(dǎo)定價。第二，本階段公共數(shù)據(jù)資源有償使用費(fèi)，公共數(shù)據(jù)的“運(yùn)營權(quán)益”可采取兩種不同的公共資源配置方式，一方面是非競爭性的行政配置方式，即通過行政許可、雙方協(xié)議等非市場公開競爭方式配置，基于普惠原則，采用成本補(bǔ)償原則；另一方面是競爭性的市場配置方式，即通過招、拍、掛等市場競爭方式進(jìn)行配置。第三，由于更多授權(quán)運(yùn)營者的加入，市面上同類型的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)供給量增加，面向市場的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的可競爭性增強(qiáng)，可采用市場化定價機(jī)制。

五、構(gòu)建公共數(shù)據(jù)有償使用價值分配的政策框架體系

聚焦到公共數(shù)據(jù)的有償使用價值分配問題，其本質(zhì)是對公共數(shù)據(jù)價值鏈上各環(huán)節(jié)角色的公益性訴求和經(jīng)濟(jì)性訴求的深入研究，即解決“怎么分配”和“分配給誰”的核心問題。特別是數(shù)據(jù)因其價值后驗性，在數(shù)據(jù)價值鏈中距離價值變現(xiàn)場景越遠(yuǎn)的一端將更難參與到價值分配過程中，為了保證公共數(shù)據(jù)流通交易過程中各環(huán)節(jié)的分配公平，更需要使公共數(shù)據(jù)在末端運(yùn)營環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的實際經(jīng)濟(jì)價值分配落實至數(shù)據(jù)價值鏈中的每一方。“數(shù)據(jù)二十條”強(qiáng)調(diào)要逐步建立保障公平的數(shù)據(jù)要素收益分配體制機(jī)制，更加關(guān)注公共利益和相對弱勢群體，增進(jìn)社會公平、保障民生福祉、促進(jìn)共同富裕，為避免在公共數(shù)據(jù)的流通、交易、配置過程中產(chǎn)生的收益分配不均衡等問題進(jìn)一步擴(kuò)大化，建議在相關(guān)法律法規(guī)中進(jìn)一步明確公共數(shù)據(jù)的概念、范疇和特征，進(jìn)而通過公共數(shù)據(jù)的登記制度對零級市場、一級市場、二級市場中的數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)運(yùn)營者、最終消費(fèi)者等四類重要相關(guān)利益角色進(jìn)行識別確認(rèn)后，可以結(jié)合各個市場層級間的特定數(shù)據(jù)流通情況以及數(shù)據(jù)流入流出雙方角色的特定需求，形成公共數(shù)據(jù)收益分配的逐級反饋路徑（參見圖3)。

（一）覆蓋公共數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程的全面登記制度

公共數(shù)據(jù)的價值分配涉及多元主體的協(xié)同開發(fā)利用，因此應(yīng)當(dāng)構(gòu)建涵蓋數(shù)據(jù)全生命周期、全流程的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)登記機(jī)制，明確開展公共數(shù)據(jù)全流程登記的主管部門，認(rèn)定公共數(shù)據(jù)多級市場上的相關(guān)權(quán)益主體，為價值分配的主體認(rèn)定提供依據(jù)。在“零級市場”上，建議開展公共數(shù)據(jù)采集授權(quán)登記，明確公共數(shù)據(jù)的采集來源即公共數(shù)據(jù)原發(fā)的數(shù)據(jù)主體，確保對公共數(shù)據(jù)后續(xù)加工使用過程中對于來源的全流程可追溯，有效避免未經(jīng)授權(quán)的數(shù)據(jù)泄露和濫用，有效保護(hù)個人和組織的隱私和權(quán)益。在“一級市場”上，建議針對公共數(shù)據(jù)資源提供者開展公共數(shù)據(jù)資源登記，明確公共數(shù)據(jù)持有者作為參與授權(quán)和收益分配的主體，同時作為公共數(shù)據(jù)資源進(jìn)入“一級市場”進(jìn)行流通配置的前提。在“一級市場”和“二級市場”的中間環(huán)節(jié)，建議針對公共數(shù)據(jù)資源運(yùn)營者開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營登記管理和公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記，前者結(jié)合授權(quán)運(yùn)營協(xié)議，明確運(yùn)營的內(nèi)容、期限、安全管理責(zé)任等；后者應(yīng)結(jié)合數(shù)據(jù)運(yùn)營方案、加工日志等，作為公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品進(jìn)入“二級市場”進(jìn)行流通的憑證，和經(jīng)營主體參與交易、獲得市場收益的憑證。在“二級市場”上，建議及時進(jìn)行數(shù)據(jù)產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)登記，以確保數(shù)據(jù)產(chǎn)品的合規(guī)交易和有效監(jiān)管。通過這一登記過程，可以詳盡地記錄數(shù)據(jù)產(chǎn)品的交易價格、頻次等關(guān)鍵信息。這些信息不僅有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)全面掌握市場動態(tài)，還能為政策制定提供有力依據(jù)。同時，對數(shù)據(jù)產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)登記也有助于提升市場的透明度和信任度，從而為整個公共數(shù)據(jù)市場的健康發(fā)展提供有力保障。

（二）促進(jìn)公共數(shù)據(jù)有償使用的監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制

公共數(shù)據(jù)作為一種重要的經(jīng)濟(jì)和社會資源，其分配應(yīng)該遵循公平、公正和效率的原則。政府作為公共利益的代表，有責(zé)任和義務(wù)對公共數(shù)據(jù)的收益進(jìn)行合理指導(dǎo)，并根據(jù)公益性和經(jīng)濟(jì)性的實際業(yè)務(wù)需求分類后再進(jìn)行分配，以確保資源的有效利用和社會效益最大化。從公共數(shù)據(jù)資源的公益屬性考慮，可以從加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)有償使用價格監(jiān)管監(jiān)測，加強(qiáng)數(shù)據(jù)市場價格行為監(jiān)管，預(yù)防市場失靈和價格扭曲。實踐中，建議依托數(shù)據(jù)交易場所開展公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)價格監(jiān)測，將價格監(jiān)測作為數(shù)據(jù)交易場所的經(jīng)營管理環(huán)節(jié)，建立數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易價格報送機(jī)制，或建立交易價格信息監(jiān)測系統(tǒng)，識別價格異常風(fēng)險，框定合理的市場自主定價區(qū)間；同時引入社會監(jiān)督機(jī)制，暢通數(shù)據(jù)市場中對不當(dāng)競爭行為的舉報和反饋渠道。從公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性考慮，可以充分結(jié)合政府在公益性使用場景中的指導(dǎo)性定價，在此基礎(chǔ)上適度打開價格窗口，通過對比分析相同或者相似數(shù)據(jù)交易的近期或者往期成交價格，形成符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的交易價格。實踐中建議推動將公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品納入“中央定價目錄”，依托公共數(shù)據(jù)資源及公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的成本核算機(jī)制開展研究及試點工作，制定《公共數(shù)據(jù)相關(guān)政府指導(dǎo)定價管理辦法》，明確公共數(shù)據(jù)資源有償使用費(fèi)和公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價機(jī)制，形成公共數(shù)據(jù)資源有償使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價標(biāo)準(zhǔn)。

（三）鼓勵公共數(shù)據(jù)資源供給的長效激勵機(jī)制

針對公共數(shù)據(jù)資源提供者面臨的數(shù)據(jù)風(fēng)險和責(zé)任，以及其因為數(shù)據(jù)本身公共屬性無法從數(shù)據(jù)交易中獲益的問題，可以借鑒其他公共資源的激勵政策，制定面向公共數(shù)據(jù)資源提供者的長效激勵機(jī)制，以促進(jìn)其積極參與數(shù)據(jù)交易活動。從公共數(shù)據(jù)資源的公益屬性考慮，公共數(shù)據(jù)資源提供者可以通過由公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的特許權(quán)以較低價格進(jìn)行置換的形式，給予企業(yè)或個人對特定公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用特許權(quán)，以鼓勵其投資開發(fā)公共數(shù)據(jù)資源，提高公共數(shù)據(jù)資源的利用效率，同時覆蓋公共部門生產(chǎn)數(shù)據(jù)的原始成本。實踐中建議由數(shù)據(jù)運(yùn)營者來承擔(dān)數(shù)據(jù)提供者因授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)生的額外數(shù)據(jù)治理支出，并依據(jù)公共數(shù)據(jù)資源提供者的公共數(shù)據(jù)資源審批次數(shù)、調(diào)取情況、數(shù)據(jù)質(zhì)量、應(yīng)用情況等維度開展數(shù)據(jù)資源供給績效評估，額外對公共數(shù)據(jù)資源提供者給予數(shù)據(jù)治理相關(guān)資金支持及獎勵補(bǔ)貼。從公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性考慮，雖然公共數(shù)據(jù)資源提供者因為其公共治理職能難以直接參與公共數(shù)據(jù)有償使用后的價值分配，但可以通過政府財政資金的流轉(zhuǎn)間接參與市場競爭中的交易分配。建議數(shù)據(jù)主管部門將公共數(shù)據(jù)有償使用產(chǎn)生的增量收益部分設(shè)置為專項財政收入，基于對公共數(shù)據(jù)資源提供者在有關(guān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的推動作用及公共數(shù)據(jù)本身發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)價值進(jìn)行指標(biāo)考核，在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上給予適度的財政和政策傾斜，減輕公共數(shù)據(jù)資源提供者的數(shù)字化轉(zhuǎn)型與信息化建設(shè)壓力，激勵其更好地參與到公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營中來，更好地賦能地區(qū)和行業(yè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）平衡公共數(shù)據(jù)主體權(quán)益的回饋補(bǔ)償機(jī)制

數(shù)據(jù)主體作為公共數(shù)據(jù)價值鏈上的初始端，由于遠(yuǎn)離公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用相關(guān)的具體經(jīng)濟(jì)活動，較難從中受益，但其作為公共數(shù)據(jù)的源頭在數(shù)據(jù)發(fā)揮價值的整個流程中仍發(fā)揮著極其重要的作用，需要通過一定的回饋補(bǔ)貼機(jī)制實現(xiàn)數(shù)據(jù)主體的補(bǔ)償。從公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性考慮，可以參考公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展策略，定向?qū)?shù)據(jù)主體實施類似的優(yōu)惠政策，鼓勵大眾積極參與到數(shù)據(jù)的授權(quán)和供給中，進(jìn)而確保公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營以及相關(guān)公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用可以平穩(wěn)發(fā)展。建議對提供公共數(shù)據(jù)的主體給予一定的稅收減免或資金補(bǔ)貼，讓數(shù)據(jù)主體在公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營中真正收益，并針對公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營將在各行業(yè)領(lǐng)域中發(fā)展延伸出的公共服務(wù)，通過其中數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)貢獻(xiàn)程度給予一定比例的折扣回饋和資金補(bǔ)貼。從公共數(shù)據(jù)資源的公益性考慮，政府實施相關(guān)回饋政策將極大激發(fā)公民參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)和供給的熱情。這將促使傳統(tǒng)要素迅速流動，推動創(chuàng)新主體加速融合，以及顯著提升創(chuàng)新效能。這種疊加效應(yīng)在傳統(tǒng)行業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮放大、疊加和倍增的作用，創(chuàng)造出巨大的經(jīng)濟(jì)價值和社會效益。建議數(shù)據(jù)主管部門加強(qiáng)數(shù)據(jù)應(yīng)用的經(jīng)驗分享和交流合作，組織數(shù)據(jù)要素型人才培訓(xùn)，搭建公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用共性技術(shù)平臺，降低全社會進(jìn)行公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的成本和門檻，鼓勵數(shù)據(jù)主體對公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用和場景挖掘。

六、小結(jié)

在當(dāng)今數(shù)字經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的時代，公共數(shù)據(jù)作為社會進(jìn)步和行業(yè)創(chuàng)新的引擎，已經(jīng)日益凸顯其關(guān)鍵作用。為有效平衡公共數(shù)據(jù)價值鏈上各環(huán)節(jié)角色的公益性訴求和經(jīng)濟(jì)性訴求，針對數(shù)據(jù)財政視角下公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營各環(huán)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制、核心利益相關(guān)者以及具體定價中涉及的相關(guān)問題開展了相關(guān)研究，通過構(gòu)建覆蓋公共數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程的全面登記制度、促進(jìn)公共數(shù)據(jù)有償使用的監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制、鼓勵公共數(shù)據(jù)資源供給的長效激勵機(jī)制及平衡公共數(shù)據(jù)主體權(quán)益的回饋補(bǔ)償機(jī)制，形成了覆蓋數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)運(yùn)營者、最終消費(fèi)者等四類公共數(shù)據(jù)價值鏈核心利益相關(guān)主體的價值分配政策框架，為促進(jìn)公共數(shù)據(jù)在多級市場體系中的合理分配，以及相關(guān)部門開展政策制定和實踐探索提供了一定理論基礎(chǔ)和參考依據(jù)。

來源：《電子政務(wù)》2024年第2期，原文略有刪減。