2023年12月31日，國家數(shù)據(jù)局等17個部門聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素x”三年行動計劃(2024- 2026 年)》(以下簡稱《“數(shù)據(jù)要素x行動計劃》) ,數(shù)據(jù)要素價值釋放進人“數(shù)據(jù)要素x”新階段。公共數(shù)據(jù)作為政府主要持有的數(shù)據(jù)資源,具有覆蓋范圍廣、價值密度高數(shù)據(jù)質(zhì)量好以及安全要求嚴等特點,有效釋放公共數(shù)據(jù)價值是充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)的重要源泉,對數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)具有重要意義。《* 數(shù)據(jù)要素x'行動計劃》提出‘ 加大公共數(shù)據(jù)資源供給,在重點領(lǐng)域、相關(guān)區(qū)域組織開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營,探索部省協(xié)同的公共數(shù)據(jù)授權(quán)機制”,對加快推進公共數(shù)據(jù)市場化流通、激活公共數(shù)據(jù)蘊藏的經(jīng)濟社會價值具有重要意義。從政府部門、企事業(yè)單位提供公共數(shù)據(jù),到數(shù)據(jù)運營單位獲得授權(quán)對公共數(shù)據(jù)進行加工處理形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)向社會提供,再到數(shù)據(jù)使用單位反饋數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)存在的問題、數(shù)據(jù)運營單位改進數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)、數(shù)據(jù)提供單位優(yōu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營涉及主體類型多、數(shù)量大,而且面臨多元主體之間的復(fù)雜互動。生態(tài)系統(tǒng)理論能夠幫助理清復(fù)雜系統(tǒng)的組成要素和互動關(guān)系，可用于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營發(fā)展邏輯研究。

公共數(shù)據(jù)資源散落在政府各部門和有關(guān)的企事業(yè)單位,部門之間的條塊分割和單位之間的職能割裂,導(dǎo)致用于授權(quán)運營的公共數(shù)據(jù)供給面臨“碎片化”問題" ,基于多源公共數(shù)據(jù)加工形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù),需要投入大量的溝通協(xié)調(diào)和系統(tǒng)互通成本。盡管一 些地方基于政務(wù)數(shù)據(jù)交換平臺或一體化公共數(shù)據(jù)資源平臺加強了公共數(shù)據(jù)供給和使用的統(tǒng)籌,但是“碎片化”問題依然存在,公共數(shù)據(jù)資源一體化供給存在著較大區(qū)域差異。基于公共數(shù)據(jù)加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)是面向市場的,而市場主體對產(chǎn)品和服務(wù)的要求是多樣的、靈活的[2],推動形成一體化、敏捷化的公共數(shù)據(jù)資源供給機制、數(shù)據(jù)加工處理機制以及數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)反饋機制,才能夠高效滿足市場主體的需要。本文基于生態(tài)系統(tǒng)理論，明確了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)的主體及其在生態(tài)系統(tǒng)中的作用,理清了主體間的互動內(nèi)容和方式,剖析了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)的形成邏輯,提出了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)的培育路徑,旨在為實踐探索和后續(xù)研究提供參考。

一、文獻回顧

(一)公共數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)

目前,國內(nèi)外學(xué)者已圍繞公共數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)開展了大量研究,形成諸多研究成果。盡管公共數(shù)據(jù)開放與公共數(shù)據(jù)授權(quán).運營在本質(zhì)上并不相同,但二者都是推動政府數(shù)據(jù)向外部流動，公共數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)研究的有關(guān)成果對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)研究具有參考作用。公共數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)研究主要圍繞政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成、形成、評價、影響因素等方面展開。在構(gòu)成方面,一般認為政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)由政府數(shù)據(jù)、政府數(shù)據(jù)開放利益相關(guān)者、政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)環(huán)境等要素構(gòu)成。在形成方面, BONINA et al. 基于對布宜諾斯艾利斯、墨西哥城蒙得維的亞3座城市的案例研究指出,有效治理在政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)形成中至關(guān)重要。在評價方面,學(xué)者們從生態(tài)系統(tǒng)要素構(gòu)成”、生態(tài)系統(tǒng)治理能力、主體間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等視角出發(fā)構(gòu)建評價指標體系并評價了不同層次的政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)。在影響因素方面,影響不同國家.不同層次政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)績效的因素并不相同,韓嘯等基于跨國面板數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)信息基礎(chǔ)設(shè)施政府能力、全球化水平是影響各國政府數(shù)據(jù)開放水平的直接因素,門理想等(“"1]基于中國148個地方樣本數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)開發(fā)者開發(fā)能力、是否位于國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)、開放政府數(shù)據(jù)的省域統(tǒng)籌程度、國內(nèi)生產(chǎn)總值是影響地方政府數(shù)據(jù)開放建設(shè)成效的因素。

由上述公共數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)成果可以總結(jié)出研究的基本歷程:在公共數(shù)據(jù)開放之初,學(xué)者主要是研究生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成以及如何推動形成生態(tài)系統(tǒng),為實踐探索提供參考;.在公共數(shù)據(jù)開放不斷發(fā)展和成熟后,結(jié)合數(shù)據(jù)開展公共數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的評價和實證分析影響因素，為優(yōu)化公共數(shù)據(jù)開放實踐提供支撐。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是中國獨創(chuàng)的公共數(shù)據(jù)市場化流通方式，目前也還處于起步階段,基于生態(tài)系統(tǒng)理論的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運:營研究首先應(yīng)聚焦在要素構(gòu)成形成邏輯上。DAWESetal.從生態(tài)系統(tǒng)視角如何規(guī)劃和設(shè)計公共數(shù)據(jù)開放項目的角度,提出公共數(shù)據(jù)開放項目如何激勵和支持利益相關(guān)者、生態(tài)系統(tǒng)如何創(chuàng)造收益、生態(tài)系統(tǒng)方法如何幫助政府實施公共數(shù)據(jù)開放項目3個問題,具有參考價值。

(二)數(shù)據(jù)流通和交易生態(tài)系統(tǒng)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是公共數(shù)據(jù)的市場化流通，也可以借鑒數(shù)據(jù)流通和交易生態(tài)系統(tǒng)方面的研究成果。尹西明等從數(shù)據(jù)要素價值化過程的角度構(gòu)建了數(shù)據(jù)要素價值化生態(tài)系統(tǒng),包括數(shù)據(jù)源出數(shù)據(jù)運營數(shù)據(jù)使用數(shù)據(jù)監(jiān)管4個方面,這一生態(tài)系統(tǒng)的建構(gòu)綜合考.慮了各種數(shù)據(jù)來源類型、不同流通交易方式和流通交易的全過程”。丁波濤基于信息生態(tài)系統(tǒng)理論提出,數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)系統(tǒng)由信息本體、信息主體和信息環(huán)境構(gòu)成;結(jié)合信息生態(tài)系統(tǒng)的形成條件指出,數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展將經(jīng)歷導(dǎo)人期、形成期、成熟期、變革期4個階段,從時間維度對數(shù)據(jù)要素市場的形成邏輯進行了理論分析。潘銀蓉等在類比數(shù)據(jù)交易和自然生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)上,構(gòu)建了數(shù)據(jù)交易生態(tài)系統(tǒng)的整體框架和運行機制,還從理論上剖析了數(shù)據(jù)交易系統(tǒng)的動態(tài)演進和穩(wěn)定平衡問題。這些國內(nèi)有關(guān)數(shù)據(jù)流通和交易生態(tài)系統(tǒng)研究傾向于理論化的規(guī)范研究。國外有學(xué)者基于12個案例的研究總結(jié)了平臺生態(tài)系統(tǒng)商業(yè)模式創(chuàng)新的4種數(shù)據(jù)共享模式:數(shù)據(jù)爬蟲器(DataCrawler)，將公開數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為私有物品;數(shù)據(jù)市場(DataMarketplace),將私有數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為私有物品;數(shù)據(jù)匯集( Data Aggregator) ,將私有數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為公共物品;數(shù)據(jù)分發(fā)(DataDisseminator),將公開數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為公共物品”。關(guān)于數(shù)據(jù)公開性和數(shù)據(jù)產(chǎn)品屬性的分類,對構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)也有啟示意義。

(三)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)

從筆者的文獻調(diào)研看,截至2024年1月底,僅有3篇從生態(tài)系統(tǒng)視角研究公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)的論文。一篇是高豐的論文,提出“授權(quán)運營涉及復(fù)雜的運營行為鏈,需要一個分類分級的運營商生態(tài)支撐”,主要聚焦運營商生態(tài)構(gòu)建,指出合理授權(quán)和管理運營商 ,但是并沒有全面考慮公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的各個方面。一篇是王偉玲的論文,從生態(tài)鏈角度綜合考慮數(shù)據(jù)、利益相關(guān)方、發(fā)展環(huán)境等因素,構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的生態(tài)價值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò),從理論角度深人分析了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的價值創(chuàng)造和價值分配過程。在該生態(tài)價值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)中,利益相關(guān)方由數(shù)據(jù)生產(chǎn)商、數(shù)據(jù)運營商、數(shù)據(jù)加工商、數(shù)據(jù)中間商、數(shù)據(jù)消費者組成，隨著政策的不斷完善和實踐的不斷發(fā)展,這樣的分類已經(jīng)不符合目前的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐。一篇是肖玉賢等的論文，指出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營共同體由數(shù)據(jù)要素化社群、要素市場化社群、多元過程治理社群共同構(gòu)成,并且公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營共同體要經(jīng)歷專業(yè)化社群構(gòu)建與社群間演化共生兩個發(fā)展階段。這篇論文著重從主體角度探討公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài),但是忽略了環(huán)境等生態(tài)構(gòu)成要素。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》(以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》)對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營有了新規(guī)定,如數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)運行機制,推動用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導(dǎo)定價有償使用等。同時,在《數(shù)據(jù)二十條》頒布后,浙江、青島、濟南、長春、長沙、安順等地迅速行動起來,出臺了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法,在推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營上形成了新的共識,例如公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的行動者已經(jīng)基本清晰、行動者之間的關(guān)系有進一步的明確和界定。基于《數(shù)據(jù)二十條》《“數(shù)據(jù)要素x”行動計劃》對公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用給出了更為具體的規(guī)劃,提出在應(yīng)急管理、城市治理、綠色低碳等領(lǐng)域充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)。鑒于生態(tài)系統(tǒng)理論在推動公共數(shù)據(jù)開放實踐中發(fā)揮了重要作用,特別是初期規(guī)劃和設(shè)計公共數(shù)據(jù)開放項目過程中,有必要結(jié)合《數(shù)據(jù)二十條》《“數(shù)據(jù)要素x”行動計劃》的規(guī)定和最新實踐,從理論角度建構(gòu)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng),為形成全國一體化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體系提供指導(dǎo)。

二、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)的理論建構(gòu)

基于生態(tài)系統(tǒng)理論，結(jié)合公共數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)要素流通和交易生態(tài)系統(tǒng)以及《數(shù)據(jù)二十條》《“數(shù)據(jù)要素x”行動計劃》的有關(guān)內(nèi)容和地方的最新實踐,本文建構(gòu)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)如圖1所示。

(一)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的行動者

在政府方面,包括各級政府、數(shù)據(jù)管理單位、數(shù)據(jù)提供單位、數(shù)據(jù)監(jiān)管單位4個行動者。各級政府負責公共數(shù)據(jù)運營的授權(quán),指導(dǎo)確定數(shù)據(jù)運營單位并與數(shù)據(jù)運營單位簽訂公共數(shù)據(jù)運營協(xié)議，明確有關(guān)行動者在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中的權(quán)利和義務(wù)。數(shù)據(jù)管理單位負責具體落實公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的各項工作,是政府方面最重要的行動者,主要承擔的任務(wù)包括:一是按照所屬政府的要求,組織和推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作,快速形成常態(tài)化機制;二是策動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營規(guī)則的制定,在國家法律和制度建設(shè)不完備的背景下,有關(guān)規(guī)則需要在各級政府的實踐探索中逐步形成,數(shù)據(jù)管理單位要承擔起規(guī)則的探索、創(chuàng)新、總結(jié)、凝練等工作;三是做好公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營安全保障的管理,安全可控是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的基本前提,在引入數(shù)據(jù)運營單位后,特別是允許數(shù)據(jù)運營單位可以關(guān)聯(lián)多個單位的公共數(shù)據(jù)加工形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)、允許引人社會數(shù)據(jù)進人公共數(shù)據(jù)加工域的背景下,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營面臨新的安全環(huán)境,數(shù)據(jù)管理單位要承擔起有關(guān)安全保障的管理工作;四是推動和組織公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的考核工作,不僅包括對數(shù)據(jù)運營單位的考核,也包括對數(shù)據(jù)提供單位、數(shù)據(jù)監(jiān)管單位的考核。數(shù)據(jù)提供單位包括各政府部門以及有關(guān)的企事業(yè)單位,負責開展授權(quán)運營的公共數(shù)據(jù)提供,數(shù)據(jù)提供單位不僅要確保提供數(shù)據(jù)的權(quán)威性,還要負責對存在質(zhì)量問題的公共數(shù)據(jù)進行優(yōu)化,確保數(shù)據(jù)運營單位為客戶提供可信、可用的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。數(shù)據(jù)監(jiān)管單位不僅包括數(shù)據(jù)管理單位，還包括網(wǎng)信、發(fā)展改革、經(jīng)信、公安、國家安全、司法行政、財政、市場監(jiān)管等部門,這些部門要各司其職并在實踐中不斷完善各自職責持續(xù)優(yōu)化部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同。

市場方面的行動者包括數(shù)據(jù)運營單位、數(shù)據(jù)服務(wù)單位、數(shù)據(jù)交易場所和數(shù)據(jù)使用者。數(shù)據(jù)運營單位從各級政府那里獲得公共數(shù)據(jù)的加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán),通過加工公共數(shù)據(jù)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)向社會提供;數(shù)據(jù)運營單位需要邀請數(shù)據(jù)服務(wù)商共同參與公共數(shù)據(jù)的加工、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的提供;要確保數(shù)據(jù)加工處理、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)提供和使用過程中不出現(xiàn)安全事件;另外,數(shù)據(jù)運營單位還要持續(xù)優(yōu)化數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的提供,不斷增加公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的收益。數(shù)據(jù)服務(wù)單位參與公共數(shù)據(jù)的加工處理,參與數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的提供和改進,也要落實相應(yīng)的安全保障責任。數(shù)據(jù)運營單位加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù),可以在自身搭建的平臺上銷售,也可以在專門的數(shù)據(jù)交易機構(gòu)搭建的平臺上銷售。數(shù)據(jù)使用單位是數(shù)據(jù)運營單位的客戶，是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的費用支付單位,向數(shù)據(jù)運營單位反饋數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)存在的問題,要落實相應(yīng)的安全保障責任,發(fā)現(xiàn)存在安全問題后第一-時間停用相應(yīng)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù),并及時反饋。

(二)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的行動過程

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營起始于各級政府綜合考慮自身資源稟賦、數(shù)字化建設(shè)基礎(chǔ)等因素后,啟動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作。是否啟動主要受動機和能力兩個方面因素的影響。一般而言,有政策創(chuàng)新和政績新增需要、受上級政府重視或獲上級政府要求、當?shù)財?shù)字化程度高而產(chǎn)業(yè)發(fā)展對公共數(shù)據(jù)需要迫切的地方,更傾向于率先開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營;財政收人多、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展好、公共數(shù)據(jù)匯聚共享推進扎實的地方,也會更具備開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的條件。啟動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營,第一項工作就是確權(quán)授權(quán),包括確定哪些公共數(shù)據(jù)參與授權(quán)運營或率先開展授權(quán)運營、哪些單位作為數(shù)據(jù)運營單位、數(shù)據(jù)運營單位需要遵循什么樣的數(shù)據(jù)加工使用要求、數(shù)據(jù)運營單位如何邀請數(shù)據(jù)服務(wù)單位參與數(shù)據(jù)加工和產(chǎn)品服務(wù)的提供等。

確定了授權(quán)運營單位并簽訂完授權(quán)運營協(xié)議后,數(shù)據(jù)提供單位就要按要求及時提供相應(yīng)的公共數(shù)據(jù),讓數(shù)據(jù)運營單位加工處理，及時向社會提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。在數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)提供和使用過程中,有兩個反饋至關(guān)重要:一.是數(shù)據(jù)使用單位發(fā)現(xiàn)質(zhì)量、安全問題，要及時向數(shù)據(jù)運營單位反饋;二是對于不是自身原因造成的質(zhì)量和安全問題,數(shù)據(jù)運營單位要通過數(shù)據(jù)管理單位及時向數(shù)據(jù)提供單位反饋。由于各種原因,很多地方生成和使用的公共數(shù)據(jù)還存在不少質(zhì)量問題 ,而不同單位和領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)加工和使用會帶來新的安全問題。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的起步探索階段,一定要做好上述兩個反饋工作,一方面保證數(shù)據(jù)使用單位購買數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)后能夠享有應(yīng)有的權(quán)利;另一方面要確保公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營不影響公共安全、不泄露商業(yè)機密和個人隱私。

對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營形成的收益,數(shù)據(jù)運營單位支付完數(shù)據(jù)服務(wù)單位費用并與政府分成后,各級政府也要考慮相關(guān)收人的分配，建議前期重點考慮數(shù)據(jù)管理單位為開展授權(quán)運營而搭建平臺、增加人員等產(chǎn)生的費用,數(shù)據(jù)提供單位為授權(quán)運營開展的數(shù)據(jù)治理費用，以及對積極開展授權(quán)運營工作的先進單位進行績效獎勵;在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營逐漸成熟后,再考慮個人、企業(yè)的補貼,或其他形式的全民紅利。另外，監(jiān)管和考核也是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的關(guān)鍵行動。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營還處于起步探索階段,面臨的安全問題還不清晰,需要加強對各主體、各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。對于數(shù)據(jù)提供單位的數(shù)據(jù)提供.數(shù)據(jù)監(jiān)管單位的職責履行,目前并沒有法律和政策依據(jù),要通過加強考核推動有關(guān)工作的落實;即使是從長期而言,對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營形成的收益,數(shù)據(jù)提供單位也不能直接參與分成,還是要通過績效考核獲得經(jīng)濟方面的正向激勵。

(三)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的環(huán)境因素

歐陽日輝認為,數(shù)據(jù)要素進人經(jīng)濟系統(tǒng)要經(jīng)歷技術(shù)化、要素化、市場化、制度化等階段。基于這一-觀點，結(jié)合公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的特點,本文將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境因素歸納為數(shù)據(jù)要素制度建設(shè)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用4個方面。

數(shù)據(jù)要素制度建設(shè)是推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵因素,也將是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營成熟的重要標識。《數(shù)據(jù)二十條》僅對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營作了原則性規(guī)定,盡管地方的實踐探索路徑逐漸清晰,但并不是依靠完備的法律機制，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營穩(wěn)步發(fā)展和走向成熟需要國家層面的政策制定,更需要國家的立法保障。數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，也就是數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營服務(wù)場景的源泉,數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的快速推進會增加對公共數(shù)據(jù)的需求,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營也會促進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。國家和地方在制定有關(guān)法律和制度時,也會充分考慮數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的當前狀況和實際需要;市場主體在推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化時,也會考慮國家和地方的數(shù)據(jù)要素制度建設(shè)進展。因此,從環(huán)境因素來看,數(shù)據(jù)要素制度建設(shè)與數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化之間存在雙向依賴、相互促進的關(guān)系。

總體而言,數(shù)據(jù)要素制度建設(shè)為授權(quán)運營提供基本遵循,制度完備程度會直接影響數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化進程以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新進展;數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化催生公共數(shù)據(jù)需求,推動授權(quán)運營模式創(chuàng)新和制度優(yōu)化;數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是授權(quán)運營的基石,基礎(chǔ)設(shè)施的先進性與完善程度影響授權(quán)運營的可行性和實際效果,基礎(chǔ)設(shè)施也會對數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化進程以及技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用提供支撐作用;數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用既提升授權(quán)運營效率和安全性,也服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化,技術(shù)創(chuàng)新需求與成果又受到制度環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施狀況的制約或促進。環(huán)境因素的4個方面之間要形成動態(tài)互動,共同促進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)發(fā)展與優(yōu)化升級。

三、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)的形成邏輯

長遠而言,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營應(yīng)形成全國一體化的生態(tài)系統(tǒng),全國生態(tài)系統(tǒng)的形成有賴于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)和行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的形成。從實踐發(fā)展看,最先形成生態(tài)系統(tǒng)的可能是區(qū)域的行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，如圖2所示。

(一)區(qū)域的行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)形成

公共數(shù)據(jù)加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)在市場中發(fā)揮作用并形成口碑,需要與具體的應(yīng)用場景相結(jié)合,切實解決用戶的實際問題。應(yīng)用場景散布于不同的行業(yè)之中，不同行業(yè)對數(shù)據(jù)的需求并不--樣,同樣的數(shù)據(jù)可能對某些行業(yè)非常重要,而對另外一 些行業(yè)毫無作用。地方在啟動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營時,就應(yīng)考慮優(yōu)先發(fā)展的行業(yè),而不是面向所有行業(yè)。優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)一般從以下兩類中選擇:一是已在其他地方獲得成功運營的行業(yè)，如金融交通出行等。二是當?shù)氐膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)。在選定優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)后,也不會針對行業(yè)的各個方面展開,而是錨定為數(shù)不多的應(yīng)用場景,通過打造典型應(yīng)用場景,積累成功運營的經(jīng)驗。接著,再選擇更多的行業(yè)和應(yīng)用場景,逐漸形成規(guī)模效應(yīng),讓利益相關(guān)方看到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的效益。

在區(qū)域行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)形成過程中,有3個方面的因素比較重要:一是典型應(yīng)用場景選擇和公共數(shù)據(jù)的實際提供狀況，如果選擇的應(yīng)用場景所需要的公共數(shù)據(jù),有關(guān)單位并不能提供或者提供數(shù)據(jù)的完備程度.更新頻率等不能滿足數(shù)據(jù)使用單位的實際需求，會直接導(dǎo)致運營失敗。二是數(shù)據(jù)運營單位或數(shù)據(jù)服務(wù)單位的數(shù)據(jù)加工能力,行業(yè)數(shù)據(jù)的使用需要以行業(yè)知識為支撐,如果實際加工數(shù)據(jù)的單位不能切實提供有效的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù),也會讓剛剛啟動的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營“夭折”。三是數(shù)據(jù)服務(wù)單位的專業(yè)能力,例如數(shù)據(jù)提供和使用的合規(guī)審核能力、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的定價能力、數(shù)據(jù)資產(chǎn)的評估和登記能力等。在授權(quán)運營初期,很多地方?jīng)]有這方面的數(shù)據(jù)服務(wù)商,需要著力培育形成。

(二)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)形成

區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的形成會受以下因素的影響:一是區(qū)域的資源稟賦,包括經(jīng)濟規(guī)模產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、數(shù)字企業(yè)的數(shù)量和構(gòu)成等,這些方面的資源優(yōu)勢越突出,越容易快速形成公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的生態(tài)系統(tǒng)。二是政務(wù)數(shù)字化建設(shè)的基礎(chǔ),特別是公共數(shù)據(jù)資源的匯集和共享狀況，匯集和共享工作基礎(chǔ)越扎實,也會更容易形成公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)。三是政策創(chuàng)新和模仿學(xué)習(xí)能力,在沒有先行經(jīng)驗的時候,推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運:營需要地方政府開拓性地制定有關(guān)政策,在多地開展之后,也需要地方政府能夠快速吸收其他地方的先進經(jīng)驗,對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營這樣的開創(chuàng)性工作,政策創(chuàng)新和模仿學(xué)習(xí)至關(guān)重要。四是數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用能力,形成滿足大量數(shù)據(jù)使用者個性化需求的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù),需要對公共數(shù)據(jù)進行高水平加工，需要對數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)進行高級封裝、分發(fā),需要公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的“見面碰撞”等,這些都要依托當?shù)仄髽I(yè)的數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用能力。

關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的形成,要有兩個基本認識。一是并不是所有的區(qū)域,特別是地級行政區(qū)域和縣級行政區(qū)域,都要在本級形成良好的生態(tài)系統(tǒng)。一些市州、區(qū)市縣由于資源稟賦、數(shù)字化基礎(chǔ)等方面的原因,可能要借助上一級政府形成的生態(tài)系統(tǒng)更為有效地開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營。例如,不能形成生態(tài)系統(tǒng)的地級行政區(qū)域可以融人到省級公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的生態(tài)系統(tǒng)中,不能形成生態(tài)系統(tǒng)的縣級行政區(qū)域可以融人到地級公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的生態(tài)系統(tǒng)中。二是鑒于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的前期投人較大,不建議在全部區(qū)域搭建運營平臺,建議由各省級政府率先統(tǒng)籌搭建省級公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體系,并吸引地級、縣級政府積極融人到省級運營體系內(nèi);當然,對于有能力形成生態(tài)系統(tǒng)的地級、縣級區(qū)域,也要給予支持,不可直接不允許。

(三)行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)形成

行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的形成不僅需要加工處理本行業(yè)的公共數(shù)據(jù),也需要融通和使用其他行業(yè)甚至社會數(shù)據(jù)。同時，行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的形成一般還需要跨區(qū)域的公共數(shù)據(jù)共享。由此,行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的形成就需要以下條件:一是公共數(shù)據(jù)的跨部門、跨層級跨區(qū)域共享能力,形成了這樣的能力,全國- -體的行業(yè)公共授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)才能形成。二是跨區(qū)域的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管控能力,例如要杜絕直接從其他地區(qū)獲取公共數(shù)據(jù)進行簡單封裝就向社會提供服務(wù),損害公共數(shù)據(jù)來源地的運營收益。三是跨區(qū)域的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營收益分配能力,跨區(qū)域共享公共數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù),需要數(shù)據(jù)來源地和數(shù)據(jù)運營地共同分享運營獲得的收益。行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)形成也與行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營特點、數(shù)字化轉(zhuǎn)型程度.行業(yè)競爭和模式創(chuàng)新壓力收集和使用個人信息的數(shù)量和要求、行業(yè)數(shù)據(jù)標準制訂和使用狀況有關(guān)。

(四)國家生態(tài)系統(tǒng)形成

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營國家生態(tài)系統(tǒng)形成就意味著公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的成熟，也意味著有關(guān)的法律、政策、標準規(guī)范等已經(jīng)較為完善,至少需要滿足以下條件:一是產(chǎn)權(quán)運行機制清晰,例如能夠準確界定公共數(shù)據(jù)加工處理的權(quán)限范圍。二是收益分配機制清晰,明確政府獲得收益后進行分配的方式和程序。三是涉及個人信息、企業(yè)數(shù)據(jù)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營有了明確的路徑。四是安全保障方案完善,明確知道公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的潛在風險,能夠開展科學(xué)的風險評估,能夠提前制定有效的應(yīng)急預(yù)案并能夠?qū)L險降到可控范圍內(nèi)。需要指出的是,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營國家生態(tài)系統(tǒng)形成與推出國家公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺并不一樣。國家生態(tài)系統(tǒng)的形成是指各方面的條件都成熟，數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)豐富多樣;完全可以先推出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺開展實際運營，并引領(lǐng)和推動更多地方和行業(yè)形成相應(yīng)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)，為國家生態(tài)系統(tǒng)的形成創(chuàng)造更好的條件。

四、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)的培育路徑

(一)強化并充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)中的作用

《“數(shù)據(jù)要素x”行動計劃》提出“更好發(fā)揮政府作用,擴大公共數(shù)據(jù)資源供給維護公平正義,營造良好發(fā)展環(huán)境”。相比于企業(yè)、個人數(shù)據(jù)的市場化流通，公共數(shù)據(jù)市場化流通具有以下優(yōu)勢:一是《數(shù)據(jù)二十條》明確的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)化分置方案擱置了所有權(quán)爭議,有效推進了公共數(shù)據(jù)市場化流通的進程 ,各地對公共數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的分置已經(jīng)有了基本的共識,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的產(chǎn)權(quán)運行機制會更早建立起來。二是各級政府在推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營時,并不是要快速形成數(shù)據(jù)財政,而是要通過釋放公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟社會價值來促進經(jīng)濟增長，以及改進公共數(shù)據(jù)資源的質(zhì)量來加速推進數(shù)字政府、數(shù)字社會、數(shù)字文化、數(shù)字生態(tài)文明建設(shè),這樣就不會為了運營收人而使利益最大化,而是更加關(guān)注公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的公共價值。三是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在相對安全和封閉的電子政務(wù)外網(wǎng)內(nèi)進行,能夠嚴格管控原始數(shù)據(jù)直接進人市場,一旦發(fā)現(xiàn)安全問題，也能及時撤回有關(guān)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù),將不良影響降到最低,就能夠開展更具創(chuàng)新意義的實踐探索。四是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營為數(shù)字技術(shù)在數(shù)據(jù)流通和交易中的創(chuàng)新應(yīng)用提供了試驗環(huán)境,數(shù)字技術(shù)在實現(xiàn)原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”中的運用會給個人數(shù)據(jù).企業(yè)數(shù)據(jù)的市場化流通實現(xiàn)提供新的技術(shù)方案。五是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營可能為可信數(shù)據(jù)流通和交易提供有益借鑒,各級政府開展的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實質(zhì)上也是在建立以數(shù)據(jù)管理單位和數(shù)據(jù)運營單位為核心的第三方數(shù)據(jù)流通機制,為數(shù)據(jù)提供單位和數(shù)據(jù)使用單位提供流通服務(wù),這樣的機制建設(shè)也為個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)第三方數(shù)據(jù)流通機制的建立提供了有益參考。

在數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)中,要強化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的作用，鼓勵地方以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營為引領(lǐng),培育和發(fā)展當?shù)氐臄?shù)據(jù)要素市場;鼓勵能夠提供數(shù)據(jù)集成、合規(guī)認證、安全審計、資產(chǎn)評估、風險評估、人才培訓(xùn)等專業(yè)化服務(wù)的企業(yè)積極參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作;正在運營的數(shù)據(jù)交易場所也要積極上架公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。讓當?shù)氐母黝惼髽I(yè)、數(shù)據(jù)服務(wù)機構(gòu)、數(shù)據(jù)交易場所積極投身于區(qū)域和行業(yè)的生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建中。

(二)著力抓好四項基礎(chǔ)工作

第一,數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的資產(chǎn)登記。黃麗華等指出,數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記是將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)資產(chǎn)的必由之路”。對于數(shù)據(jù)運營單位加工公共數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)屬于經(jīng)營性數(shù)據(jù)資產(chǎn),要開展好登記工作。資產(chǎn)登記不僅能夠明確數(shù)據(jù)運營單位的產(chǎn)出，而且也能夠呈現(xiàn)各級政府公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的成效。國家和地方都應(yīng)把資產(chǎn)登記作為重要的基礎(chǔ)工作;在適當?shù)臅r候,國家還要對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營形成的數(shù)據(jù)資產(chǎn)形成上報和公示制度。

第二,數(shù)據(jù)加工處理的全過程記錄。《“數(shù)據(jù)要素x”行動計劃》要求“打造安全可信流通環(huán)境,深化數(shù)據(jù)空間、隱私計算、聯(lián)邦學(xué)習(xí)、區(qū)塊鏈、數(shù)據(jù)沙箱等技術(shù)應(yīng)用,探索建設(shè)重點行業(yè)和領(lǐng)域數(shù)據(jù)流通平臺,增強數(shù)據(jù)利用可信、可控.可計量能力,促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用。”公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在建立可信流通體系方面具有相對扎實的基礎(chǔ)和相對安全的技術(shù)環(huán)境,目前存在的主要問題是，難以確定數(shù)據(jù)運營單位和數(shù)據(jù)服務(wù)單位對公共數(shù)據(jù)加工處理的邊界。在探索建立公共數(shù)據(jù)可信流通體系過程中,要切實做到數(shù)據(jù)加工處理的全過程記錄,確保全過程可追溯。

第三,公共數(shù)據(jù)范圍的劃定。在國家和地方的有關(guān)政策中，關(guān)于公共數(shù)據(jù)的定義已經(jīng)有了基本共識,但是在實際劃定公共數(shù)據(jù)范圍時還是存在意見不一-致的問題。為了提高公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作的成效,數(shù)據(jù)管理單位和數(shù)據(jù)運營單位具有將公共數(shù)據(jù)范圍劃得更為寬泛的傾向，而數(shù)據(jù)提供單位出于自身權(quán)益的考慮往往希望把范圍限制得更為狹窄。例如,關(guān)于醫(yī)院收集和存儲的電子病歷是不是公共數(shù)據(jù)就有很大的爭議。

第四，,公共數(shù)據(jù)的分類分級。數(shù)據(jù)分類分級是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的基礎(chǔ)工作。如果公共數(shù)據(jù)分類分級推進扎實,實際上是可以根據(jù)分類分級的標準直接確定哪些類別、哪些登記的公共數(shù)據(jù)能夠開展授權(quán)運營,就不需要再去討論和確定每類公共數(shù)據(jù)是否能夠開展授權(quán)運營。除此以外,公共數(shù)據(jù)的分級分類也是一種數(shù)據(jù)保護工作。《“ 數(shù)據(jù)要素x行動計劃》將“完善數(shù)據(jù)分類分級保護制度”納入“加強數(shù)據(jù)安全保障”模塊。但是,目前公共數(shù)據(jù)的分類分級工作還存在很大的區(qū)域差異和行業(yè)差異,不少地方和行業(yè)的公共數(shù)據(jù)分類分級還不是很理想，需要加速推進這項基礎(chǔ)工作。

(三)發(fā)展新型政府和市場合作關(guān)系

在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)中,政府和市場是兩類行動者，在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中都扮演著重要作用。《“數(shù)據(jù)要素x"行動計劃》提出要以“有效市場,有為政府”為基本原則充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng),公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)的形成需要政府和市場持續(xù)合作、創(chuàng)新和發(fā)展。具體到典型應(yīng)用場景的打造,也是要政府和市場共同努力才能夠?qū)崿F(xiàn)。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中,政府掌握公共數(shù)據(jù),對公共數(shù)據(jù)的安全提供和使用負有首要責任;數(shù)據(jù)運營單位需要根據(jù)市場需求提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù),數(shù)據(jù)服務(wù)單位和數(shù)據(jù)交易場所要按照市場規(guī)律提供相應(yīng)服務(wù),而數(shù)據(jù)使用單位負責購買數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。在這一體系當中,政府和市場主體之間的關(guān)系盡管有監(jiān)管和被監(jiān)管的關(guān)系，但是更多的是合作關(guān)系。一是基于公共數(shù)據(jù)加工形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù),需要數(shù)據(jù)提供單位、數(shù)據(jù)管理單位、數(shù)據(jù)運營單位的精誠合作;二是數(shù)供單位、數(shù)據(jù)管理單位的配合和支持,數(shù)據(jù)運營單位才能做好有關(guān)的服務(wù)工作;三是公共數(shù)據(jù)的安全加工.數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的安全使用,也需要數(shù)據(jù)使用單位、數(shù)據(jù)運營單位數(shù)據(jù)管理單位、數(shù)據(jù)提供單位的全力合作。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的推進過程中，要逐步形成共同治理的邏輯 ,讓有關(guān)主體共同參與和推進形成治理的目標、方式、邊界、規(guī)則和工具。

(四)構(gòu)建縱橫聯(lián)動的協(xié)同創(chuàng)新體系

與政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)類似，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)首先應(yīng)是一個創(chuàng)新生 態(tài)系統(tǒng),要營造有關(guān)主體積極開展創(chuàng)新的環(huán)境和條件。一方面,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是一項探索性工作,推動區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)、行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和國家生態(tài)系統(tǒng)的形成,需要構(gòu)建縱向貫通的協(xié)同創(chuàng)新體系，地方和行業(yè)探索形成的先進經(jīng)驗?zāi)軌蚣皶r上升為國家制度和法律,地方和行業(yè)又能夠及時學(xué)習(xí)模仿其他地區(qū)和行業(yè)的典型做法和推進模式;另一方面，公共數(shù)據(jù)市場化流通應(yīng)用的場景具有創(chuàng)新性,一 般都會涉及商業(yè)模式的革新，甚至?xí)苿赢a(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變,數(shù)據(jù)使用單位和數(shù)據(jù)運營單位需要創(chuàng)新性思維,這種思維也會觸動數(shù)據(jù)管理單位、數(shù)據(jù)提供單位持續(xù)推進數(shù)據(jù)提供和共享的創(chuàng)新。

構(gòu)建縱橫聯(lián)動的協(xié)同創(chuàng)新體系,需要著力做好4個方面的工作:一是國家政策的連續(xù)性,地方工作的推進需要以國家政策為依據(jù),在沒有相關(guān)政策時,個別地方政府難免會出現(xiàn)等待狀況，不利于形成區(qū)域的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)。國家政策的連續(xù)性會提升地方政府工作積極性和信心。二是省級政府的統(tǒng)籌和落實,省級政府承上啟下,不僅要考慮本級公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營,還要一并考慮地級、縣級行政區(qū)域的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營,為形成省域內(nèi)一體化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)提前謀劃、精心設(shè)計,為全國生態(tài)系統(tǒng)的形成奠定基礎(chǔ)。三是建立跨區(qū)域和跨行業(yè)的合作機制,鼓勵各方參與數(shù)據(jù)運營模式的創(chuàng)新與優(yōu)化,共同參與數(shù)據(jù)安全、合規(guī)性、權(quán)益分配等方面的治理工作。四是行業(yè)示范與區(qū)域推廣,選取具有代表性和成熟度較高的區(qū)域或行業(yè),打造公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的成功案例和行業(yè)生態(tài)系統(tǒng),通過總結(jié)提煉而形成可供全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣的模式。通過上述舉措,既能確保中央與地方、上級與下級政府在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中的有機銜接和協(xié)同推進,又能使不同區(qū)域和行業(yè)之間形成良好合作和有效溝通,共同推動全國一體化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建與完善。

五、結(jié)論

《數(shù)據(jù)二十條》頒布后,多地出臺了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法，積極推動公共數(shù)據(jù)的市場化流通,為構(gòu)建數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場主動承擔探索任務(wù),形成了一-些基本共識。《“數(shù)據(jù)要素x”行動計劃》在《數(shù)據(jù)二十條》的宏觀指導(dǎo)下，對于充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應(yīng)進一步給出了具體的規(guī)劃。對于如何深刻認識當前實踐的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營、如何規(guī)劃、設(shè)計和推進下一階段的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營,生態(tài)系統(tǒng)理論提供了有益的視角和方案。本文的研究主要解決了3個問題:

第一,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)由哪些方面構(gòu)成。《數(shù)據(jù)二十條》頒布以及后續(xù)的新實踐,推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐邏輯有了新的發(fā)展,參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的主體構(gòu)成基本成形,各自的定位和作用也有了初步的設(shè)定。基于生態(tài)系統(tǒng)理論，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)進行建構(gòu),是對實踐邏輯的總結(jié)和凝練，不僅有助于其他地方公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐開展，也有助于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的后續(xù)研究。本文構(gòu)建的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)充分反映了《數(shù)據(jù)二十條》頒布后的政策邏輯和地方的實踐邏.輯,這一理論建構(gòu)具有創(chuàng)新性。

第二,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)如何形成。充分考慮一-體化公共資源體系的建設(shè)邏輯以及地方推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐邏輯，提出要著力推動形成區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)、行業(yè)生態(tài)系統(tǒng),國家生態(tài)系統(tǒng)的形成有賴于區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)、行業(yè)生態(tài)系統(tǒng),而最先形成的是區(qū)域的行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。不同類型的生態(tài)系統(tǒng)有不同的形成邏輯,在推進形成過程中需要關(guān)注相應(yīng)類型的生態(tài)系統(tǒng)形成條件和影響因素。理清公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)的形成邏輯,對實踐探索有指導(dǎo)意義，也有助于后續(xù)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營研究選題。

第三,國家和地方如何培育公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)。盡管不少地方已經(jīng)啟動了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作，但是依然面臨諸多難題,還有更多地方還沒有啟動這項工作。在諸多需要解決的問題中需要率先解決的有哪些,在啟動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營時需要率先推進哪些工作,都需要在理論層面給予回答。本文從生態(tài)系統(tǒng)培育角度出發(fā)提出了國家和地方推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營應(yīng)著力抓好的工作,對有關(guān)實踐開展有參考價值。其中,首先就分析了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)中的作用,提出要強化和充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的作用,對實踐領(lǐng)域和學(xué)術(shù)領(lǐng)域進一步深刻認識公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的內(nèi)涵和價值有重要啟發(fā)意義。

六、結(jié)語

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營還處于探索過程中,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)形成還需要一定時間,即使是區(qū)域的行業(yè)生態(tài)系統(tǒng)形成也要繼續(xù)觀察,本文的研究側(cè)重于理論層面的總結(jié)和思考。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營持續(xù)推進過程中,可以參考公共數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)方面的研究歷程,逐步開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)形成的案例研究.比較研究,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)的評價研究,以及影響公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)形成或建設(shè)成效的因素研究。

來源：長安大學(xué)學(xué)報