摘　要：“跨省通辦”實(shí)踐中的數(shù)據(jù)共享不同于地方性以行政區(qū)劃為邊界的“一網(wǎng)通辦”，面臨“權(quán)力邊界”和“目標(biāo)差異”的雙重挑戰(zhàn)，這就需要數(shù)據(jù)共享機(jī)制從權(quán)威命令向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。通過分析“跨省通辦”實(shí)踐中數(shù)據(jù)共享的新情況、新挑戰(zhàn)，認(rèn)為跨省數(shù)據(jù)共享在行動(dòng)主體、技術(shù)環(huán)境等方面與傳統(tǒng)協(xié)同治理存在差異，并借助協(xié)同治理理論框架，討論了地區(qū)間數(shù)據(jù)共享的有效機(jī)制及基本要素。研究認(rèn)為，協(xié)商溝通、激勵(lì)約束和組織學(xué)習(xí)是跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享的核心機(jī)制，制定規(guī)則、建立信任、創(chuàng)造雙贏和發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)力是跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享早期推進(jìn)階段的基本要素，所提出的一系列命題不僅可以作為后續(xù)實(shí)證分析的研究假設(shè)，還為實(shí)踐者破除數(shù)據(jù)共享障礙提供思路。

關(guān)鍵詞：跨省通辦；數(shù)據(jù)共享；協(xié)同治理；府際協(xié)同；數(shù)字政府

DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.02.009

“跨省通辦”是當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)以及“放管服”改革的一項(xiàng)突出戰(zhàn)略，是前一階段的“一網(wǎng)通辦”的延續(xù)和拓展。與“一網(wǎng)通辦”相比，“跨省通辦”由于跨越行政區(qū)劃帶來兩項(xiàng)新挑戰(zhàn)，即“權(quán)力邊界”和“目標(biāo)差異”的挑戰(zhàn)。簡(jiǎn)單地說，“權(quán)力邊界”就是指地方政府權(quán)限范圍以行政區(qū)劃為邊界，并且與其他地方政府處于同級(jí)地位，無法依靠科層制中的等級(jí)權(quán)威實(shí)現(xiàn)強(qiáng)力整合；“目標(biāo)差異”則是指參與跨省通辦的地方主體在本地行政事務(wù)的優(yōu)先性上存在差異，從而可能造成“通辦”過程中不同地方之間成本和收益的不平衡。盡管全國性的“跨省通辦”可以依賴決策和執(zhí)行的統(tǒng)一體制，但在當(dāng)前百花齊放、快速推進(jìn)的區(qū)域性“跨省通辦”的積極實(shí)踐中，完善地區(qū)間協(xié)同機(jī)制是一條重要的解決思路。此外，即使從建設(shè)全國一體化“跨省通辦”的目標(biāo)來看，地區(qū)間協(xié)同治理機(jī)制也是權(quán)威統(tǒng)合機(jī)制的重要補(bǔ)充，對(duì)于保持“跨省通辦”以及更廣泛的數(shù)字政府改革的適應(yīng)性、持續(xù)性和創(chuàng)新性至關(guān)重要。

地區(qū)間協(xié)同問題在行政管理的研究中并不是一個(gè)新的命題，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、環(huán)境治理、應(yīng)急管理等領(lǐng)域中已經(jīng)產(chǎn)出了豐富的實(shí)證研究，還有大量的理論探討奠定了府際協(xié)同的認(rèn)知基礎(chǔ)。然而，“跨省通辦”超越了同級(jí)地方政府間的“塊”協(xié)同，可能還需要“條塊”協(xié)同，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，還可能卷入市場(chǎng)、社會(huì)等不同部門的參與主體。此外，“跨省通辦”的技術(shù)背景也不同于傳統(tǒng)環(huán)境中的協(xié)同問題，信息技術(shù)已經(jīng)在公共部門中呈現(xiàn)出大規(guī)模、全組織的應(yīng)用趨勢(shì)，“整體性政府”的特征日益明顯，一方面為數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同提供了更多的技術(shù)可能，另一方面使得權(quán)責(zé)劃分、數(shù)據(jù)安全等問題變得異常復(fù)雜。

可見，“跨省通辦”的實(shí)踐既不同于同一行政區(qū)劃內(nèi)的“一網(wǎng)通辦”，也不同于其他傳統(tǒng)跨區(qū)域問題中的協(xié)同治理，需要在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上針對(duì)組織環(huán)境和技術(shù)環(huán)境的變化展開新的研究。本文聚焦“跨省通辦”中數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同問題，參照協(xié)同治理理論的基本框架和關(guān)鍵要素，分析“跨省通辦”數(shù)據(jù)共享的協(xié)同治理機(jī)制，提出早期階段推進(jìn)“跨省通辦”的基本要素，并指出“跨省通辦”將公共部門的現(xiàn)代化改革推進(jìn)到一個(gè)新的階段，需要以長(zhǎng)期的“社會(huì)-技術(shù)互動(dòng)”過程的視角加以研究并指導(dǎo)實(shí)踐。

一、“跨省通辦”實(shí)踐中數(shù)據(jù)共享的新挑戰(zhàn)

自“跨省通辦”啟動(dòng)以來，國家統(tǒng)籌和區(qū)域創(chuàng)新兩個(gè)層次的實(shí)踐都進(jìn)展較快。從國家層面看，國家一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)在歸集數(shù)據(jù)、接入端口、電子證照共享互認(rèn)等方面加速發(fā)展，成為“跨省通辦”的樞紐式基礎(chǔ)設(shè)施。從地方層面看，區(qū)域性“跨省通辦”已展開先行探索：一是毗鄰省份的區(qū)域性“通辦”整體推進(jìn)，特別是長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、京津冀以及川渝黔區(qū)域合作進(jìn)展較快；二是勞務(wù)輸入和輸出重點(diǎn)地區(qū)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)合作加速發(fā)展，針對(duì)數(shù)量龐大的流動(dòng)人口提供“隨人走”的基本公共服務(wù)。“跨省通辦”成為“一網(wǎng)通辦”之后數(shù)字政府建設(shè)的新亮點(diǎn)，有助于進(jìn)一步提高服務(wù)效率、增加透明度、實(shí)現(xiàn)和創(chuàng)造公共價(jià)值。

“跨省通辦”要求在統(tǒng)一身份認(rèn)證、電子證照等電子材料或技術(shù)全面應(yīng)用的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。然而，跨省數(shù)據(jù)共享在實(shí)踐中面臨“權(quán)力邊界”和“目標(biāo)差異”的雙重挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵是理順組織間的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行關(guān)系，需要思考跨行政區(qū)的組織間協(xié)同治理的策略，一方面提升共享的預(yù)期收益，另一方面有效控制共享的潛在風(fēng)險(xiǎn)。從組織行為的視角來看，數(shù)據(jù)共享存在組織邊界的天然屏障。不同組織在使命、目標(biāo)和期望方面具有較高的異質(zhì)性，在資源和權(quán)力分布上也很不平衡，在數(shù)據(jù)共享過程中可能引發(fā)資源限制、利益沖突、權(quán)責(zé)不清、安全風(fēng)險(xiǎn)等潛在問題。在信息共享過程中，參與主體對(duì)要解決的問題的優(yōu)先級(jí)存在不同判斷，對(duì)共享問題的性質(zhì)缺乏共識(shí)，難以形成統(tǒng)一行動(dòng)。從共享互動(dòng)的過程來看，不同組織的管理理念、決策流程和組織文化存在差異也可能是組織間溝通不暢的重要原因。

這些傳統(tǒng)的組織間合作壁壘在“跨省通辦”的實(shí)踐中都有不同程度的顯現(xiàn)。比如，實(shí)行“跨省通辦”后流動(dòng)人口的公共服務(wù)主要在勞動(dòng)力流入地辦理，流入地業(yè)務(wù)量加大，勞動(dòng)力流入地和流出地在人員編制、資源配置上需要在區(qū)域間取得平衡。在婚姻登記“跨省通辦”的實(shí)踐中，通辦不僅需要全國的婚姻登記信息實(shí)現(xiàn)及時(shí)交換，而且需要與公安部、外交部、最高人民法院掌握的人口、婚姻信息實(shí)現(xiàn)共享。民政部牽頭完成了婚姻登記信息管理系統(tǒng)跨省整合，但是各地的數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，通過大量的婚姻登記歷史數(shù)據(jù)補(bǔ)錄才基本實(shí)現(xiàn)信息整合，為婚姻登記“跨省通辦”試點(diǎn)創(chuàng)造了條件。

已有的地區(qū)間協(xié)同文獻(xiàn)基于傳統(tǒng)的跨區(qū)域合作問題，提出了地區(qū)間協(xié)同的常見治理模式，如控制模式、合作模式、互動(dòng)模式和網(wǎng)絡(luò)模式等。從不同主體類別來看，政府跨部門協(xié)同機(jī)制可以區(qū)分為三種類型：以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同模式，以“部際聯(lián)席會(huì)議”為代表的橫向協(xié)同模式，圍繞專項(xiàng)任務(wù)開展的條塊間交叉協(xié)同模式。這些研究對(duì)跨省數(shù)據(jù)共享產(chǎn)生了重要啟發(fā)，但又難以覆蓋跨省數(shù)據(jù)共享實(shí)踐中出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)。比如，跨省數(shù)據(jù)共享在實(shí)踐中不僅需要地方領(lǐng)導(dǎo)達(dá)成合作意向，還需要各種層次的聯(lián)席會(huì)議，涉及到垂直部門“條條”數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)還需要與國家平臺(tái)對(duì)接或者提出點(diǎn)對(duì)點(diǎn)數(shù)據(jù)需求，因此出現(xiàn)了多種模式共存的局面。同時(shí)，由于信息技術(shù)的便利性，在總體的跨省合作框架下，地區(qū)間數(shù)據(jù)共享協(xié)同方式又表現(xiàn)出實(shí)時(shí)溝通、“互操作性”等創(chuàng)新形式，需要對(duì)數(shù)據(jù)共享的協(xié)同治理機(jī)制展開專門研究。

可見，“跨省通辦”實(shí)踐中的數(shù)據(jù)共享問題絕不是簡(jiǎn)單的技術(shù)挑戰(zhàn)，而是對(duì)行政組織和運(yùn)行機(jī)制提出的挑戰(zhàn)，可能涉及到行政運(yùn)行基本規(guī)則的重塑。面對(duì)這種挑戰(zhàn)有兩種可能的構(gòu)想，一是在現(xiàn)有地方權(quán)限的基礎(chǔ)上強(qiáng)化協(xié)同機(jī)制，另一種是建立決策與執(zhí)行的統(tǒng)一體制。顯然，當(dāng)前在現(xiàn)有的法律框架下，加強(qiáng)協(xié)同治理是最為可行的現(xiàn)實(shí)策略。本文基于協(xié)同治理的基本理論，針對(duì)“跨省通辦”數(shù)據(jù)共享中的焦點(diǎn)問題，梳理了協(xié)同治理的核心機(jī)制，指出實(shí)踐中的基本要素，并就“跨省通辦”中長(zhǎng)期性的“社會(huì)-技術(shù)過程”展開理論探討。

二、“跨省通辦”數(shù)據(jù)共享的協(xié)同治理機(jī)制

“跨省通辦”中數(shù)據(jù)共享的本質(zhì)是借助現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)在權(quán)力平等而目標(biāo)多元的地區(qū)主體間建立全面可持續(xù)的合作關(guān)系，從而提供更加優(yōu)質(zhì)、高效、無縫隙的公共服務(wù)。協(xié)同治理（collaborative governance）理論致力于理解多元主體之間的協(xié)作結(jié)構(gòu)和行為，大量實(shí)證研究提供了可資借鑒的治理策略。在“權(quán)力邊界”和“目標(biāo)差異”的雙重挑戰(zhàn)下，省際協(xié)同治理需要在目標(biāo)、動(dòng)力和行動(dòng)方面達(dá)成一致，與此相對(duì)應(yīng)的協(xié)同治理機(jī)制顯得尤為重要，分別是協(xié)商溝通機(jī)制、激勵(lì)約束評(píng)價(jià)機(jī)制和組織學(xué)習(xí)機(jī)制。我國的“跨省通辦”實(shí)踐也在這些協(xié)同機(jī)制建設(shè)方面探索了初步經(jīng)驗(yàn)。

（一）協(xié)商溝通機(jī)制

協(xié)商溝通是在平等主體之間尋求共識(shí)的重要方式。“跨省通辦”僅靠單一地方主體無法推進(jìn)，地區(qū)之間在業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)上具有高度相互依賴性。“跨省通辦”的起點(diǎn)無一例外都是地區(qū)間協(xié)商溝通，從區(qū)域特點(diǎn)、高頻事項(xiàng)、信息化系統(tǒng)能力等方面梳理跨省合作的可能性，但不同合作關(guān)系中協(xié)商溝通機(jī)制的成熟度差別很大。有的地方依托已有的區(qū)域一體化合作機(jī)制展開常態(tài)化協(xié)商溝通，而一些地方開始試點(diǎn)的“跨省通辦”采用臨時(shí)性的溝通機(jī)制，常常具有“一事一議”的特點(diǎn)。

一體化程度較高的地區(qū)通辦事項(xiàng)推進(jìn)順利，較為成熟的省級(jí)協(xié)商機(jī)制發(fā)揮了重要作用。省級(jí)地方政府協(xié)商溝通的重點(diǎn)是區(qū)域性“跨省通辦”的總體規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略和制度保障，最終以“合作協(xié)議”的形式固定下來。例如，長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展是一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府和部門之間已經(jīng)形成穩(wěn)定成熟的溝通機(jī)制，不僅形成了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)共商區(qū)域發(fā)展的“長(zhǎng)三角一體化發(fā)展高層論壇”，而且還形成了地市間、部門間的常態(tài)化溝通機(jī)制，靈活高效地解決通辦業(yè)務(wù)中的具體問題。“跨省通辦”國家指導(dǎo)意見發(fā)布后僅半月內(nèi)，上海和浙江兩地就推出了跨省戶口網(wǎng)上遷移。2021年2月19日，“一地辦理、網(wǎng)上遷移”的戶口遷移服務(wù)拓展到江浙滬和安徽（合肥）。此外，粵港澳大灣區(qū)、京津冀、川渝黔等地的跨省通辦也借助較為成熟的協(xié)商溝通機(jī)制獲得快速發(fā)展。定期會(huì)議、實(shí)施計(jì)劃和正式協(xié)議是跨邊界信息共享和業(yè)務(wù)合作的常見溝通機(jī)制，互動(dòng)規(guī)則和程序的形式化對(duì)于明確合作各方的角色和責(zé)任至關(guān)重要。

一些省份為支持勞動(dòng)力輸出輸入、東西部協(xié)作等通過點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的溝通機(jī)制也有效推動(dòng)了“跨省通辦”。例如，貴州安順是勞動(dòng)力流出大市，而且人口流向范圍較廣，安順市統(tǒng)籌全市各地共同參與20省份48州市189個(gè)區(qū)縣政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”聯(lián)盟，還以點(diǎn)對(duì)點(diǎn)溝通機(jī)制建立了“平壩-湖南湘潭”“西秀、鎮(zhèn)寧、紫云-浙江玉環(huán)”“紫云-浙江臺(tái)州”“經(jīng)開區(qū)-河北吳橋”等“跨省通辦”合作關(guān)系，安順籍在外務(wù)工人員、外地來安務(wù)工人員醫(yī)保轉(zhuǎn)移接續(xù)、身份證補(bǔ)領(lǐng)、就失業(yè)登記、法律職業(yè)資格審查等問題都實(shí)現(xiàn)了異地就近辦理。

在正式的協(xié)商溝通機(jī)制之外，非正式溝通在具體業(yè)務(wù)對(duì)接中發(fā)揮出靈活、便捷、高效的優(yōu)勢(shì)。一位工作人員在訪談中表示：“（合作）協(xié)議是一個(gè)框架性的東西，難免有預(yù)料不到的特殊情況。我們和合作方的工作人員都是微信和QQ好友，在一些特殊情形下，我們會(huì)通過個(gè)人的溝通方式詢問或答復(fù)。有些疑難情況，也通過電話遠(yuǎn)程指導(dǎo)操作，只要在（合作）協(xié)議規(guī)定的范圍之內(nèi)，我們的溝通都是很順暢的。如果遇到了權(quán)力上的障礙，我們就會(huì)及時(shí)向上級(jí)部門報(bào)告。”在“跨省通辦”的合作中，不同地區(qū)的職能部門間形成相互依賴關(guān)系，各個(gè)層級(jí)的行政工作人員必須積極主動(dòng)地與其他地區(qū)的相關(guān)部門建立關(guān)鍵聯(lián)系，溝通協(xié)商成為工作的重要內(nèi)容。

（二）激勵(lì)約束機(jī)制

跨邊界數(shù)據(jù)共享從根本上面臨“組織理性”的難題，一些部門出于維護(hù)部門權(quán)力、規(guī)避安全責(zé)任等原因傾向于獨(dú)占數(shù)據(jù)。“權(quán)力邊界”和“目標(biāo)差異”的雙重挑戰(zhàn)有可能加劇這種傾向。缺乏對(duì)數(shù)據(jù)共享機(jī)會(huì)的認(rèn)識(shí)是關(guān)鍵的組織障礙之一。如果缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制，數(shù)據(jù)共享就很難實(shí)現(xiàn)，一些數(shù)字項(xiàng)目甚至歸于失敗。

我國在“跨省通辦”的指導(dǎo)意見中確立了“2020年底前實(shí)現(xiàn)第一批事項(xiàng)‘跨省通辦’，2021年底前基本實(shí)現(xiàn)高頻政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)‘跨省通辦’”的工作目標(biāo)，并制定了涵蓋140項(xiàng)“跨省通辦”事項(xiàng)的清單。這實(shí)際上對(duì)各地政府形成了一項(xiàng)硬約束，完成指導(dǎo)意見中的“規(guī)定動(dòng)作”是各地的“底線要求”。在這樣的約束機(jī)制下，即使一些信息化水平稍顯滯后的地區(qū)也通過“異地代收代辦”“多地聯(lián)辦”等方式千方百計(jì)地推進(jìn)跨省通辦。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府錦標(biāo)賽機(jī)制在“跨省通辦”的先行探索中同樣顯示出重要作用。地方政府認(rèn)識(shí)到“跨省通辦”帶來公共服務(wù)水平的提升將從整體上優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，是地區(qū)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要組成部分，地方政府的數(shù)字化改革速度成為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的新一輪較量。誰跑得更快，誰就能獲得更多的資源流入，包括企業(yè)落戶、吸引優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力等，從而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中獲得“數(shù)字紅利”。這種認(rèn)知上的轉(zhuǎn)變成為各地方內(nèi)生的驅(qū)動(dòng)力。

（三）組織學(xué)習(xí)機(jī)制

“跨省通辦”是一個(gè)協(xié)同創(chuàng)新的過程，在這個(gè)過程中組織學(xué)習(xí)是必不可少的。由于“權(quán)力邊界”的挑戰(zhàn)，跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享方式不同于“省內(nèi)通辦”。在同一行政區(qū)劃內(nèi)部，數(shù)據(jù)共享通過“無條件歸集、有條件使用”的權(quán)威方式實(shí)現(xiàn)平臺(tái)式共享，省市各個(gè)層級(jí)都建立了政務(wù)數(shù)據(jù)中心，統(tǒng)籌歸集行政區(qū)劃內(nèi)各部門的數(shù)據(jù)。受到權(quán)力邊界的約束，區(qū)域性數(shù)據(jù)共享較少采用“平臺(tái)式”數(shù)據(jù)中心的模式，而是合作主體通過相互學(xué)習(xí)了解對(duì)方的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和使用情況，創(chuàng)新了跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享模式。一種模式是借助國家級(jí)數(shù)據(jù)樞紐實(shí)現(xiàn)“輻射式”數(shù)據(jù)共享。例如，北京市、廣東省、海南省、河南省和江西省依托國家一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，打通數(shù)據(jù)相互調(diào)取通道，解決省際數(shù)據(jù)共享難題。另一種模式是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的“橋梁式”數(shù)據(jù)共享。在勞動(dòng)力跨省域流動(dòng)的背景下，為流動(dòng)人口就地提供公共服務(wù)的需求十分迫切。一些勞動(dòng)力輸出地采取有組織、大規(guī)模地定向輸送勞動(dòng)力，勞務(wù)輸入地和輸出地都相對(duì)集中，通過在兩地?cái)?shù)據(jù)系統(tǒng)之間架設(shè)橋梁成為一種可行的共享方案。例如，貴州省三都水族自治縣有超過10萬人外出務(wù)工，其中約3萬人在浙江安吉、2.2萬人在江蘇常州創(chuàng)業(yè)或工作，三都與安吉、常州都展開了全面業(yè)務(wù)對(duì)接，通過橋梁式數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)個(gè)體工商戶開業(yè)登記、社保參保證明、異地就醫(yī)備案等多項(xiàng)服務(wù)的“全程網(wǎng)辦”，而新生兒戶口登記等需要提交實(shí)體材料的事項(xiàng)則實(shí)現(xiàn)了“異地代收代辦”，消除了群眾辦事“多地跑”“折返跑”的麻煩。“跨省通辦”中數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)辦理模式的創(chuàng)新是辦事部門通過學(xué)習(xí)和探索而不斷產(chǎn)生的新做法。

組織學(xué)習(xí)不僅通過模式創(chuàng)新應(yīng)對(duì)了數(shù)據(jù)共享中“權(quán)力邊界”的挑戰(zhàn)，還通過建立共同理解來緩解“目標(biāo)差異”的阻力。由于地區(qū)之間的信息化程度、優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)不同，開通通辦業(yè)務(wù)的省市通過早期的業(yè)務(wù)對(duì)接工作，全面梳理?xiàng)l件成熟、需求迫切的服務(wù)事項(xiàng)率先實(shí)現(xiàn)通辦。在業(yè)務(wù)對(duì)接的過程中，兩地或多地政府的數(shù)據(jù)管理部門及其他職能部門的工作人員共同工作，相互了解合作伙伴的業(yè)務(wù)系統(tǒng)、辦事流程、發(fā)展需求等，兼顧各方利益，對(duì)雙方要達(dá)成的目標(biāo)形成共識(shí)，共同制定實(shí)現(xiàn)通辦的事項(xiàng)清單，并在證照互認(rèn)、聯(lián)審聯(lián)辦、業(yè)務(wù)操作等方面相互調(diào)適。在一些通辦業(yè)務(wù)中，數(shù)字政府的技術(shù)提供商也參與其中，提升不同地區(qū)信息系統(tǒng)的兼容匹配水平，還在辦事人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)中發(fā)揮積極作用。通過有效的組織學(xué)習(xí)，不同地區(qū)之間基于“求同存異”的原則，在目標(biāo)相近的事項(xiàng)中率先試點(diǎn)。可以說，組織學(xué)習(xí)機(jī)制貫穿跨省通辦合作的全過程，是增強(qiáng)相互理解、創(chuàng)新合作模式的一項(xiàng)重要機(jī)制。

組織學(xué)習(xí)呈現(xiàn)加速效應(yīng)。試點(diǎn)是我國政策創(chuàng)新過程中的一條重要經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)質(zhì)就是通過改革創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)組織學(xué)習(xí)。試點(diǎn)中涌現(xiàn)出大量的“最佳實(shí)踐”，通過深入的總結(jié)和分析，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)會(huì)形成一套操作標(biāo)準(zhǔn)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上積累的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)為大范圍的政策推廣奠定基礎(chǔ)。我國在區(qū)域性和點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的試點(diǎn)基礎(chǔ)上，大范圍的“跨省通辦”已經(jīng)具備條件。2021年4月，在數(shù)字中國建設(shè)峰會(huì)上，四川、廣西、湖北、江西、河北、福建、黑龍江、河南、廣東、海南、貴州、寧夏十二省區(qū)實(shí)現(xiàn)了“跨省通辦”集中簽約，是邁向全國通辦的重要一步。在訪談中，數(shù)據(jù)管理部門的工作人員表示：“我們的合作協(xié)議逐步形成了一個(gè)‘模板’，其中包括通辦事項(xiàng)清單、業(yè)務(wù)流程、雙方權(quán)限、安全責(zé)任等，在今后與其他地區(qū)合作中參照這個(gè)框架，只需要對(duì)其中個(gè)別特殊情況進(jìn)行單獨(dú)協(xié)商就可以了。所以后續(xù)開通通辦的進(jìn)程會(huì)大大提速。”

協(xié)商溝通、激勵(lì)約束和組織學(xué)習(xí)機(jī)制分別指向共識(shí)、利益和創(chuàng)新，解決了數(shù)據(jù)共享過程中組織協(xié)同的三大關(guān)鍵問題。在缺乏權(quán)威統(tǒng)合的跨省域地方數(shù)據(jù)共享的探索中，核心機(jī)制的建立有助于破除“數(shù)據(jù)壁壘”并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的數(shù)據(jù)共享和政務(wù)協(xié)同。

三、早期階段推進(jìn)“跨省通辦”的基本要素

“跨省通辦”需要長(zhǎng)期努力，但是在早期推進(jìn)階段創(chuàng)造有利于多元主體協(xié)同的制度環(huán)境是保障“跨省通辦”深入持續(xù)運(yùn)行的重要前提。協(xié)同治理的一般理論揭示了省際協(xié)同的普遍要素，結(jié)合我國“跨省通辦”的已有實(shí)踐也可以看到，盡管各地有不同的做法，但也表現(xiàn)出一些共同的基本要素，如制定規(guī)則、建立信任、創(chuàng)造雙贏、發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)力等。

（一）制定規(guī)則

制定規(guī)則是合作關(guān)系走向規(guī)范化的必由之路。跨界數(shù)據(jù)共享的研究表明，高效使用“邊界物體”（boundary object）是早期推進(jìn)合作共享的有效方法。這里的“邊界物體”可以理解為通過協(xié)商溝通機(jī)制形成的固化規(guī)則，包括合作協(xié)議、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范等。有研究認(rèn)為，“邊界物體”對(duì)數(shù)據(jù)共享具有促進(jìn)作用，這是因?yàn)椤斑吔缥矬w”明確了合作主體的角色和責(zé)任，使合作具有可操作性。

目前，“跨省通辦”中的正式規(guī)則主要是通過各地自愿達(dá)成的戰(zhàn)略合作協(xié)議而確立的。合作協(xié)議確立數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的基本框架，對(duì)合作內(nèi)容、方式以及權(quán)責(zé)關(guān)系作出明確的規(guī)定。在一個(gè)技術(shù)驅(qū)動(dòng)的社會(huì)中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)就是一種公共法則。浙江省是數(shù)字化改革步伐較快的省份，2018年7月，浙江省印發(fā)《數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方案（2018-2020）》，著力推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)中的系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、平臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)化，為數(shù)據(jù)互通互聯(lián)奠定基礎(chǔ)。2021年7月，浙江省又率先發(fā)布《數(shù)字化改革術(shù)語定義》省級(jí)地方標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)數(shù)字化改革語境下的基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、多跨協(xié)同、數(shù)字社會(huì)等59個(gè)術(shù)語的定義作了統(tǒng)一規(guī)范。數(shù)字政府的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有利于跨界協(xié)同，這種地方經(jīng)驗(yàn)最終也將成為區(qū)域性和全國性的數(shù)字化實(shí)踐中的普遍做法。操作規(guī)范是對(duì)具體業(yè)務(wù)辦理的指導(dǎo)，對(duì)“跨省通辦”中同一事項(xiàng)在不同地域?qū)崿F(xiàn)無差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理提供保障。“跨省通辦”中形成的各種“邊界物體”具有相似性，在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)“邊界物體”的修正優(yōu)化將大大提升“跨省通辦”實(shí)踐的復(fù)制推廣速度。

（二）建立信任

信任是一種獨(dú)特的治理機(jī)制，不僅有效降低組織間的協(xié)調(diào)成本，還有可能在“求同存異”的原則上培育合作關(guān)系。多主體之間的合作高度依賴于信任程度，組織間信息共享關(guān)系也在很大程度上依賴相關(guān)組織之間的信任建立。信任不僅可以促進(jìn)更加有效、更加中立的協(xié)商對(duì)話，還可以降低協(xié)作過程中的組織摩擦，特別是在數(shù)據(jù)共享的制度環(huán)境尚不健全的早期推進(jìn)階段，信任具有至關(guān)重要的作用。

“跨省通辦”中的信任包括合作主體對(duì)合作意愿和能力的雙重確認(rèn)。我國將“跨省通辦”作為國家政策在全國實(shí)施，制定具體的工作目標(biāo)，在激勵(lì)約束機(jī)制的作用下，地方政府推進(jìn)“跨省通辦”的意愿十分強(qiáng)烈，這是我國獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。由于各地信息化發(fā)展水平不一致，對(duì)合作主體的能力擔(dān)憂較為突出。訪談資料表明這些擔(dān)憂表現(xiàn)在對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量、系統(tǒng)運(yùn)行、審批授權(quán)、安全保障乃至地方政府的總體治理能力都有顧慮，這在一定程度上限制了“跨省通辦”的進(jìn)程和范圍。

在數(shù)據(jù)共享的背景下，理論和實(shí)踐已經(jīng)形成了一些對(duì)信任建立頗有啟發(fā)的結(jié)論。研究者認(rèn)為，明確角色和責(zé)任、尊重自主權(quán)和適當(dāng)行使權(quán)力有助于在公共部門跨界信息共享的參與組織之間建立信任。而實(shí)踐表明，先前的合作基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)了信任積累。例如，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)內(nèi)的“跨省通辦”走在全國前列，截至2021年5月，這一區(qū)域的通辦事項(xiàng)數(shù)量全國最多，上海青浦實(shí)現(xiàn)通辦事項(xiàng)為1173項(xiàng)，江蘇吳江為1398項(xiàng)，浙江嘉善縣為1306項(xiàng)。這是由于以上三地從2019年11月開始推進(jìn)一體化發(fā)展，規(guī)劃管理、土地管理、投資管理、要素流動(dòng)、財(cái)稅分享、社會(huì)發(fā)展等方面已經(jīng)突破行政區(qū)劃限制，探索建立了一體化發(fā)展的新機(jī)制，三地在互動(dòng)基礎(chǔ)上對(duì)合作意愿及能力都形成了高水平信任。實(shí)際上，信任與數(shù)據(jù)共享互為因果，組織間的高水平信任促進(jìn)數(shù)據(jù)共享，而不斷深化的數(shù)據(jù)共享形成更加穩(wěn)固的合作關(guān)系，并不斷積累信任資本。

（三）創(chuàng)造雙贏

持續(xù)的合作關(guān)系必須被證明是具有價(jià)值的，否則忙碌的管理者不會(huì)將時(shí)間浪費(fèi)在復(fù)雜的溝通協(xié)商上。在“跨省通辦”的合作中，這種價(jià)值最終表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)，同時(shí)也減輕了工作人員的勞動(dòng)量，節(jié)省了公共服務(wù)的成本。參與各方共享數(shù)字化改革的紅利，最終出現(xiàn)“雙贏”或“多贏”的局面。

從服務(wù)效果來看，“跨省通辦”通過提供更廣泛的公共服務(wù)吸引了更多的政務(wù)平臺(tái)用戶。以廣東省“粵省事”移動(dòng)服務(wù)民生平臺(tái)為例，實(shí)名用戶注冊(cè)數(shù)量從2020年2月的3000萬到2021年1月突破一億大關(guān)。“粵省事”已經(jīng)成為全國服務(wù)最全、用戶最多、活躍度最高的省級(jí)移動(dòng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。用戶增加產(chǎn)生了數(shù)字服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，政務(wù)系統(tǒng)的效能得到充分利用。從使用體驗(yàn)來看，政務(wù)數(shù)據(jù)共享和信息系統(tǒng)整合大大提升了工作效率。基層工作人員重復(fù)錄入填報(bào)工作量大大減輕，可以將更多的精力用于基層服務(wù)。流程化的后臺(tái)操作，減少了材料審核的工作量，減少了大量的溝通協(xié)商工作。工作人員認(rèn)識(shí)到“跨省通辦”的作用，在行為上逐步實(shí)現(xiàn)了從“可用能用”到“好用愛用”轉(zhuǎn)變。“跨省通辦”使得不同地區(qū)之間的政府及其相關(guān)部門更加相互依賴，行政管理人員的工作也發(fā)生了相應(yīng)的改變，他們比過去要更加緊密地與其他地區(qū)的部門建立關(guān)鍵聯(lián)系，并以此為橋梁展開常態(tài)的互動(dòng)。

跨省合作是一個(gè)積小勝為大勝的過程，“小勝”不僅能加深信任、強(qiáng)化責(zé)任，還能深化雙方共同理解。合作早期階段要采取“小步快跑”的方式，瞄準(zhǔn)一些現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，取得積極的成果，逐步形成正向循環(huán)，從而對(duì)下一步的合作產(chǎn)生更大的動(dòng)力，獲得更多的支持。

（四）發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)力

如果信任是合作的潤(rùn)滑劑，那么領(lǐng)導(dǎo)力常常是合作的第一推動(dòng)力，對(duì)于制定規(guī)則、建立信任和創(chuàng)造雙贏都有重要的推動(dòng)作用。在“跨省通辦”的實(shí)踐中，國家和地方的領(lǐng)導(dǎo)者通過提供方向性指導(dǎo)和資源有效推動(dòng)了跨界信息共享。國務(wù)院辦公廳負(fù)責(zé)全國政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，組織編制并發(fā)布全國高頻政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”事項(xiàng)清單，明確責(zé)任單位、時(shí)間表、路線圖。國家一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為地方部門提供身份認(rèn)證核驗(yàn)、電子證照共享交換等服務(wù)，成為“跨省通辦”數(shù)據(jù)共享的總樞紐。

在區(qū)域性的“跨省通辦”中，地方領(lǐng)導(dǎo)人通過協(xié)商達(dá)成的行動(dòng)共識(shí)是早期推進(jìn)階段的重要?jiǎng)幽堋Ｔ凇皺?quán)力邊界”的挑戰(zhàn)下，合作各方處于平等關(guān)系，合作結(jié)構(gòu)常常具有扁平化的特征，但是并不代表合作中沒有權(quán)威，地方領(lǐng)導(dǎo)人在共同目標(biāo)的導(dǎo)向下建立正式協(xié)議、創(chuàng)造有利環(huán)境并制定有效戰(zhàn)略，指導(dǎo)各地職能部門圍繞共識(shí)展開共同行動(dòng)。達(dá)成一致的行動(dòng)框架降低了自治的復(fù)雜性，也確立了合作關(guān)系的合法性。

四、討論和結(jié)論

“跨省通辦”是跨越地方行政權(quán)力邊界的一種合作結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)共享是實(shí)現(xiàn)“跨省通辦”的基礎(chǔ)條件，不同省級(jí)區(qū)劃之間的數(shù)據(jù)共享在現(xiàn)階段還難以采用“一體化整合”的模式，而是通過協(xié)同治理的方式實(shí)現(xiàn)。與通辦相聯(lián)系的各地方各部門之間以網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)為手段逐步形成相互依賴關(guān)系，隨著業(yè)務(wù)的推進(jìn)會(huì)出現(xiàn)更加密集的縱向和橫向關(guān)系，最終形成縱橫交錯(cuò)、密不可分的合作網(wǎng)絡(luò)。這是信息時(shí)代必然產(chǎn)生的滲透性結(jié)構(gòu)變遷。這張網(wǎng)絡(luò)與地區(qū)行政區(qū)劃的邊界并不完全一致，在跨地區(qū)的工作界面上，協(xié)同治理成為主要的治理方式。與之同步發(fā)展的是相應(yīng)的協(xié)同治理機(jī)制，如協(xié)商溝通、激勵(lì)約束、組織學(xué)習(xí)等。在早期的推進(jìn)過程中，規(guī)則、信任、成效和領(lǐng)導(dǎo)力的形成是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的基本要素。“跨省通辦”是一個(gè)長(zhǎng)期的社會(huì)-技術(shù)過程，技術(shù)和治理的因素在這一長(zhǎng)期過程中都將發(fā)揮重要作用。“跨省通辦”是數(shù)字政府建設(shè)的最新進(jìn)展，涉及新的技術(shù)手段、領(lǐng)導(dǎo)方式、決策流程以及不同的組織形態(tài)和服務(wù)方式。發(fā)現(xiàn)“跨省通辦”中的關(guān)鍵機(jī)制和基本要素有助于復(fù)制推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，從而有意識(shí)地、系統(tǒng)性地展開頂層設(shè)計(jì)。

“跨省通辦”中關(guān)鍵機(jī)制和基本要素的形成往往離不開宏觀的制度環(huán)境。西方國家在信息時(shí)代政府再造過程中出現(xiàn)了“理念-現(xiàn)實(shí)差距”（concept-reality gap），許多政府實(shí)施的大型IT項(xiàng)目的結(jié)果令人失望，甚至導(dǎo)致嚴(yán)重問題或徹底失敗。而我國的制度優(yōu)勢(shì)保障了技術(shù)抱負(fù)與政治現(xiàn)實(shí)之間的高度統(tǒng)一。新時(shí)代中國特色社會(huì)主義形成了普遍共識(shí)的公共價(jià)值觀，即以人民為中心，努力提升人民的幸福感、獲得感和安全感。在共同價(jià)值的引領(lǐng)下，地方合作的內(nèi)在動(dòng)力充足，同時(shí)具有良好的信任基礎(chǔ)。與此同時(shí)，我國與數(shù)據(jù)共享相關(guān)的法律法規(guī)不斷完善，如《數(shù)據(jù)安全法》明確了數(shù)據(jù)保護(hù)的主體責(zé)任，這將有助于消除數(shù)據(jù)共享主體的數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)后顧之憂，更加積極地推動(dòng)“跨省通辦”。

“跨省通辦”從根本上講是府際協(xié)同治理問題，但是和傳統(tǒng)的府際研究相比又有兩點(diǎn)明顯的不同：一是“跨省通辦”中要求不同層級(jí)和不同部門之間多向度整合，形成縱橫交錯(cuò)的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)；二是“跨省通辦”是在技術(shù)變遷的背景下推進(jìn)的，技術(shù)為協(xié)同提供便利的同時(shí)，也還面臨數(shù)據(jù)權(quán)屬、安全責(zé)任等方面的新問題。因此，本文對(duì)“跨省通辦”中協(xié)同治理的研究不僅面向?qū)嵺`問題的解決，而且力圖對(duì)已有的協(xié)同治理研究增添新的情景和結(jié)論。

“跨省通辦”從起點(diǎn)上看是任務(wù)導(dǎo)向型的，同時(shí)通過跨地區(qū)多元主體的協(xié)同產(chǎn)生顯著的改革效應(yīng)，依托網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)建立的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)是邁向“整體性政府”的一次革新。地方間、部門間的持續(xù)互動(dòng)，一方面推動(dòng)了機(jī)制創(chuàng)新，另一方面機(jī)制創(chuàng)新又創(chuàng)造了更好的通辦環(huán)境，這種螺旋上升的動(dòng)態(tài)過程實(shí)現(xiàn)了“跨省通辦”的改革效應(yīng)，從結(jié)構(gòu)和機(jī)制上推動(dòng)公共服務(wù)向現(xiàn)代化方向發(fā)展。“跨省通辦”的有力推進(jìn)，關(guān)鍵在于協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建、磨合和加速。目前，既有依賴已有的協(xié)作機(jī)制（如區(qū)域性一體化戰(zhàn)略），也有全新建立的協(xié)作機(jī)制（如點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的合作協(xié)議）。這兩種模式都使得地區(qū)之間、部門之間發(fā)展出更多的連結(jié)，逐步形成復(fù)雜的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。引領(lǐng)“跨省通辦”的公共管理者也要強(qiáng)化駕馭組織間網(wǎng)絡(luò)的能力，以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值為導(dǎo)向，著力發(fā)展協(xié)同治理機(jī)制，有效推進(jìn)“跨省通辦”。