穿透式監管（Penetrative Supervision）是一種創新的監管范式，其核心是“實質重于形式”。它要求監管者超越表面現象，深入剖析業務與行為的本質，識別潛在風險，確定監管主體與適用規則，實現全流程的監管。這一概念最早于2016年10月在金融領域提出，用于應對多層嵌套的復雜金融產品所帶來的系統性風險。隨后，穿透式監管理念逐步拓展至食品安全、衛生健康等多個領域，并在近年來被引入國資監管。

在國資監管語境下，穿透式監管是指監管主體通過技術手段和制度設計，對國有資本和國有企業進行全級次、全鏈條、全過程、全要素的監管，打破信息不對稱，消除監管盲區，實現縱向到底、橫向到邊的全方位透明監管。這一監管模式旨在既賦予企業市場化活力，又守住國有資產安全底線，做到“放得活、管得住”。

“全級次、全鏈條、全過程、全要素”是穿透式監管在四個監管維度上的深化，分別覆蓋企業層級、業務環節、時間周期和核心要素，確保監管無死角。其具體含義如下：

“全級次穿透”旨在解決“層級深、看不見”的問題。它要求監管觸角縱向貫穿集團總部到各級子公司乃至最基層的經營單位，實現自上而下的全級次覆蓋。通過打通集團內部的層級壁壘，監管者能夠深入到三級及以下子公司，消除“監管真空”，確保對整個企業組織體系的全面監管。例如，國務院國資委強調要“持續推動監管向基層企業延伸、向境外企業延伸”，正是為了實現對各級子企業的全覆蓋監管。

“全鏈條穿透”旨在解決“環節多、管不全”的問題。它要求監管沿著業務流程的全鏈條進行，從資金來源、中間環節到最終投向，進行全面的穿透和連接，形成對業務全過程的清晰認知。這意味著監管不再局限于單一環節或點對點的檢查，而是構建端到端的監測鏈條，確保每一個業務環節都在監管掌控之中，防止監管空白和漏洞的出現。例如，在采購環節，通過穿透供應商資質、價格、合同條款等關鍵要素，可以及時發現圍標串標、利益輸送等風險；在銷售環節，通過監控客戶信用、收款賬期等指標，有效防范經營風險。

“全過程穿透”旨在解決“周期長、追責難”的問題。它強調對管理對象的業務和行為進行全流程的監管，從決策、執行到結果，實現事前、事中、事后的閉環監管。通過將監管嵌入業務流程的每個階段，可以做到早識別、早預警、早處置，將風險從“事后處置”轉變為“事前預防”和“事中管控”。例如，對重大投資項目，從立項、盡職調查、決策、實施到投后管理，每個環節都留痕、可追溯，確保一旦出現問題能夠精準定位責任主體。

“全要素穿透”旨在解決“維度散、控不住”的問題。它要求監管覆蓋所有核心要素，包括資金、資產、人員、業務、數據、風險等，實現多維度、跨部門的協同監管。通過打通財務、業務、人力等各類信息系統的數據孤島，實現數據的互聯互通與實時共享，監管者能夠從整體上把握企業的運行狀況，精準識別風險點和違規行為。例如，通過整合財務數據、業務數據和外部數據，可以構建企業“風險畫像”，對債務集中、資金鏈緊張等風險進行動態監測和預警。

落實穿透式監管是一項系統工程，需要從理念革新、制度建設、技術賦能和機制協同等多個維度協同發力。以下是關鍵的落實路徑：

首先，國資監管部門和國有企業需要轉變監管理念，將“實質重于形式”的穿透原則融入監管全過程。監管人員應超越復雜股權結構、金融工具和交易鏈條的表象，深入剖析企業業務本質與行為動機，精準識別交易實質、風險根源及價值內核，推動監管從“紙面合規”向“實質穩健”提升。同時，要加強監管隊伍建設，培養既懂業務又懂數字技術的復合型人才，提升監管的專業性和有效性。

制度是落實穿透式監管的基石。需要完善相關法規制度，確保穿透式監管有章可循。同時，要明確穿透式監管的法定邊界，堅持“標準穿透，不是權力穿透；信息穿透，不是決策穿透”。這意味著，監管者應通過制定統一的數據標準和接口規范，實現信息的穿透獲取，但不得干預企業的正常經營決策，確保監管的適度性和有效性，避免過度監管和不當干預。

數字化、智能化技術是實現穿透式監管的關鍵支撐。應加快建設國資國企在線監管系統，構建統一的數據中臺，打破信息孤島，實現數據的橫向打通和縱向貫通。通過大數據、人工智能、區塊鏈等技術，對海量數據進行深度挖掘與分析，可以實時監測企業經營行為，智能預警風險信號，精準識別異常情況。例如，寧夏回族自治區國資委打造的“國資國企智能穿透式監管平臺”，通過三大核心模塊實現了對企業銀行賬戶、資金結算等13類業務數據的實時抓取與智能分析，累計篩查預警信息超1.2萬條，有效堵住了資金管理漏洞。

寧夏國資監管平臺預警信息類型分布（示意圖）

普遍的穿透式監管搭建體系（示意圖）

穿透式監管應堅持全面覆蓋、突出重點的原則。監管資源有限，需要聚焦于高風險領域和關鍵環節，如“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金運作）等重大事項。通過在這些領域實施穿透式監管，可以起到“牽一發而動全身”的效果，以點帶面提升整體監管效能。例如，國務院國資委要求對“三重一大”等重大事項探索推進穿透式監管，強化董事會監督作為出資人監督的重要延伸作用，用好企業內部各類監督力量，既“放得活”又“管得住”。

穿透式監管是一項系統工程，需要跨部門、跨層級的協同配合。應建立橫向到邊協同聯動、縱向到底穿透監管的工作機制。一方面，在國資監管機構內部，要打破部門壁壘，實現信息共享和聯合檢查；另一方面，在國資監管機構與企業之間，要建立高效的協同機制，如聯合監督、閉環管理等，形成監管合力。此外，還要加強與紀檢監察、審計、財會監督等各類監督的戰略協同，把監督問責與干部考察任用、紀檢監督執紀等結合起來，真正實現國資監管“一盤棋”。

穿透式監管的本質在于“穿透表象、直擊本質”。它是一種以風險防控為核心的監管范式，旨在通過風險驅動的方式，實現監管的深化。其核心邏輯是：只有深入到業務和風險的本質層面，才能真正實現有效監管，防范化解風險隱患，防止國有資產流失，并為國有企業的高質量發展提供堅實保障。

這一監管模式的深化體現在多個層面：首先，它要求監管從被動應對向主動預防轉變，從事后處置向事中控制和事前預警延伸。其次，它要求監管從碎片化向系統化升級，通過構建統一的監管平臺和體系，實現數據的共享共用和風險的協同防控。最后，它要求監管從形式合規向實質管控轉變，確保監管的精準性、針對性和一致性。總之，穿透式監管代表了國資監管的一次重大轉型升級，其最終目標是通過看得清來兜底管得住，為國有企業的健康可持續發展保駕護航。